教育行政信息公開(kāi)制度的實(shí)踐訴求與規(guī)范路徑

劉永林

（北京信息科技大學(xué)公共管理與傳媒學(xué)院，北京100192）

教育行政信息公開(kāi)制度是服務(wù)型政府建設(shè)的重要組成部分，是在服務(wù)行政背景下出現(xiàn)的一種新的教育治理方式。教育行政信息公開(kāi)制度是教育行政主體依職權(quán)或行政相對(duì)人請(qǐng)求，向行政相對(duì)人及社會(huì)公開(kāi)教育行政信息，并允許公眾查閱、摘抄和復(fù)制的制度。2019 年，國(guó)務(wù)院全面修訂了2007 年頒布的《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱《政府信息公開(kāi)條例》），并就該條例實(shí)施以來(lái)社會(huì)反映強(qiáng)烈的訴求予以充分回應(yīng)。當(dāng)前，教育行政信息公開(kāi)作為政府信息公開(kāi)的重要組成部分越來(lái)越受到關(guān)注，涉及信息公開(kāi)類(lèi)行政訴訟案件不斷增多。教育行政信息是教育行政權(quán)力運(yùn)行的載體之一，教育行政信息公開(kāi)則是權(quán)力與權(quán)利平衡的“調(diào)節(jié)器”，也是教育治理全領(lǐng)域、全口徑、全流程的外部表現(xiàn)[1]。教育行政信息公開(kāi)使教育行政部門(mén)在陽(yáng)光下行政，是教育治理中最重要的舉措之一。理論上，基于信息負(fù)載的教育行政權(quán)力轉(zhuǎn)移反映了信息權(quán)力向信息權(quán)利的轉(zhuǎn)變，更容易獲得社會(huì)公眾的理解與接受[2]。教育行政信息作為一種公共物品，其公開(kāi)對(duì)滿足社會(huì)成員需要及推進(jìn)教育行政部門(mén)透明高效運(yùn)作都意義非凡[3]。當(dāng)前，學(xué)術(shù)界對(duì)政府信息公開(kāi)的一般性研究較多，但對(duì)教育行政信息公開(kāi)的相關(guān)研究較少，尚未發(fā)現(xiàn)以《政府信息公開(kāi)條例》在教育行政信息公開(kāi)實(shí)施中的案例為樣本分析的研究。本文選取《政府信息公開(kāi)條例》實(shí)施近十年來(lái)教育行政信息公開(kāi)領(lǐng)域具有權(quán)威性、實(shí)用性、典型性的案例作為分析樣本，直面司法實(shí)務(wù)中的前沿問(wèn)題，并在理論上進(jìn)行歸納、抽象，進(jìn)而形成一個(gè)制度研究的新視角[4]。顯然，教育行政信息公開(kāi)制度的實(shí)踐處于持續(xù)更新的狀態(tài)，本文運(yùn)用案例研究的方法僅是其中進(jìn)路之一。

一、教育行政信息公開(kāi)制度的實(shí)施境況

本研究選取中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)（http://wenshu.court.gov.cn/）中的教育行政信息公開(kāi)行政案例為分析樣本。選擇“信息公開(kāi)”作為檢索關(guān)鍵詞，“教育局”或“教育委員會(huì)”作為案例當(dāng)事人，以及“判決書(shū)”作為文書(shū)類(lèi)型，以 2013 年 4 月 10 日至 2021 年 5 月 25 日為時(shí)間范圍，初步檢索得到353 份判決書(shū)，并從中檢索到北京、天津、上海、重慶四個(gè)直轄市的案例共87份，進(jìn)一步核查篩選后，得到42份契合度高的樣本案例。本研究重點(diǎn)圍繞教育行政信息公開(kāi)事項(xiàng)、不予公開(kāi)理由、裁判依據(jù)和判決結(jié)果四個(gè)方面的樣本數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，以呈現(xiàn)教育行政信息公開(kāi)制度的實(shí)施現(xiàn)狀。

