歐洲區(qū)域性全納教育實踐及發(fā)展取向
——基于歐盟特殊教育與全納教育發(fā)展署研究

于 天 傲，王 正 青

(西南大學(xué) 教育學(xué)部，重慶 400715)

全納教育是當(dāng)前國際盛行的教育理念與實踐選擇，也是歐洲各個國家和地區(qū)開展教育的重要內(nèi)容。1994年6月，聯(lián)合國教科文組織在西班牙薩拉曼卡召開的“世界特殊需要教育大會”上通過了《薩拉曼卡宣言：特殊需要教育行動框架》(TheSalamancaStatementandFrameworkforActiononSpecialEducation)(以下簡稱為《薩拉曼卡宣言》)。宣言指出，有特殊教育需求的兒童應(yīng)當(dāng)進入能接納他們且適應(yīng)其需要的、能使用以兒童為中心教育方法的全納學(xué)校，從而獲得學(xué)習(xí)上的支持[1]。在此背景下，丹麥政府于1996年成立了歐盟特殊教育與全納教育發(fā)展署(European Agency for Special Needs and Inclusive Education，以下簡稱“發(fā)展署”)。截至2022年，已有英國、法國、德國、意大利、西班牙、瑞典、瑞士等31個成員國和地區(qū)加入“發(fā)展署”[2]，約占歐洲國家和地區(qū)總數(shù)的2/3?！鞍l(fā)展署”的作用在于為歐洲國家的全納教育提供跨國合作與交流平臺，推動“確保所有年齡段的學(xué)生與同齡人一起，在當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)獲得有意義、高質(zhì)量的教育機會”這一愿景的實現(xiàn)[3]。此后20余年，“發(fā)展署”從多個層面進行探索，推動了歐洲全納教育的發(fā)展。

融合是一個歷史的、動態(tài)的過程。當(dāng)前各國都在積極探索高效的融合教育模式[4]。從20世紀(jì)80年代開始，我國就大力開展殘疾兒童少年進入普通學(xué)校隨班就讀的實驗并加以推廣。這是我國特殊教育工作者對國際全納教育本土化發(fā)展趨勢的回應(yīng)與探索[5]。2017年1月，我國修訂后的《殘疾人教育條例》第三條指出：“殘疾人教育應(yīng)當(dāng)提高教育質(zhì)量，積極推進融合教育，根據(jù)殘疾人的殘疾類別和接受能力，采取普通教育方式或者特殊教育方式，優(yōu)先采取普通教育方式”[6]。在政策引領(lǐng)與支持下，近年來，我國加快普及殘疾兒童少年義務(wù)教育，殘疾兒童入學(xué)率有了明顯的提升。目前，殘疾兒童在義務(wù)教育階段的入學(xué)率大約為70%，還沒有實現(xiàn)義務(wù)教育普及的目標(biāo)[7]。統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，歐洲國家和地區(qū)殘障兒童在普通學(xué)校就讀的比例已達98.49%[8]，遠高于我國殘疾兒童在普通學(xué)校接受教育的比例。因此，有必要對歐洲全納教育的支持模式進行探究，以助力我國相關(guān)政策與實踐的發(fā)展。

當(dāng)前國內(nèi)學(xué)者對歐洲全納教育的研究主要體現(xiàn)在3個方面：一是對歐洲某個國家的全納教育政策、實踐模式以及發(fā)展歷程進行研究[9-12]；二是對歐洲全納教育背景下有特殊教育需要兒童的安置現(xiàn)狀進行研究[13]；三是對歐洲全納教師教育的改革與發(fā)展進行研究[14-16]。通過梳理已有文獻發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前學(xué)者較為重視歐洲國家層面的全納教育狀況以及超國家層面的某教育項目等方面的探究，少有從“發(fā)展署”這一超國家層面的教育組織出發(fā)來開展對歐洲全納教育整體狀況的研究。歐洲全納教育的快速發(fā)展離不開“發(fā)展署”所提供的各種平臺與項目支持，研究“發(fā)展署”的組織架構(gòu)及其實踐路徑，對我國殘障兒童隨班就讀政策的實施與推廣具有參考價值。

一、歐盟特殊教育與全納教育發(fā)展署的組織使命與組織架構(gòu)

“發(fā)展署”以“確保所有年齡段的學(xué)生與同齡人一起，在當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)獲得有意義、高質(zhì)量的教育機會”為愿景和使命[3]，致力于為其成員國的全納教育發(fā)展提供指導(dǎo)與服務(wù)?！鞍l(fā)展署”由成員國代表董事會、管理理事會、“發(fā)展署”主任及工作人員、成員國國家協(xié)調(diào)員4方構(gòu)成，并依據(jù)該組織自上而下地統(tǒng)籌推進成員國和地區(qū)全納教育的發(fā)展。

(一)“發(fā)展署”的組織使命：推動成員國和地區(qū)全納教育發(fā)展

“發(fā)展署”以國際全納教育的相關(guān)系列重要文件為依據(jù)，制定其戰(zhàn)略目標(biāo)與建立組織愿景。在世界全納教育發(fā)展史上，《兒童權(quán)利公約》(ConventionontheRightsoftheChild)、《薩拉曼卡宣言》《殘疾人權(quán)利公約》(ConventionoftheRightsofPersonswithDisabilities)、《教育2030：仁川宣言與促進可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)框架4：確保全納、公平、有質(zhì)量的教育，增進全民終身學(xué)習(xí)機會》(Education2030：IncheonDeclarationandFrameworkforActionfortheImplementationofSustainableDevelopmentGoal4：Ensureinclusiveandequitablequalityeducationandpromotelifelonglearningopportunitiesforall)、《教育中的公平和包容：卡利承諾》(CaliCommitmenttoEquityandInclusioninEducation)等5份國際重要文件與國際公約協(xié)議，為“發(fā)展署”提供了推進歐洲層面全納教育政策與實踐的價值導(dǎo)向與理念支撐，具有重要意義。

