我國生態(tài)農(nóng)業(yè)政策和法律體系的完善及國外經(jīng)驗借鑒
——評《我國生態(tài)農(nóng)業(yè)政策和法律研究》

于君剛

（陜西理工大學(xué)經(jīng)濟管理與法學(xué)學(xué)院 陜西 漢中 723001）

農(nóng)業(yè)是我國立國之本，是其他產(chǎn)業(yè)得以正常發(fā)展的重要基礎(chǔ)，而隨著時代發(fā)展，農(nóng)業(yè)也要“革新?lián)Q代”，既借助先進科技不斷提升糧食等基礎(chǔ)生產(chǎn)資料數(shù)量與質(zhì)量，也要在生態(tài)層面“做文章”，立足于“可持續(xù)發(fā)展”戰(zhàn)略重塑農(nóng)業(yè)面貌。發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)迫在眉睫，但在現(xiàn)實情況下卻存在諸多阻礙因素。其中最為顯著的當(dāng)屬短期利益與長期利益之爭。要想推動生態(tài)農(nóng)業(yè)切實落地，構(gòu)建完善的生態(tài)農(nóng)業(yè)政策和法律體系至關(guān)重要。東北林業(yè)大學(xué)朱文玉、宋妍合著的《我國生態(tài)農(nóng)業(yè)政策和法律研究》一書在研究國外生態(tài)農(nóng)業(yè)政策和法律的基礎(chǔ)上對我國當(dāng)前現(xiàn)狀進行分析探討，所得研究成果可以為我國生態(tài)農(nóng)業(yè)政策和法律體系完善提供參考和借鑒。

國外發(fā)達國家在生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展方面走在我國前面，所取得的經(jīng)驗與成果值得我國積極借鑒。該書對美國、德國、日本的生態(tài)農(nóng)業(yè)政策和法律進行了介紹分析，并總結(jié)了它們的共同之處：一是強調(diào)政策扶持和法律保障。生態(tài)農(nóng)業(yè)需要循序漸進而來，必須著眼長遠，不能被眼前利益所阻滯，比如將傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)中常用化肥、農(nóng)藥等停用后，短期內(nèi)會造成農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量下降，進而使農(nóng)民收入受到影響，但如果任由這種狀況發(fā)生而不采取應(yīng)對舉措，農(nóng)民“怨聲載道”之下必然影響生態(tài)農(nóng)業(yè)進程。這些發(fā)達國家通過政策和法律途徑給予農(nóng)民補貼與支持，既對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護起到積極作用，也能調(diào)動農(nóng)民參與的積極性，使生態(tài)農(nóng)業(yè)參與群體進一步壯大。另外由國家出臺政策與法律能推動生態(tài)農(nóng)業(yè)達到更“嚴(yán)肅”的高度，相關(guān)部門、企業(yè)等必須大力配合，不能存有一絲他念，否則可能承擔(dān)法律責(zé)任。但無論是政策還是法律，只有足夠科學(xué)合理才能持久運行，這些發(fā)達國家經(jīng)過長期探索實踐后形成了以農(nóng)業(yè)基本法為核心并配套相關(guān)政策與法律法規(guī)的特色體系。二是注重法律和政策的實用性。法律和政策不能一味空談，而是要立足于實際提供行之有效的指導(dǎo)，比如日本生態(tài)農(nóng)業(yè)法律法規(guī)中引入生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品認證體系和檢查標(biāo)準(zhǔn)，能夠更好地規(guī)范實際執(zhí)行效果；美國針對半干旱農(nóng)業(yè)地區(qū)制定“水土保持”法案，并引入高耕作、殘茬覆蓋等具體措施為該法案貫徹落實提供支撐。三是管理體制規(guī)范化。發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)不是某個部門或某個企業(yè)一家之事，而是整個國家的發(fā)展大計，因此多部門、多企業(yè)密切配合、相互合作是重中之重。這必然會涉及管理問題，如果管理不到位則難以形成合力。這些發(fā)達國家在管理方面做到了以下幾點：明確劃分職能部門職責(zé)與分工，避免交叉管理；構(gòu)建合作體系，當(dāng)某項指令下達后，既能各負其責(zé)也能相互合作；設(shè)置民意反饋平臺，了解民意進而為做出調(diào)整提供依據(jù)。以德國為例，農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)制定機構(gòu)、質(zhì)量檢驗機構(gòu)、市場調(diào)研機構(gòu)等同時運行，確保農(nóng)戶積極按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)并進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。四是懲戒措施標(biāo)準(zhǔn)明確。發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)是一項長遠事業(yè)，往大了說關(guān)系人類文明運行軌跡，因此絕不能小覷，必須慎重對待。但在實際情況中，一味追求經(jīng)濟利益而忽視生態(tài)保護之行為普遍存在，通過懲戒措施應(yīng)對這些行為是極為必要的。“一刀切”的做法不可取，容易產(chǎn)生很多不良現(xiàn)象，正確做法是制定懲戒標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)確定懲戒措施。美國的生態(tài)農(nóng)業(yè)相關(guān)法律法規(guī)中對違法行為與懲戒措施進行了細化，比如一般性違法行為輕微者會采取警告、罰款等懲戒措施，嚴(yán)重者則會處以1～3 年監(jiān)禁；嚴(yán)重違法行為如生產(chǎn)對人民生命安全有著極大危害的農(nóng)藥、獸藥等資料的生產(chǎn)者則要增大罰款力度，如果已經(jīng)產(chǎn)生嚴(yán)重后果，會被判處10 年監(jiān)禁。