（一）依申請(qǐng)公開(kāi)事項(xiàng)仍可細(xì)化，主動(dòng)公開(kāi)事項(xiàng)不到位

樣本案例中涉及行政相對(duì)人要求公開(kāi)的教育行政信息公開(kāi)事項(xiàng)形式多樣，以《政府信息公開(kāi)條例》第三章“主動(dòng)公開(kāi)”、第四章“依申請(qǐng)公開(kāi)”的規(guī)定為界定依據(jù)，通過(guò)分析匯總，樣本案例涉及的教育行政信息公開(kāi)事項(xiàng)共計(jì)44項(xiàng)，包括依申請(qǐng)公開(kāi)信息（學(xué)生類(lèi)、教師類(lèi)、學(xué)校類(lèi)）和主動(dòng)公開(kāi)信息事項(xiàng)（見(jiàn)表1）。通過(guò)統(tǒng)計(jì)分析行政相對(duì)人申請(qǐng)公開(kāi)的事項(xiàng)發(fā)現(xiàn)：在學(xué)生、教師、學(xué)校三種類(lèi)型中，學(xué)校類(lèi)事項(xiàng)最多，占比達(dá)到52.28%；其次為教師類(lèi)、學(xué)生類(lèi)。其中行政相對(duì)人申請(qǐng)公開(kāi)“個(gè)人具體事件相關(guān)材料”“義務(wù)教育學(xué)校或者幼兒園服務(wù)范圍”“學(xué)校人事任免相關(guān)事項(xiàng)”出現(xiàn)頻次較多，分別為 8 次、5 次、4 次，占比分別為 18.18%、11.36%、9.09%。由此可見(jiàn)，在依申請(qǐng)公開(kāi)的事項(xiàng)中，多為與行政相對(duì)人切身利益最密切的、具體細(xì)化的事項(xiàng)，這反映出教育行政部門(mén)在進(jìn)行此方面公開(kāi)公示的措施相對(duì)欠缺，難以全面保障行政相對(duì)人的知情權(quán)。同時(shí)，樣本案例中存在行政相對(duì)人申請(qǐng)公開(kāi)的事項(xiàng)，實(shí)際上應(yīng)為教育行政部門(mén)主動(dòng)公開(kāi)的事項(xiàng)，主要涉及建設(shè)工程招投標(biāo)、拆遷事項(xiàng)和教委財(cái)政預(yù)算、決算事項(xiàng)，分別為6 次和1 次，占比分別為13.64%和2.27%。此類(lèi)案例在申請(qǐng)公開(kāi)事項(xiàng)中占比也較高，由此反映出教育行政部門(mén)在主動(dòng)公開(kāi)的信息事項(xiàng)中存在公開(kāi)信息不到位或者信息查詢路徑不明確等問(wèn)題，致使行政相對(duì)人因難以獲取信息而訴諸法律途徑。

表1 教育行政信息公開(kāi)糾紛案例中涉及申請(qǐng)公開(kāi)的信息類(lèi)型統(tǒng)計(jì)

（二）不予公開(kāi)事由繁雜，申請(qǐng)人權(quán)益保障受限

樣本案例中涉及教育行政部門(mén)信息不予公開(kāi)的事由，包括“法定不予公開(kāi)事由”“不屬于政府信息”“不屬于本部門(mén)職責(zé)范圍”“重復(fù)申請(qǐng)”“已經(jīng)公開(kāi)”和“信息不存在”等（見(jiàn)表2）。其中，“不屬于政府信息”15 例，數(shù)量最多，占比23.44%；隨后由高到低依次是“信息不存在”“不屬于本部門(mén)職責(zé)范圍”“申請(qǐng)內(nèi)容不明確”“已經(jīng)公開(kāi)”“法定不予公開(kāi)事由”“逾期未答復(fù)”“重復(fù)申請(qǐng)”“不屬于適格的申請(qǐng)主體”和“未收到申請(qǐng)”。教育行政部門(mén)拒絕信息公開(kāi)的理由，一方面在于行政相對(duì)人可能對(duì)申請(qǐng)中教育行政信息范圍及申請(qǐng)信息具體歸屬部門(mén)等情況不了解；另一方面，教育行政部門(mén)答復(fù)信息不存在的理由相對(duì)復(fù)雜，且并不具體答復(fù)為什么不存在，通常可能將“信息不存在”作為不予公開(kāi)信息的借口。有學(xué)者統(tǒng)計(jì)分析指出，2016 年教育部依申請(qǐng)公開(kāi)中“不屬于政府信息”占比高達(dá)82.8%[5]。