“發(fā)展署”以超國家層面的戰(zhàn)略目標(biāo)為指引，以推動成員國和地區(qū)全納教育發(fā)展為使命，不斷為成員國和地區(qū)全納教育的發(fā)展提供指導(dǎo)。2009年，歐盟頒布《歐盟教育和培訓(xùn)合作戰(zhàn)略框架的決議》(CouncilConclusionsof12May2009onaStrategicFrameworkforEuropeanCooperationinEducationandTraining，簡稱ET2020)，提出將“促進公平、社會凝聚力和積極的公民意識”列為超國家層面的戰(zhàn)略目標(biāo)之一，強調(diào)“通過提供高質(zhì)量的早期兒童教育、有針對性的支持以及促進全納教育來解決教育中的不利因素。教育和培訓(xùn)系統(tǒng)應(yīng)確保所有學(xué)生(包括處境不利者、有特殊需要的人和移民)完成其教育，包括在適當(dāng)?shù)臅r候提供二次教育和個性化學(xué)習(xí)機會”[17]。在此戰(zhàn)略目標(biāo)指引下，“發(fā)展署”提出全納教育的最終愿景是“確保所有年齡段的學(xué)生與同齡人一起，在當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)獲得有意義、高質(zhì)量的教育機會”[3]。同時，這一主張也成為“發(fā)展署”各成員國和地區(qū)關(guān)于全納教育的共同愿景。

基于戰(zhàn)略目標(biāo)的指引，“發(fā)展署”確立了推動成員國和地區(qū)全納教育發(fā)展的具體任務(wù)。第一，及時識別和滿足學(xué)生的個別化學(xué)習(xí)需要和興趣，以培養(yǎng)學(xué)生才能和提高學(xué)生成績。“發(fā)展署”認為，學(xué)生成績包括短期目標(biāo)與長期目標(biāo)兩個方面。短期目標(biāo)是提升學(xué)生的個人、社會和學(xué)術(shù)成就；長期目標(biāo)是增強學(xué)生能力，提高其生活質(zhì)量。第二，提高所有利益相關(guān)者對學(xué)生多樣性的重視程度。利益相關(guān)者積極參與全納教育，可以加強其對學(xué)生多樣性的認識和了解，從而為擴大教育機會和改善教育公平作出貢獻，使所有學(xué)生都能充分發(fā)揮潛力。第三，提供靈活、持續(xù)的專業(yè)資源，以支持各級各類利益相關(guān)者的專業(yè)學(xué)習(xí)。第四，確保全納教育系統(tǒng)的有效性，支持所有學(xué)生采取個性化的學(xué)習(xí)方法來參與學(xué)習(xí)過程。其中主要包括：建立以學(xué)生為中心的課程體系和評估框架；為所有教育工作者、學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和決策者提供靈活的培訓(xùn)和持續(xù)的專業(yè)發(fā)展機會；完善各級系統(tǒng)的治理保障機制。第五，明確全納教育的目標(biāo)和原則，以使所有利益相關(guān)者都能夠根據(jù)該目標(biāo)和原則明確自身角色所需的知識、技能、情感和行為標(biāo)準(zhǔn)。第六，為所有利益相關(guān)者提供學(xué)習(xí)平臺，提升其專業(yè)能力，并努力改進和調(diào)整相關(guān)結(jié)構(gòu)和流程，最終實現(xiàn)共同目標(biāo)[18]。

(二)“發(fā)展署”的組織架構(gòu)：建設(shè)高效能組織運行系統(tǒng)

“發(fā)展署”主要由成員國代表董事會、管理理事會、“發(fā)展署”主任及工作人員、成員國國家協(xié)調(diào)員4個部門組成。這4個部門自上而下統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，既相互獨立又相互補充與支持，以確?！鞍l(fā)展署”工作有效運行，從而實現(xiàn)各成員國的利益最大化?！鞍l(fā)展署”的組織架構(gòu)，具體如圖1所示[19]。

圖1 “發(fā)展署”組織結(jié)構(gòu)

成員國代表董事會是“發(fā)展署”的最高權(quán)力機構(gòu)，也是綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)。董事會由主席和各成員國和地區(qū)任命的代表組成，負責(zé)與“發(fā)展署”工作相關(guān)的戰(zhàn)略決策，包括確定“發(fā)展署”的政策準(zhǔn)則、任務(wù)、目標(biāo)、理念，核定成員資格，批準(zhǔn)年度工作方案和預(yù)算，批準(zhǔn)專題工作領(lǐng)域和項目。管理理事會由主席和從成員國和地區(qū)代表董事會成員中輪流選舉產(chǎn)生的5名成員組成，其主要職能是確?！鞍l(fā)展署”的計劃和決策能夠得到有效執(zhí)行。理事會根據(jù)成員國代表董事會的決策，遵照“發(fā)展署”的準(zhǔn)則、任務(wù)、目標(biāo)及理念，在“發(fā)展署”年度工作計劃的準(zhǔn)備期篩選出年度優(yōu)先項目提供給董事會討論，在“發(fā)展署”年度工作計劃的執(zhí)行期對年度計劃及董事會的決策作出詳細規(guī)劃，在“發(fā)展署”年度工作計劃結(jié)束期之前整理本年度計劃和總結(jié)項目的成果，并就如何有效推廣“發(fā)展署”工作成果提供建議?！鞍l(fā)展署”的主任根據(jù)董事會和理事會的指示，對“發(fā)展署”的項目工作運作及人員結(jié)構(gòu)進行日常調(diào)整和總體管理，包括管理與使用財政預(yù)算、人力資源和物質(zhì)資源，任命“發(fā)展署”工作人員，與理事會合作確?！鞍l(fā)展署”工作的有效開展，拓展并維持與成員國和地區(qū)及其國家網(wǎng)絡(luò)的支持性工作關(guān)系。成員國國家協(xié)調(diào)員由各成員國任命產(chǎn)生，在各個成員國擔(dān)任“發(fā)展署”工作的專業(yè)人員與實踐者的角色，負責(zé)在其國家范圍內(nèi)推廣并實施“發(fā)展署”的工作計劃及項目，確保所在國與“發(fā)展署”之間信息流動的準(zhǔn)確性。國家協(xié)調(diào)員每年需要參加3～4次“發(fā)展署”一般會議以及一定數(shù)量的主題工作會議和項目交流會議，以促進各成員國之間的有效聯(lián)系。