國外發(fā)達國家在生態(tài)農(nóng)業(yè)政策與法律方面獲得的成果與經(jīng)驗?zāi)軐ξ覈兴鶈⑹荆瑯?gòu)建促進生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策和法律體系、重視生態(tài)農(nóng)業(yè)政策和法律的配套性和可操作性、移植先進的政策和法律制度、規(guī)范各類主管部門的管理體制、完善相應(yīng)法律責(zé)任制度等是我國必須高度關(guān)注的內(nèi)容，但是借鑒不等于照搬，立足于本國實際情況是基本原則。該書從多個方面系統(tǒng)提出我國生態(tài)農(nóng)業(yè)政策和法律體系完善路徑：一是完善基本法。我國《生態(tài)農(nóng)業(yè)法》是生態(tài)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域基本法，其內(nèi)容要全面周到，應(yīng)將與生態(tài)農(nóng)業(yè)相關(guān)的各個方面囊括在內(nèi)，進而為生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展切實提供指導(dǎo)，更重要的是做出針對性調(diào)整，比如傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向生態(tài)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變需要一定的過程，這就要求基本法能夠設(shè)定“轉(zhuǎn)型期”專區(qū)，通過動態(tài)變化為轉(zhuǎn)型過程提供指導(dǎo)服務(wù)。生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、認證管理體系、監(jiān)督管理制度、法律責(zé)任制度等均要在基本法中明確闡明，為它們更好發(fā)揮作用打下基礎(chǔ)?？偠灾痉ㄊ窍嚓P(guān)政策和法律法規(guī)出臺與制定的“指導(dǎo)者”，只有其足夠完善，后續(xù)政策與法律法規(guī)才能達到更高水平，才能為生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展做出更多貢獻。二是完善基本規(guī)劃。凡事預(yù)則立不預(yù)則廢，生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展要不斷摸索，但不能陷入零敲碎打與盲目開展誤區(qū)，否則投入與收獲將會不對等，不利于長期推行。完善基本規(guī)劃是從戰(zhàn)略層面為生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展定基調(diào)，而想要獲得理想效果首先要認識到生態(tài)農(nóng)業(yè)的復(fù)雜性。我國地域廣闊，不同地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展水平參差不齊，如果盲目追求規(guī)劃一致性，則可能影響實行效率，甚至產(chǎn)生形式化現(xiàn)象，使生態(tài)農(nóng)業(yè)僅成為空頭口號?；诓煌貐^(qū)情況開啟針對性規(guī)劃進程是必要的，而這一過程也會成為國家了解地方的重要渠道，可以為國家高效支持地方提供依據(jù)。從規(guī)劃類型上看，生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、生物多樣性保護規(guī)劃等均要得到科學(xué)構(gòu)建，并通過相互結(jié)合為生態(tài)農(nóng)業(yè)獲得更足發(fā)展助力。三是完善技術(shù)規(guī)程。技術(shù)規(guī)程既要全面到位也要具備可操作性，才能避免“束之高閣”現(xiàn)象出現(xiàn)。具體來說技術(shù)規(guī)程包括兩大類，一類為生態(tài)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，即明確達到何種水平才能劃入生態(tài)農(nóng)業(yè)范疇。目前國際上已經(jīng)產(chǎn)生相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，我國要在這些標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)下對相關(guān)環(huán)節(jié)進行優(yōu)化，如農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過程中加工、審核等要嚴(yán)格到位，采用被認可的檢測程序完成把關(guān)工作；另一類為生態(tài)農(nóng)業(yè)添加物標(biāo)準(zhǔn)，這關(guān)系到生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品是否達標(biāo)，與人體健康安全相掛鉤，因而絕不能模棱兩可，但同時也要結(jié)合我國農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀制定可行性標(biāo)準(zhǔn)，如無公害肥料標(biāo)準(zhǔn)方面不能簡單使用國際標(biāo)準(zhǔn)，而是要做出調(diào)整并在不斷研究中逐步改進修正。四是完善生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品認證制度。