表2 教育行政信息公開(kāi)糾紛案例中政府機(jī)關(guān)拒絕信息公開(kāi)理由統(tǒng)計(jì)

（三）法院裁判依據(jù)多樣，地方政府規(guī)章適用率不高

樣本案例涉及的法院裁判依據(jù)主要包括法律2部，司法解釋5 部，行政法規(guī)1 部，部門(mén)規(guī)章及其他規(guī)范性文件4 部，以及地方政府規(guī)章3 部（見(jiàn)表3）。教育行政信息公開(kāi)法律體系幾乎包含所有位階的教育法律規(guī)范。從法院裁判依據(jù)被援引頻率來(lái)看，《政府信息公開(kāi)條例》被援引次數(shù)為37 次，占比為30.83%；《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》）《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》（以下簡(jiǎn)稱《行政復(fù)議法》）被援引次數(shù)分別為34 次、4 次，占比分別為28.33%、3.33%；《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開(kāi)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）被援引次數(shù)為21 次，占比17.50%。由此反映出《行政訴訟法》《政府信息公開(kāi)條例》和《規(guī)定》適用頻率較高，這與法律位階及其在政府信息公開(kāi)法律體系中的地位相一致。此外，樣本案例涉及援引“地方政府規(guī)章”的次數(shù)僅為7 次，占比5.83%。以《北京市政府信息公開(kāi)規(guī)定》《上海市政府信息公開(kāi)規(guī)定》等為代表的地方政府規(guī)章適用頻次低，在一定程度上反映出下位法對(duì)上位法細(xì)化執(zhí)行不夠，適用性與指引性不強(qiáng)。教育行政信息公開(kāi)相關(guān)專門(mén)規(guī)范性文件未被法院援引為裁判依據(jù)，表明教育行政信息公開(kāi)制度體系尚未形成，對(duì)行政相對(duì)人的知情權(quán)保障有限。

表3 教育行政信息公開(kāi)糾紛案例涉及的援引依據(jù)統(tǒng)計(jì)

（四）行政相對(duì)人勝訴率偏低，法院對(duì)行政監(jiān)督乏力

對(duì)樣本案例中行政相對(duì)人訴訟請(qǐng)求受支持情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，有5 份判決支持行政相對(duì)人訴訟請(qǐng)求，占比為11.90%，37 份判決駁回行政相對(duì)人訴訟請(qǐng)求，占比高達(dá)88.10%（見(jiàn)表4）。支持行政相對(duì)人訴訟請(qǐng)求案件數(shù)量少的主要原因在于：一方面，法院在教育行政信息公開(kāi)之訴的受案范圍、原告資格、舉證責(zé)任分配等問(wèn)題上難以形成統(tǒng)一的界定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于平衡行政相對(duì)人知情權(quán)保護(hù)與個(gè)人隱私保護(hù)和兼顧公共利益的尺度難以精準(zhǔn)把握；另一方面，教育行政信息公開(kāi)的法律依據(jù)較為籠統(tǒng)、操作性不強(qiáng)，加之教育行政部門(mén)、法院的自由裁量空間較大，導(dǎo)致出現(xiàn)了教育行政信息公開(kāi)中行政相對(duì)人“乘興而來(lái)、失望而歸”的現(xiàn)象。這同時(shí)也反映出，法院對(duì)教育行政信息公開(kāi)或不公開(kāi)，尤其是在裁判中對(duì)信息是否真實(shí)存在、公開(kāi)后是否可能損害第三方合法權(quán)益等方面的判斷專業(yè)性和標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一性的把握不具備突出優(yōu)勢(shì)，法院監(jiān)督只能是心有余而力不足，難以充分保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益，致使行政訴訟淪為一種象征性的救濟(jì)工具。