總體而言，由各個成員國和地區(qū)任命產(chǎn)生的成員國代表董事會對“發(fā)展署”的工作進行宏觀決策；由董事會選舉產(chǎn)生的理事會對各項決策進行具體規(guī)劃；由“發(fā)展署”主任、主任助理及工作人員執(zhí)行“發(fā)展署”的各項計劃及項目；由各成員國任命的國家協(xié)調(diào)員對其所屬國家的全納教育發(fā)展需求進行闡釋，并在國家范圍內(nèi)配合“發(fā)展署”工作人員落實各項計劃及項目。各部門相互支持，促進各成員國和地區(qū)對全納教育相關(guān)問題的共同理解，提供超國家層面的權(quán)威文件，以實現(xiàn)全納教育的共同發(fā)展。

二、歐盟特殊教育與全納教育的區(qū)域行動與進展

雖然全納、公平、有質(zhì)量的教育是“發(fā)展署”各成員國和地區(qū)的共同愿景，但各成員國和地區(qū)的全納教育政策與實踐因其不同的歷史背景與發(fā)展水平而存在差異。為提升區(qū)域性全納教育整體質(zhì)量，“發(fā)展署”在歐洲區(qū)域內(nèi)搭建跨國平臺，開展項目研究，在超國家層面構(gòu)建歐洲全納教育指標(biāo)框架、強化全納學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)力建設(shè)、推動全納教師專業(yè)學(xué)習(xí)，最終為特殊教育政策與實踐的決策者以及相關(guān)專業(yè)人員提供參考，以促進成員國和地區(qū)全納教育的發(fā)展。

(一)構(gòu)建歐洲全納教育指標(biāo)框架以統(tǒng)一質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)

超國家層面的歐洲區(qū)域性機構(gòu)推動了“發(fā)展署”各成員國和地區(qū)教育政策的趨同。2008年至2009年，“發(fā)展署”開展了“全納教育指標(biāo)”項目。一是在國家層面為成員國和地區(qū)的全納教育政策與實踐提供可參考的工具；二是在歐洲層面為收集、整理和監(jiān)測成員國和地區(qū)的全納教育發(fā)展情況提供標(biāo)準(zhǔn)化的指標(biāo)體系。項目的第1階段共有23個歐洲國家和地區(qū)參與其中，并綜合“發(fā)展署”成員國代表董事會、國家協(xié)調(diào)員以及32名相應(yīng)國家和地區(qū)專家的意見，形成了第1階段的報告，即《開發(fā)系列指標(biāo)——推動歐洲全納教育發(fā)展》(DevelopmentofasetofIndicators-ForInclusiveEducationinEurope)。報告介紹了全納教育在立法、參與、籌資3個領(lǐng)域的框架，以及基本原理、目的、目標(biāo)和所要達成的初步指標(biāo)。2011年，“發(fā)展署”結(jié)束了項目第2階段的工作并完成報告《參與全納教育——發(fā)展性指標(biāo)框架》(ParticipationinInclusiveEducation-AFrameworkforDevelopingIndicators)?！鞍l(fā)展署”在第一階段工作的基礎(chǔ)上開展了第2階段的項目工作，旨在更好地了解政策在實施中是如何解決復(fù)雜教育問題的，檢驗現(xiàn)有指標(biāo)體系的差距，并提出歐洲全納教育未來發(fā)展方向。在全納教育指標(biāo)框架下，各成員國可依據(jù)本國發(fā)展?fàn)顩r對全納教育政策進行調(diào)整，但是促進成員國和地區(qū)之間全納教育政策的趨同是其努力的方向。

歐洲全納教育指標(biāo)框架的出臺進一步推動了全納教育話語體系的形成。2014年，“發(fā)展署”進一步開展了“國家政策綜述與分析”(Country Policy Review and Analysis，CPRA)的項目研究，目標(biāo)是構(gòu)建一套歐洲級的全納教育政策框架，使其充當(dāng)促進國家內(nèi)部與國家之間交流討論的工具，以幫助各國反思有關(guān)全納教育政策發(fā)展的問題。從啟動到2020年，CPRA項目共經(jīng)歷了3個階段，最終構(gòu)建了12項歐洲級全納教育政策措施框架，分別為：(1)改善全納教育，確保所有人都能接受高質(zhì)量的教育；(2)支持改善家、校、社區(qū)三者之間的關(guān)系，鼓勵父母和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)積極參與全納教育；(3)制定監(jiān)測機制建設(shè)戰(zhàn)略，建立全納教育的全面問責(zé)和評估框架；(4)基于高效、公平和全納的原則，提高教育系統(tǒng)的成本效益；(5)提高學(xué)前全納教育入學(xué)率，幫助特殊兒童接受高質(zhì)量教育；(6)進一步完善以學(xué)生為中心的指導(dǎo)措施；(7)營造良好的學(xué)校氛圍，創(chuàng)建支持性的學(xué)習(xí)環(huán)境，使學(xué)習(xí)環(huán)境能夠適應(yīng)學(xué)生的特殊學(xué)習(xí)需求；(8)消除“標(biāo)簽化”對學(xué)生的負面影響，如不應(yīng)過早地通過能力評定等方式將學(xué)生安置在某一類型的機構(gòu)或?qū)W校等；(9)支持和幫助教育成果較少的學(xué)校；(10)提高學(xué)校教職工素質(zhì)，著重加強教師素質(zhì)的提升，尤其是提升教師的專業(yè)持續(xù)發(fā)展能力和校長的學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)能力；(11)強化就業(yè)激勵制度、加強全納教育與職業(yè)教育之間的聯(lián)系，幫助特殊學(xué)生順利從學(xué)校過渡到職場，提高學(xué)徒制質(zhì)量，方便特殊人群獲得職業(yè)資格證書；(12)在全納教育的各個階段完善教育體系和職業(yè)指導(dǎo)[20]。