構(gòu)建認證體系是第一步，目的是打造生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品認證標(biāo)志，并借助“標(biāo)志”力量影響農(nóng)產(chǎn)品市場，而想要該體系切實發(fā)揮作用，優(yōu)化認證標(biāo)準(zhǔn)需要同時實施，如生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、管理標(biāo)準(zhǔn)等應(yīng)以系統(tǒng)、規(guī)范、可操作的方式作出要求，既更好地標(biāo)識生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品，也讓農(nóng)民或農(nóng)業(yè)企業(yè)便于參照執(zhí)行。認證體系要依靠相關(guān)機構(gòu)才能發(fā)揮作用，我國要積極培養(yǎng)相關(guān)人才支撐該類機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)，確保認證工作規(guī)范化、有序化開展。該類機構(gòu)要登記在案，便于相關(guān)部門對其監(jiān)督審查，將一些問題消滅在萌芽狀態(tài)。五是完善科研和教育培訓(xùn)政策。生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展需要得到先進技術(shù)支撐，而技術(shù)發(fā)展與應(yīng)用效果不是一朝一夕之事，需要構(gòu)建農(nóng)業(yè)科研體系確保技術(shù)研發(fā)與創(chuàng)新切實開展。立足于國家層面，要指定相關(guān)部門全面負責(zé)該項工作，尤其是農(nóng)業(yè)部門應(yīng)是重點所在，并且為了形成長遠創(chuàng)新機制，高校等教育機構(gòu)也要劃入規(guī)劃體系，落實先進技術(shù)引入與重大問題探討研究，推動高素質(zhì)人才培養(yǎng)與確保科研成果與時代發(fā)展相接軌。創(chuàng)新并不容易，從基礎(chǔ)做起是關(guān)鍵所在，如優(yōu)化課程、打造知識傳播渠道等，尤其為千千萬萬農(nóng)民群眾打造渠道更為重要，只有這樣他們才能獲得先進知識，并為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中有所創(chuàng)新打下基礎(chǔ)。六是完善激勵機制。生態(tài)農(nóng)業(yè)能夠為人類發(fā)展帶來巨大利益，但是在實現(xiàn)生態(tài)農(nóng)業(yè)的過程中會因為多種因素影響而不能使利益直觀呈現(xiàn)，造成農(nóng)民群眾和農(nóng)業(yè)企業(yè)積極性不高。針對這一現(xiàn)象，政府要積極作為，通過完善激勵機制調(diào)動農(nóng)民群眾與農(nóng)業(yè)企業(yè)的積極性，如提供貸款、稅收等優(yōu)惠服務(wù)，讓它們更為主動地參與到生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)中。我國地域廣闊、農(nóng)業(yè)人口眾多，這對激勵機制實施會帶來壓力，比如單一采用財政補助、稅收減免等政策會加大我國財政壓力，如果能遵循循序漸進原則不斷調(diào)整調(diào)控手段，就會使財政資金真正發(fā)揮“好鋼用在刀刃上”的效果，促進激勵機制得到貫徹落實。除了政府財政支持外，金融扶持也是重要一環(huán)，尤其對處于弱勢地位的農(nóng)民群體，開發(fā)與農(nóng)民群眾相契合的金融產(chǎn)品迫在眉睫，讓農(nóng)民群眾獲得貸款支持，更為主動地參與到生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展大計中。七是完善監(jiān)管制度。農(nóng)業(yè)有其特殊性，不像工業(yè)、服務(wù)業(yè)等擁有明確實施主體，監(jiān)管時只需要圍繞實行主體便可有效完成，而對于農(nóng)業(yè)來說，想要獲得良好監(jiān)管效果，基于地域廣闊性大面積設(shè)立監(jiān)管機構(gòu)是重要對策，但是這樣容易陷入“勞民傷財”誤區(qū)，投入內(nèi)容與所獲效果不相匹配。因此，基于地域差異靈活調(diào)整監(jiān)管措施至關(guān)重要。不同地域會因為氣候等因素而使農(nóng)業(yè)發(fā)展所需有所差異，這要求監(jiān)管工作不能拘泥于統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)而不知變通，否則會犯盲目主義錯誤，使得監(jiān)管本身漏洞百出，監(jiān)管結(jié)果可想而知。監(jiān)管主體既有政府等擁有行政權(quán)力的國家部門，也有社會組織或農(nóng)業(yè)企業(yè)以“服務(wù)性”為出發(fā)點建立的監(jiān)管服務(wù)組織，在具體監(jiān)管中，不同主體要密切配合，通過及時交換信息提高監(jiān)管效率與效果。八是完善考核制度?？己酥贫劝▏窠?jīng)濟核算制度、會計制度、審計制度、干部考核制度等，目的是從宏觀到微觀對生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展效果做出全面考核評價，發(fā)揚優(yōu)點和長處，摒棄缺點和短板。規(guī)范化與全面化是實施考核制度的重要切入點，以會計制度為例，財務(wù)會計與管理會計要并行發(fā)展，除對生態(tài)農(nóng)業(yè)財務(wù)情況充分呈現(xiàn)外，還要將非財務(wù)因子作為重要考核內(nèi)容，進而讓人們?nèi)媪私馍鷳B(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，為制定針對性的應(yīng)對措施提供支持。對于“人”的考核關(guān)系到生態(tài)農(nóng)業(yè)運行的質(zhì)量，那些能力差、品德低劣的干部或是企業(yè)法人要得到嚴(yán)格考察，限制他們“為所欲為”的空間，確保生態(tài)農(nóng)業(yè)在正確道路上不斷前行。需要注意的是，考核制度也要動態(tài)革新，找出空子與漏洞不斷填補優(yōu)化完善，確保其發(fā)揮應(yīng)有作用。