表4 教育行政信息公開(kāi)糾紛案例中的裁判結(jié)果統(tǒng)計(jì)

二、教育行政信息公開(kāi)制度的實(shí)踐訴求

教育行政信息公開(kāi)是教育行政部門(mén)通過(guò)行政法規(guī)約束行政體系透明運(yùn)行的自我規(guī)制[6]?；趯?duì)42個(gè)樣本案例的分析，本研究發(fā)現(xiàn)教育行政信息公開(kāi)制度實(shí)踐中存在強(qiáng)化公開(kāi)事項(xiàng)的責(zé)任意識(shí)、厘清不予公開(kāi)的事項(xiàng)范圍、增擴(kuò)信息公開(kāi)的制度依據(jù)和加大信息公開(kāi)的監(jiān)督力度等實(shí)踐訴求。

（一）強(qiáng)化公開(kāi)事項(xiàng)的責(zé)任意識(shí)

教育行政信息主動(dòng)公開(kāi)程度反映的是行政部門(mén)內(nèi)發(fā)性的依法行政水平，而依申請(qǐng)公開(kāi)則更多體現(xiàn)的是社會(huì)公眾申請(qǐng)下的一種政民互動(dòng)關(guān)系[7]。顯然，如果說(shuō)主動(dòng)公開(kāi)是政府和整個(gè)社會(huì)的關(guān)系，是點(diǎn)對(duì)面的關(guān)系；那么依申請(qǐng)公開(kāi)則是政府和某一特定社會(huì)成員的關(guān)系，是點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的關(guān)系[8]。當(dāng)前，從教育行政信息公開(kāi)樣本案例情況來(lái)看，強(qiáng)化教育行政信息公開(kāi)事項(xiàng)的責(zé)任意識(shí)是基礎(chǔ)訴求。一是強(qiáng)化教育行政部門(mén)的責(zé)任意識(shí)，擴(kuò)大主動(dòng)公開(kāi)范圍，限縮依申請(qǐng)公開(kāi)范圍，統(tǒng)一公開(kāi)事項(xiàng)的范圍和內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)踐中，主動(dòng)公開(kāi)事項(xiàng)滑向依申請(qǐng)公開(kāi)事項(xiàng)，依申請(qǐng)事項(xiàng)滑向不予公開(kāi)事項(xiàng)的現(xiàn)象嚴(yán)重。即便公開(kāi)，也還存在信息缺乏完整性、連續(xù)性，或信息數(shù)量龐雜、內(nèi)容避重就輕、重點(diǎn)不夠突出等問(wèn)題。信息總體質(zhì)量不高、公開(kāi)流于形式，無(wú)法滿足公眾的訴求。例如，在馬某訴上海市教委、教育部政府信息公開(kāi)答復(fù)及行政復(fù)議決定的二審判決書(shū)中，要求上海市教委公開(kāi)2015、2016 年度財(cái)政預(yù)決算；在宋某訴北京市朝陽(yáng)區(qū)教委信息公開(kāi)答復(fù)的二審判決中，要求北京市朝陽(yáng)區(qū)教委公開(kāi)某學(xué)校拆遷及建設(shè)工程項(xiàng)目招投標(biāo)。根據(jù)《政府信息公開(kāi)條例》第20 條、第21 條相關(guān)規(guī)定，該類(lèi)信息屬于教育行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)的信息，但行政相對(duì)人在多起案例中提起行政訴訟，反映出教育行政部門(mén)對(duì)公開(kāi)事項(xiàng)范圍的界定不清、公開(kāi)不力，以致主動(dòng)公開(kāi)事項(xiàng)淪為依申請(qǐng)公開(kāi)事項(xiàng)。二是強(qiáng)化教育行政部門(mén)的責(zé)任意識(shí)，依法同等發(fā)布教育行政正面信息、負(fù)面信息。一些教育行政部門(mén)在公開(kāi)教育行政信息時(shí)，經(jīng)常出于不合法、不合理的“考慮”進(jìn)行篩選，出現(xiàn)了發(fā)布正面信息多、負(fù)面信息少的現(xiàn)象。例如，“大張旗鼓”公開(kāi)工作取得的成效，而對(duì)于負(fù)面性的教育監(jiān)管信息、執(zhí)法結(jié)果信息等敏感信息則拖延公開(kāi)或不予公開(kāi)，唯恐出現(xiàn)輿情風(fēng)險(xiǎn)，引發(fā)群體性事件。