上述12項政策措施是實現(xiàn)歐洲全納教育政策目標(biāo)以及改善全納教育質(zhì)量的主要抓手。此外，CPRA項目還對成員國分析數(shù)據(jù)庫中的調(diào)查結(jié)果進行了識別和分類，并采用預(yù)防(P)、干預(yù)(I)和補償(C)三級框架法(簡稱“P-I-C”框架)對所調(diào)查國家的全納教育政策進行編碼與分析。該項目的成果是在超國家層面建立了一個全納教育的共同話語體系，并且可以通過對成員國和地區(qū)的全納教育政策進行跨國比較與分析，推動各國之間全納教育政策的交流與合作。

(二)強化領(lǐng)導(dǎo)者能力建設(shè)以支撐學(xué)校可持續(xù)發(fā)展

“發(fā)展署”致力于通過建立統(tǒng)一的政策框架來促進歐洲全納學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)力的提升。2015年，“發(fā)展署”在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，成員國認為有效的學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)力應(yīng)該成為發(fā)展全納教育的優(yōu)先事項?；诖耍鞍l(fā)展署”在2017年開展了“支持全納學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)”(Supporting Inclusive School Leadership，SISL)項目。該項目分為兩個階段。第1階段的工作，主要是分析德國、希臘、匈牙利、愛爾蘭、西班牙、瑞典、瑞士等20個國家和地區(qū)有關(guān)學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和全納學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)有政策，并結(jié)合相關(guān)研究文獻，形成了報告《全納學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)力：探索歐洲的政策》(InclusiveSchoolLeadership：ExploringPoliciesAcrossEurope)。報告顯示，在所調(diào)查的20個國家和地區(qū)中，有10個國家在其立法或政策中特別提到了全納學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)，其中最具代表性的是塞爾維亞共和國的《教育機構(gòu)負責(zé)人能力標(biāo)準(zhǔn)手冊》(Serbia’sRulebookonStandardsofCompetencesforPrincipalsofEducationalInstitutions)。該手冊中要求“校長應(yīng)創(chuàng)造條件，鼓勵對每個孩子進行素質(zhì)教育”[21]。此外，該報告還從國家/地區(qū)、社區(qū)、學(xué)校和個人等層面闡述了學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的角色定位及關(guān)鍵職責(zé)，具體如表1所示。這為進一步研究全納學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的角色及職責(zé)提供了借鑒。第2階段的工作，由項目咨詢小組(Project Advisory Group，PAG)與來自匈牙利、愛爾蘭、馬耳他和瑞典4個國家的專家共同進行課題研究。課題重點有兩個：一是設(shè)計一個支持全納學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)力的政策框架，為成員國和地區(qū)的決策者提供借鑒；二是基于所設(shè)計的框架形成一個自審工具，為成員國和地區(qū)的政策提供參考。

表1 領(lǐng)導(dǎo)者在生態(tài)系統(tǒng)中的角色定位和關(guān)鍵職責(zé)[21]

項目以外的其他國家和地區(qū)也紛紛采取相應(yīng)措施來促進全納學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)力的提升。英國學(xué)校的一些領(lǐng)導(dǎo)者和一線教師根據(jù)實際情況共同制訂了分層教學(xué)方案[22]。首先，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)者確立了共同的價值取向，營造包容、多元的校園文化氛圍，同時重視對教師領(lǐng)導(dǎo)力的培養(yǎng)，進一步增強教職員工的職業(yè)責(zé)任感，建立學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)與教師共同合作、相互依存的管理機制。冰島設(shè)置的全納教育教師培養(yǎng)研究生課程體系中，有“領(lǐng)導(dǎo)力與全納教育實踐”教學(xué)內(nèi)容，并對職前教師設(shè)立了3個培養(yǎng)目標(biāo)：一是具備管理全納班級的能力；二是具備傾聽學(xué)生、家長和同事聲音的能力；三是具備接納在家庭背景、發(fā)展水平、興趣愛好等方面存在差異兒童的包容能力[23]。此外，冰島在完善全納教育體系的作用下，從學(xué)前兒童到高中生，基本上所有有特殊教育需求的學(xué)生都能與普通學(xué)生一起在學(xué)校接受教育，僅約有1%的學(xué)齡兒童在特殊學(xué)校就讀[8]。

(三)推動全納教師專業(yè)學(xué)習(xí)以勝任全納教育教學(xué)需要

“發(fā)展署”通過制定全納教師專業(yè)學(xué)習(xí)政策框架和實施支持性發(fā)展項目來促進教師專業(yè)化發(fā)展。教師專業(yè)學(xué)習(xí)(Teacher Professional Learning，TPL)系列項目是“發(fā)展署”所有成員國和地區(qū)的最高優(yōu)先事項，歐盟也把它放在政策議程的首位。其中，“全納教師專業(yè)學(xué)習(xí)”(Teacher Professional Learning for Inclusion，TPLI)項目，旨在通過確立基本政策要素，確保所有教師在其職業(yè)生涯的各個階段都能進行全納教育的學(xué)習(xí)，促進專業(yè)發(fā)展，以持續(xù)地滿足所有學(xué)生的教育需求。項目伊始，奧地利、丹麥、芬蘭、拉脫維亞等25個國家和地區(qū)的55名專家參加了會議，專家組成員包括教師教育專家以及負責(zé)教師教育和全納教育的決策者。除專家之外，還有400多位教師、學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、當(dāng)?shù)匦姓藛T、志愿者組織代表、決策者、學(xué)生、學(xué)生父母以及家庭其他利益相關(guān)者等人員，參與了該項目活動。

該項目的研究成果面向所有教師(包括學(xué)前教育教師、中小學(xué)教師、職業(yè)教師、成人教育教師、專家以及教師教育工作者等)和所有學(xué)生(包括移民出身的學(xué)生、社會經(jīng)濟背景不利的學(xué)生、殘障學(xué)生、非母語使用者、進入主流學(xué)校有特殊教育需求的難民等)，涵蓋了職前教師、新任教師及經(jīng)驗豐富的在職教師等所有教師職業(yè)生涯各個階段的教師。該項目的后續(xù)任務(wù)是構(gòu)建一個全面提升全納教師專業(yè)能力的政策框架，并對全納教育涉及的專業(yè)領(lǐng)域、課程設(shè)計、專業(yè)發(fā)展要素、跨部門合作、資金使用、質(zhì)量評估和監(jiān)控等提出建議。

在該項目的推動下，成員國不斷加強本國全納教育教師的培養(yǎng)力度。其中，冰島十分重視教師全納教育能力的培養(yǎng)。在職前培養(yǎng)階段，專門從事特殊教育的教師，被要求在冰島大學(xué)教育學(xué)部修滿包括特殊教育和全納教育等在內(nèi)的120個學(xué)分的課程；從事非特殊教育工作的教師，被要求職前培訓(xùn)的必修課程必須有2門是全納教育的核心課程(幼兒教師為3門)。在職后培訓(xùn)階段，大約有30門中小學(xué)教師的培訓(xùn)課程與全納教育有關(guān)。冰島的全納教育教師培訓(xùn)課程已形成了完整的體系，其課程內(nèi)容大致分為5類，其中有3類與全納教育直接相關(guān)，另外2類則涉及人口差異、多元文化與學(xué)生特殊需要等方面，與全納教育間接相關(guān)。塞浦路斯的一所名叫Alambra的鄉(xiāng)村學(xué)校，共有1名校長、93名學(xué)生、10名普通教育教師、1名特殊教育教師和1名言語治療師。該校在塞浦路斯教育學(xué)院的幫助下，針對學(xué)生與教師的需求制訂了教師專業(yè)學(xué)習(xí)計劃，開展在職培訓(xùn)與專業(yè)學(xué)習(xí)活動。借助教師專業(yè)學(xué)習(xí)項目，Alambra小學(xué)的學(xué)生積極參與課程活動，在學(xué)生成績、教師教學(xué)滿意度、父母支持和學(xué)生學(xué)習(xí)等方面取得了積極成效[24]。

(四)轉(zhuǎn)變專家支持角色以強化全納教育實踐指導(dǎo)

“發(fā)展署”通過開發(fā)政策工具以幫助專家發(fā)揮在全納教育中的支持性作用。2017年，“發(fā)展署”開展了“專家在全納教育中的支持角色轉(zhuǎn)變”(Changing Role of Specialist Provision in Supporting Inclusive Education，CROSP)項目。該項目旨在發(fā)揮專家在全納教育中的作用，增強專家與全納教育利益相關(guān)者的黏性，提高全納教育專家支持水平。項目分為兩個階段。第1階段(2017—2018年)由“發(fā)展署”26個成員國和地區(qū)分別提供有關(guān)本國和本地區(qū)全納教育專家支持模式的歷史政策進程、當(dāng)前政策情況，以及當(dāng)前專家角色定位及未來發(fā)展趨勢的報告。“發(fā)展署”基于這些報告進行進一步的整理與分析，得出成員國和地區(qū)有關(guān)全納教育專家支持的總體情況和趨勢，為第2階段作準(zhǔn)備。項目的第2階段從2019年開始。第2階段以第1階段的主要成果為基礎(chǔ)，旨在開發(fā)一個以專家支持為核心的政策工具，促使成員國和地區(qū)改進相關(guān)政策，制定更加有效的策略，發(fā)揮專家在全納教育中的重要作用。第2階段采用同行學(xué)習(xí)法，通過兩輪研討會達成目標(biāo)。2020年10月20日至21日在線上舉行了第1輪研討會。21個國家的代表基于本國經(jīng)驗，圍繞全納教育專家支持模式的治理體系、資金支持、能力建設(shè)和質(zhì)量保障4個方面展開討論，確定了每個方面的相關(guān)政策和實施策略。這些政策和策略可以有效地支持專家在全納教育中的角色轉(zhuǎn)變。第2輪研討會于2021年舉行，其主題側(cè)重于完善項目工具以及促進該工具的推廣。