（二）厘清不予公開(kāi)的事項(xiàng)范圍

公開(kāi)與不公開(kāi)是信息公開(kāi)制度的核心，唯有清晰厘定不公開(kāi)的例外事項(xiàng)，才可以保證“公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外”的基本原則得以真正落地[9]。堅(jiān)持“以公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外”是教育行政信息公開(kāi)的邏輯起點(diǎn)，切實(shí)厘清不予公開(kāi)的教育行政信息范圍是教育行政信息公開(kāi)的根本所在。當(dāng)前，從教育行政信息公開(kāi)樣本案例情況來(lái)看，夯實(shí)不予公開(kāi)的教育行政信息的事項(xiàng)范圍是重要訴求。一是進(jìn)一步正向界定《政府信息公開(kāi)條例》中不予公開(kāi)政府信息事項(xiàng)范圍?，F(xiàn)有的絕對(duì)不予公開(kāi)、相對(duì)不予公開(kāi)和可以不予公開(kāi)的政府信息范圍較為籠統(tǒng)，例如關(guān)于國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的認(rèn)定還需要更具操作性的規(guī)范。明確“政府信息部分涉及商業(yè)秘密”與“特定事項(xiàng)屬于商業(yè)秘密”之間的區(qū)別，并對(duì)行政機(jī)關(guān)的涉密性認(rèn)定進(jìn)行嚴(yán)格審查，進(jìn)而避免例外信息的泛化認(rèn)定，為區(qū)分處理規(guī)則的適用奠定基礎(chǔ)[10]32。實(shí)踐中，教育行政部門(mén)以各種理由不予公開(kāi)而引發(fā)行政爭(zhēng)議的案件數(shù)量比例較大，有的教育行政部門(mén)竟將商業(yè)秘密和個(gè)人隱私缺乏認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)作為不予公開(kāi)的理由。二是嚴(yán)格限制法律法規(guī)之外的其他規(guī)范性文件擴(kuò)大教育行政信息不予公開(kāi)事項(xiàng)的范圍。例如，教育部公布的《2020 年政府信息公開(kāi)工作年度報(bào)告》中明確不予公開(kāi)的信息類(lèi)別有“屬于國(guó)家秘密”“其他法律行政法規(guī)禁止公開(kāi)”“危及‘三安全、一穩(wěn)定’”“保護(hù)第三方合法權(quán)益”“屬于三類(lèi)內(nèi)部事務(wù)信息”“屬于四類(lèi)過(guò)程性信息”“屬于行政執(zhí)法案卷”“屬于行政查詢事項(xiàng)”等8 項(xiàng)內(nèi)容。其中，“三安全、一穩(wěn)定”屬于《政府信息公開(kāi)條例》“總則”條款，其作為教育行政部門(mén)不予公開(kāi)的依據(jù)，或者教育行政部門(mén)將所申請(qǐng)信息認(rèn)定為“非政府信息”拒絕公開(kāi)，自行創(chuàng)設(shè)諸多的答復(fù)類(lèi)型，以保護(hù)無(wú)法公開(kāi)的政府信息。三是依法嚴(yán)格審查“信息不存在”，避免淪為不予公開(kāi)的變體。教育行政部門(mén)處理依申請(qǐng)公開(kāi)的教育相關(guān)信息具有一定的隨意性，實(shí)踐中對(duì)于教育行政部門(mén)未依法制作、未保存或已損毀的信息，以及申請(qǐng)人申請(qǐng)信息不全面而未能檢索到相關(guān)信息的情形，一概歸入“信息不存在”范疇，從而讓“依申請(qǐng)公開(kāi)信息”或“不予公開(kāi)信息”遁入“信息不存在”之中。例如，宋某訴北京市朝陽(yáng)區(qū)教委政府信息公開(kāi)答復(fù)二審行政判決書(shū)中指出，教育行政部門(mén)因招投標(biāo)項(xiàng)目較小而未進(jìn)行招投標(biāo)，并以“信息不存在”為由拒絕公開(kāi)；再如，王某要求天津市河北區(qū)教育局履行信息公開(kāi)法定職責(zé)一審行政判決書(shū)中，教育行政部門(mén)以申請(qǐng)人所在的學(xué)校中無(wú)該人相關(guān)信息，與其無(wú)關(guān)，申請(qǐng)人不是適格主體為由拒絕進(jìn)行公開(kāi)，而事實(shí)是申請(qǐng)人已變更姓名，其新名字未在學(xué)校中進(jìn)行備案或說(shuō)明，而給教育行政部門(mén)提供了“不予公開(kāi)”的理由。

（三）增擴(kuò)信息公開(kāi)的制度依據(jù)

從行政法角度講，教育行政信息公開(kāi)不同于傳統(tǒng)意義上的教育行政行為，在教育行政主體、教育行政行為形態(tài)和法律適用等方面有其特殊性，給建立在傳統(tǒng)行政法理念和架構(gòu)上的教育行政復(fù)議、教育行政訴訟制度帶來(lái)一定沖擊。與典型的教育行政行為的規(guī)范依據(jù)不同，構(gòu)建教育行政信息公開(kāi)的主體、行為、程序和監(jiān)督等方面的規(guī)范體系迫在眉睫。當(dāng)前，從教育行政信息公開(kāi)樣本案例情況來(lái)看，增擴(kuò)教育行政信息公開(kāi)的制度依據(jù)是關(guān)鍵訴求。一方面，提升信息公開(kāi)制度的法律層級(jí)?！墩畔⒐_(kāi)條例》第十五條確立的個(gè)人隱私信息公開(kāi)豁免制度，目的在于平衡公民知情權(quán)和個(gè)人隱私權(quán)。然而，個(gè)人隱私信息公開(kāi)豁免制度實(shí)施情況并不樂(lè)觀，其保護(hù)公眾知情權(quán)及個(gè)人隱私權(quán)的雙重價(jià)值目標(biāo)也未得以完全實(shí)現(xiàn)[11]。將個(gè)人隱私泛化為個(gè)人信息以及將商業(yè)秘密泛化為商業(yè)信息之趨勢(shì)，極大地限制了針對(duì)信息的個(gè)別區(qū)分[10]32。實(shí)踐中，教育行政信息公開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)濫用、復(fù)議申請(qǐng)權(quán)濫用及訴權(quán)濫用等現(xiàn)象也值得關(guān)注。另一方面，擴(kuò)大信息公開(kāi)規(guī)范的法院適用。例如，42 個(gè)樣本案例中，法院裁判中多依據(jù)《行政訴訟法》《行政復(fù)議法》《政府信息公開(kāi)條例》及其他部門(mén)規(guī)章，較少援引地方政府規(guī)章，鮮有參照適用《教育部關(guān)于印發(fā)〈教育部機(jī)關(guān)政府信息公開(kāi)實(shí)施辦法〉的通知》（教辦〔2008〕2 號(hào)）等規(guī)范性文件。全面依法行政背景下，教育行政信息廣泛性、復(fù)雜性和特殊性決定了教育行政信息公開(kāi)，應(yīng)當(dāng)主要通過(guò)適用專門(mén)規(guī)范性文件到具體情境中有效地解決爭(zhēng)議，或通過(guò)對(duì)法律法規(guī)內(nèi)容進(jìn)行具體規(guī)范解釋，以實(shí)現(xiàn)教育行政信息公開(kāi)中對(duì)申請(qǐng)人的保護(hù)。例如，通過(guò)發(fā)布《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開(kāi)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（法釋〔2011〕17 號(hào)），在法院與政府之間建立積極互動(dòng)的關(guān)系尤為重要。