“發(fā)展署”提出了轉(zhuǎn)變專家支持角色需要強化的4項機制。一是在治理體系機制方面，提高跨部門合作的質(zhì)量，防止因?qū)＜衣氊?zé)重疊、政府權(quán)責(zé)不明、資源流動不透明而出現(xiàn)問題，如冰島提出要在全國各地建立跨部門團隊以促進合作。二是在籌資機制方面，重視專家支持，提升資源配置的有效性，將國家全納教育戰(zhàn)略與長期財政支持聯(lián)系起來。三是在能力建設(shè)機制方面，不僅提供對特殊兒童及其家長的專業(yè)支持，還提供對教師、學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)者以及政府工作人員更具針對性的專業(yè)支持。能力建設(shè)是英國、克羅地亞、愛沙尼亞、芬蘭、愛爾蘭、盧森堡、葡萄牙、塞爾維亞等國家推動專家角色轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵舉措。多個歐洲國家和地區(qū)計劃為提供全納教育支持的專業(yè)人員制定培訓(xùn)課程，滿足不同需求，以支持全納教育環(huán)境的發(fā)展。四是在質(zhì)量保障機制方面，建立全納教育專家支持模式標(biāo)準(zhǔn)，通過收集系統(tǒng)的數(shù)據(jù)和報告來實現(xiàn)確立標(biāo)準(zhǔn)的目的，從而形成質(zhì)量保障機制。例如：瑞士強調(diào)監(jiān)測機制，提供衡量專家支持效果的標(biāo)準(zhǔn)化依據(jù)，有效地發(fā)展了本國全納教育[25]。

三、歐洲區(qū)域性全納教育推進的障礙與發(fā)展趨勢

近30年，“發(fā)展署”在推動歐洲國家和地區(qū)全納教育發(fā)展的進程中，在標(biāo)準(zhǔn)確立、領(lǐng)導(dǎo)力提升、教師發(fā)展、工具開發(fā)等方面取得了較為豐碩的成果。進一步彌補全納教育政策規(guī)范與實踐落地之間的差距，推動全納教育理念從應(yīng)然走向?qū)嵢?，提高全社會對全納教育的認可度，促進全納型社會的形成，將是“發(fā)展署”未來的工作重點。

(一)歐洲區(qū)域性全納教育的推進障礙

1.特殊兒童仍遭受社會排斥

“發(fā)展署”的統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，各成員國和地區(qū)殘疾兒童少年義務(wù)教育入學(xué)的安置率大約是92%～99.5%，因此，實現(xiàn)全納教育還有一定的距離。殘障者被污名化，是由多種復(fù)雜因素長期共同造成的，其中，搖擺的社會政策、排斥的社會態(tài)度、匱乏的社會資源都會致使歧視長期存在[26]。例如：目前，東歐國家對殘障者的消極態(tài)度源于根深蒂固的歷史觀念和文化背景，主要是與威權(quán)政治意識形態(tài)所形成的歷史困境、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中處境不利人群的極端貧困以及長期隔離的特殊教育方式等有關(guān)[27]。受困于東歐國家現(xiàn)有的歷史、文化和制度障礙，對處境不利人群的歧視性社會態(tài)度還會長期存在，這導(dǎo)致許多教育工作者不愿意接受全納教育。

2.公眾對全納教育的理解存在偏差

教育作為社會領(lǐng)域的一部分，其改革發(fā)展與社會息息相關(guān)[28]。對殘障者的污名化和消極態(tài)度深植于社會環(huán)境中，致使全納教育喪失了最初內(nèi)涵。波蘭研究者面向殘障兒童與普通兒童的父母開展的如何理解全納教育使命的調(diào)查顯示，許多父母將全納教育視為一種促進殘障兒童和普通兒童之間溝通和理解的便利工具。具體而言，普通兒童的父母將全納教育定義為“對學(xué)生灌輸對殘障兒童的尊重和同情”，認為全納教育的好處是其子女有機會學(xué)習(xí)如何去接受、幫助殘障兒童以及學(xué)會更加寬容他人；而殘障兒童的父母則將全納教育的使命定義為“平等”，認為全納教育的好處在于可以提供專業(yè)的支持、被主流社會接納的環(huán)境等有利于孩子成長的要素[29]?！鞍l(fā)展署”各成員國和地區(qū)在政策上提倡承認全納教育是面向所有人的教育，其最終目的是提升每個獨立、個性的人的教育質(zhì)量，反對歧視與排斥。應(yīng)該看到在學(xué)校與社會的全納過程中，僅僅依靠國際或國家層面的自上而下的有關(guān)特殊兒童權(quán)利的宏觀政策是不夠的，還需要在日常社會的互動中發(fā)揮微觀個體的作用[30]。

3.社會偏見阻礙了全納社會的發(fā)展進程

在教育、就業(yè)與社區(qū)生活中，全納教育與全納社會之間存在著相輔相成的關(guān)系。全納教育實踐質(zhì)量、社會政策落實程度、社會結(jié)構(gòu)和態(tài)度、個人生活歷程等因素都會對全納社會的形成產(chǎn)生影響。殘障學(xué)生隔離式的生活方式、經(jīng)濟與生活難以獨立以及畢業(yè)后的社交網(wǎng)絡(luò)狹窄等因素，都會導(dǎo)致他們的社會融入程度很低，這又進一步加劇殘障者被污名化，阻礙全納社會建設(shè)進程。