（四）加大信息公開(kāi)的監(jiān)督力度

在任何條件下公眾的監(jiān)督都是有益的，它是甄別是非善惡的最好途徑[12]。教育行政信息公開(kāi)的監(jiān)督是指對(duì)教育行政部門(mén)履行信息公開(kāi)職責(zé)進(jìn)行監(jiān)督，以督促教育行政部門(mén)依法履職。從教育行政信息公開(kāi)樣本案例情況來(lái)看，加大教育行政信息公開(kāi)的監(jiān)督力度是根本訴求。一是增強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督力度。教育行政信息公開(kāi)實(shí)踐中，不答復(fù)、逾期答復(fù)、答復(fù)錯(cuò)誤、應(yīng)公開(kāi)的答復(fù)不予公開(kāi)等現(xiàn)象普遍，教育行政信息公開(kāi)考核機(jī)制不健全，具體考核方法、流程未制度化規(guī)范化，教育行政信息公開(kāi)相關(guān)責(zé)任規(guī)定過(guò)于抽象空洞、難以實(shí)際操作等問(wèn)題突出，導(dǎo)致追責(zé)流于形式。因此，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)教育行政部門(mén)主動(dòng)公開(kāi)、依申請(qǐng)公開(kāi)及不予公開(kāi)信息決定的監(jiān)督，并建立相應(yīng)的追責(zé)機(jī)制。二是補(bǔ)齊法院監(jiān)督短板。42 個(gè)樣本案例中法院支持申請(qǐng)人訴訟請(qǐng)求的僅有5 例，可能反映法官難以衡量該信息是否應(yīng)予以公開(kāi)時(shí)，最為保守和謹(jǐn)慎的措施便是與行政部門(mén)保持一致，導(dǎo)致法院對(duì)行政監(jiān)督的實(shí)效難以顯現(xiàn)。信息公開(kāi)或不公開(kāi)的認(rèn)定需要專業(yè)的判斷和統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，尤其是對(duì)“是否存在信息”及“信息公開(kāi)后是否損害第三方合法權(quán)益”的判斷，更需要增強(qiáng)法院對(duì)事實(shí)與法律的綜合判斷能力。三是凝聚社會(huì)監(jiān)督合力。教育行政信息公開(kāi)的主要目的是保障社會(huì)公眾的知情權(quán)，因而社會(huì)監(jiān)督也是全部監(jiān)督的邏輯起點(diǎn)。顯然，發(fā)揮協(xié)同社會(huì)監(jiān)督合力作用的關(guān)鍵在于突出外部社會(huì)監(jiān)督作用。實(shí)踐中，由于社會(huì)監(jiān)督乏力，教育行政信息公開(kāi)制度依然是一種自上而下的政府動(dòng)員模式，是一種單向的缺乏參與對(duì)象的信息公開(kāi)[13]，尤其是政府信息依申請(qǐng)公開(kāi)中僅限認(rèn)為自身合法權(quán)益受到侵害的主體，尚未形成全民監(jiān)督的格局，監(jiān)督效果難以保證客觀公正。

三、教育行政信息公開(kāi)制度的規(guī)范路徑

在教育高質(zhì)量發(fā)展的新階段，應(yīng)全面深化教育行政信息公開(kāi)制度改革，通過(guò)進(jìn)一步夯實(shí)信息公開(kāi)主體規(guī)范、全面推行負(fù)面清單制度、提升信息公開(kāi)制度實(shí)效和優(yōu)化信息公開(kāi)監(jiān)督機(jī)制，提升教育行政信息公開(kāi)的制度價(jià)值與實(shí)踐成效，加快教育治理現(xiàn)代化進(jìn)程。