(二)歐洲區(qū)域性全納教育的未來趨勢

1.利用現(xiàn)代數(shù)字技術(shù)拓展全納教育的實踐范圍

技術(shù)與教學(xué)的融合有助于滿足學(xué)生的安全需要、社交需要、尊重需要、認知需要以及自我價值實現(xiàn)需要[31]。受新冠肺炎疫情影響，歐洲國家和地區(qū)出現(xiàn)了教育中斷(educational disruption)問題，突顯了在數(shù)字時代下發(fā)展數(shù)字教育、滿足學(xué)生成長需要的迫切需求。歐洲委員會于2020年發(fā)布《數(shù)字教育行動計劃2021—2027：重啟數(shù)字時代的教育與培訓(xùn)》(DigitalEducationActionPlan2021—2027：Resettingeducationandtrainingforthedigitalage)(以下簡稱《數(shù)字教育計劃》)，其目標(biāo)之一是促進教育工作者熟練、有效地運用數(shù)字技術(shù)，為所有學(xué)生提供高質(zhì)量的、全納的教育和培訓(xùn)，促進更加個性化的、靈活的、以學(xué)生為中心的學(xué)習(xí)?！鞍l(fā)展署”在其2021年度工作計劃中重點關(guān)注了疫情對全納教育的影響，以《數(shù)字教育計劃》中的戰(zhàn)略目標(biāo)為導(dǎo)向，擬開展一項活動來探討當(dāng)前全納教育所遇到的危機、從中獲得的經(jīng)驗與教訓(xùn)，以及如何有效支持易受排斥的學(xué)生接受教育等問題。

2.傾聽有特殊教育需要的兒童及其家庭的聲音

發(fā)展全納教育，其主要受益主體為有特殊教育需要的兒童及其家庭，而“發(fā)展署”此前的工作與項目更偏重宏觀的政策層面，較少關(guān)注微觀的個體層面。“發(fā)展署”成員國代表董事會成員在交流“發(fā)展署”的工作走向時，提出了要在政策制定和實施的過程中聽取學(xué)生及其家庭的意見這一重要主張，指出“發(fā)展署”的所有工作都必須能夠真實有效地反映特殊兒童及其家庭的聲音，這是“發(fā)展署”在今后的工作中需進一步關(guān)注的領(lǐng)域。在此背景下，“發(fā)展署”于2021年開展了研究項目，以來評估其工作與學(xué)生及其家庭實際需求實現(xiàn)有效彌合的可能性，此項研究的成果被用于“發(fā)展署”2021—2027年工作計劃的制定與實施中。

3.由全納教育帶動全納社會建設(shè)

有關(guān)機構(gòu)更加關(guān)注特殊兒童的入學(xué)問題，并在其未來就業(yè)中設(shè)置“過渡地帶”。對于畢業(yè)不久的有特殊需要的學(xué)生來說，全納教育對其就業(yè)和經(jīng)濟獨立有積極影響，但是隨著畢業(yè)時間的增加，這種積極影響會減弱。只有政策、法規(guī)和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)持續(xù)跟進，才能在全納教育體系中同步實現(xiàn)學(xué)生學(xué)習(xí)質(zhì)量的提升和全納社會的形成。歐洲國家的決策者在制定相關(guān)政策時，應(yīng)考慮如何更好地協(xié)調(diào)學(xué)生在不同階段的過渡，這就需要著眼于特殊兒童的終身需要，擴大全納教育的積極影響。

四、歐洲區(qū)域性全納教育實踐模式對我國的啟示

將零碎的、局部的、片面的教育經(jīng)驗進行條理化、系統(tǒng)化、綜合化，進而上升為我國教育制度的有機組成部分，這有助于促進我國教育制度的創(chuàng)新和完善[32]。梳理和分析“發(fā)展署”在成員國和地區(qū)發(fā)展全納教育的實踐模式，對我國全納教育的發(fā)展有借鑒意義。我國可通過建設(shè)全納教育跨區(qū)域研究平臺、構(gòu)建全納教育政策框架、推進全納學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)能力發(fā)展、強化對全納教師的項目式培訓(xùn)、完善全納教育專家支持模式等措施來保障全納教育質(zhì)量。

1.建設(shè)全納教育跨區(qū)域研究平臺，構(gòu)建全納教育指標(biāo)框架

不同地區(qū)間開展全納教育的合作與研究，并在此基礎(chǔ)上制定政策框架，有助于合理管控各地區(qū)的方案，把握全納教育發(fā)展方向。我國全納教育研究平臺主要依托高校，如北京師范大學(xué)融合教育研究中心、華東師范大學(xué)全納教育研究中心等。我國全納教育研究平臺尚停留在地區(qū)層面，缺乏國家級的跨區(qū)域合作交流平臺，難以準(zhǔn)確追蹤全納教育質(zhì)量和系統(tǒng)推進各區(qū)域的全納教育發(fā)展。“發(fā)展署”的教育政策對成員國有潛移默化的影響。加強教育合作來推動教育改革，并最終達到提升教育質(zhì)量的目的，已成為各國的共識[33]。目前，“發(fā)展署”建立了全納教育網(wǎng)絡(luò)平臺，定期開展研討會以共享信息與資源，還構(gòu)建了一套包含12項指標(biāo)的歐洲全納教育政策實施框架，以幫助國家內(nèi)部與國家之間就全納教育的政策問題展開討論，推動了成員國和地區(qū)依據(jù)該框架完善全納教育政策的進程。我國可以在宏觀層面上加強教育資源的合理配置與共享[34]，建立國家全納教育研究平臺，并依據(jù)我國國情制定本土化的全納教育政策框架，使各地的全納教育形成共同的體系，發(fā)揮全納教育政策的引領(lǐng)作用。

2.推進全納學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)能力發(fā)展

支撐學(xué)校全納環(huán)境的有效管理，離不開領(lǐng)導(dǎo)者能力的發(fā)展。學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)對學(xué)校全納教育政策的有效實施發(fā)揮著重要作用，其通過引導(dǎo)、凝聚與規(guī)范學(xué)校組織團隊等方式來構(gòu)建全納的校園文化環(huán)境。1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》頒布，我國中小學(xué)逐步推行校長負責(zé)制的管理體制。在該管理體制下，我國中小學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)力是以校長負責(zé)制為主導(dǎo)的領(lǐng)導(dǎo)團隊，通過一系列的相互協(xié)調(diào)整合而形成的服務(wù)于學(xué)校組織目標(biāo)、確保領(lǐng)導(dǎo)過程順暢運行的影響力[35]，突顯了校長對全納學(xué)校發(fā)展的重要作用。一直以來，我國缺乏對全納學(xué)校管理者領(lǐng)導(dǎo)力的相關(guān)研究，因此要加強對全納學(xué)校管理者領(lǐng)導(dǎo)力的重視程度，促進全納學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)能力的發(fā)展，營造特殊學(xué)生與普通學(xué)生相互融合的校園文化環(huán)境。“發(fā)展署”重視全納學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)對全納教育的支撐作用，從國家和地區(qū)、社區(qū)、學(xué)校、個人4個方面強化學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)者的角色定位及職責(zé)，并設(shè)計了支持全納學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)力發(fā)展的政策框架，為各成員國和地區(qū)提供反思借鑒的工具，促進成員國和地區(qū)全納學(xué)校包容理念的發(fā)展。我國可強化對全納學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)力的相關(guān)研究，結(jié)合我國實際構(gòu)建全納學(xué)校管理者領(lǐng)導(dǎo)力培養(yǎng)政策框架，為各地推進全納學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)力發(fā)展提供參考。

3.強化對全納教師的項目式培訓(xùn)

對全納教育教師開展項目式培訓(xùn)，可以持續(xù)性地滿足學(xué)生發(fā)展需要。全納教育教育對象的異質(zhì)性與復(fù)雜性決定了教師所需能力的針對性與個別性，而我國的國家級培訓(xùn)計劃難以滿足教師的個別化需要。教師教育質(zhì)量最終表現(xiàn)為教師人才培養(yǎng)質(zhì)量[36]。2010年，我國開展了中小學(xué)教師國家級培訓(xùn)計劃(簡稱“國培計劃”)，其中包括對普教教師和特教教師的培訓(xùn)。2020年6月頒布的《教育部關(guān)于加強殘疾兒童少年義務(wù)教育階段隨班就讀工作的指導(dǎo)意見》指出：“要充分依托‘國培計劃’和地方各類教師培訓(xùn)項目，大力開展隨班就讀教師培訓(xùn)，將特殊教育通識內(nèi)容納入教師繼續(xù)教育和相關(guān)培訓(xùn)中，提升所有普通學(xué)校教師的特殊教育專業(yè)素養(yǎng)?！盵37]目前，“國培計劃”的培訓(xùn)內(nèi)容與教師的個別化需求還難以匹配，教育行政部門要最大限度地消弭“國培計劃”中供給與需求之間的矛盾。因此，基于教師多重需求開展多樣化的培訓(xùn)形式是必然的選擇[38]?！鞍l(fā)展署”高度重視全納教師的專業(yè)培訓(xùn)，教師專業(yè)學(xué)習(xí)系列項目是“發(fā)展署”所有成員國的最高優(yōu)先事項，為此，“發(fā)展署”組織開展了一系列的專業(yè)學(xué)習(xí)項目以促進全納教師的專業(yè)發(fā)展。我國可以在培養(yǎng)全納教師基本素養(yǎng)的基礎(chǔ)上，依托多樣化的項目對其開展有針對性的培訓(xùn)，以有效滿足教師的教育教學(xué)實踐需求。

4.完善全納教育專家支持模式

完善全納教育專家支持模式是保障全納教育落地的關(guān)鍵。專家在全納教育中發(fā)揮著重要的支持性作用。我國重視專家在全納教育中的支持作用，在我國《殘疾人教育條例》[6]以及《第二期特殊教育提升計劃(2017—2020年)》[39]文件中都提出了要組成殘疾人教育專家委員會，并賦予其評估、安置特殊兒童的職能。殘疾人教育專家委員會是一個業(yè)務(wù)組織而非實體單位，其日常工作規(guī)范難以保障[40]，專家難以有效地發(fā)揮對全納教育的支持作用?！鞍l(fā)展署”為發(fā)揮專家在全納教育中的支持作用，提出了強化治理機制、籌資機制、能力建設(shè)機制和質(zhì)量保障機制的要求，為專家支持全納教育的落地提供了保障。在我國，為發(fā)揮殘疾人教育專家委員會的職能，特殊教育學(xué)校應(yīng)自覺成為地區(qū)性特殊教育資源中心，為支持本地區(qū)特殊兒童隨班就讀、發(fā)展全納教育提供支持和幫助[41]。各地區(qū)的特殊教育資源中心以及特殊教育學(xué)校逐漸成為為普通學(xué)校全納教育提供專業(yè)支持與服務(wù)的機構(gòu)。這就需要加強和完善全納教育專家支持模式，以確保發(fā)揮專家的重要作用，提升全納教育質(zhì)量。

“發(fā)展署”各成員國在推進全納教育發(fā)展的過程中，呈現(xiàn)出超國家的融合性以及成員國和地區(qū)之間的共進性。以“發(fā)展署”為全納教育的跨國研究與交流平臺，各成員國和地區(qū)在發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的過程中不斷完善全納教育政策。成員國和地區(qū)還將繼續(xù)以此為發(fā)展戰(zhàn)略，在開展超國家層面的項目中繼續(xù)加強全納學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)力建設(shè)、推動全納教師專業(yè)化發(fā)展以及加大專家支持力度。但是，超國家發(fā)展規(guī)劃主要是集中在政策層面，對各國教育實踐的影響較弱。在完善全納教育政策框架后，推動政策愿景從應(yīng)然走向?qū)嵢?，將是“發(fā)展署”下階段工作重點。我國可結(jié)合國內(nèi)全納教育發(fā)展實際，在政策層面加以借鑒與反思。