（一）夯實(shí)信息公開(kāi)主體規(guī)范

現(xiàn)行制度的整體設(shè)計(jì)與憲法邏輯適切不足[14]。顯然，責(zé)任政府視野下政府信息公開(kāi)程度越高，公眾對(duì)政府的信任越高，隨之政府管理和決策的透明度與國(guó)家治理能力相應(yīng)提升。一是嚴(yán)格主動(dòng)公開(kāi)信息主體的權(quán)責(zé)。政府信息公開(kāi)是政府公共服務(wù)語(yǔ)境下的事實(shí)行為[15]，主動(dòng)信息公開(kāi)是政府信息公開(kāi)的重要方式，應(yīng)重塑教育行政信息公開(kāi)對(duì)提升教育行政部門(mén)公信力、促進(jìn)教育治理現(xiàn)代化的價(jià)值理念，革新傳統(tǒng)行政管理的保密意識(shí)，落實(shí)教育行政部門(mén)全面、正確、依法履行主動(dòng)公開(kāi)信息的權(quán)責(zé)。二是增強(qiáng)主動(dòng)公開(kāi)信息的意識(shí)。進(jìn)一步構(gòu)建信息雙向交流機(jī)制，充分利用政府公報(bào)、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會(huì)及報(bào)刊、廣播、電視、政務(wù)微博、微信公眾號(hào)、短視頻等便于公眾知曉的媒介，打造政府與公眾之間的立體溝通平臺(tái)，主動(dòng)公開(kāi)公益性強(qiáng)、涉及利益廣、社會(huì)關(guān)注高的教育行政信息，并保障教育行政信息公開(kāi)的及時(shí)與準(zhǔn)確、有效與全面。對(duì)于申請(qǐng)率高的教育行政信息，可通過(guò)合法、必要、可行的程序轉(zhuǎn)為政府主動(dòng)公開(kāi)的信息范圍，緩解教育行政部門(mén)的公開(kāi)壓力的同時(shí)提升治理能力。三是健全涉及教育重大事件、群體性事件、突發(fā)性事件信息公開(kāi)的主體責(zé)任。要實(shí)現(xiàn)公眾對(duì)公權(quán)力進(jìn)行有效監(jiān)督之目標(biāo)，必須保證公眾能充分獲取政府信息[16]。因此，必須及時(shí)發(fā)布權(quán)威信息，確保公開(kāi)信息數(shù)據(jù)統(tǒng)一；并及時(shí)澄清社會(huì)流傳的不實(shí)信息，增加事件處理過(guò)程和結(jié)果的透明度，提升教育行政部門(mén)公信力。

（二）全面推行負(fù)面清單制度

政府信息公開(kāi)制度實(shí)施的關(guān)鍵點(diǎn)之一就是有效把握和處理不予公開(kāi)信息。教育行政部門(mén)做出法定不予公開(kāi)信息事由是其行政權(quán)的體現(xiàn)[17]，但政府信息公開(kāi)中的不予公開(kāi)存在一定的現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)，不利于實(shí)現(xiàn)政府信息公開(kāi)的整體價(jià)值目標(biāo)。在教育行政信息公開(kāi)中，應(yīng)當(dāng)遵循“法無(wú)禁止皆可為”的法治原則并引入負(fù)面清單制度，將不予公開(kāi)的事項(xiàng)以清單的方式列明，賦予廣大公眾對(duì)負(fù)面清單之外信息的知情權(quán)，而課予教育行政部門(mén)必須對(duì)外公開(kāi)之義務(wù)。不難看出，全面推行負(fù)面清單制度，有利于徹底厘清公開(kāi)與保密的關(guān)系及私權(quán)與公權(quán)的邊界，打破各種阻礙信息自由流動(dòng)的實(shí)際障礙，增強(qiáng)教育行政信息公開(kāi)的可操作性，從而切實(shí)推動(dòng)教育行政信息公開(kāi)向縱深發(fā)展。值得注意的是，《政府信息公開(kāi)條例》針對(duì)不予公開(kāi)的政府信息采用“區(qū)分論”，以是否受制于損害衡量將不予公開(kāi)事項(xiàng)分為類(lèi)別式例外（國(guó)家秘密）和損害式例外（第三方信息）、強(qiáng)制式例外（應(yīng)當(dāng)不予公開(kāi)）和任意式例外（可以不予公開(kāi)），以及以是否受制于公共利益衡量將不予公開(kāi)事項(xiàng)分為絕對(duì)式例外和相對(duì)式例外。顯而易見(jiàn)，對(duì)公開(kāi)例外作如此細(xì)致和周密的規(guī)定，背后的目的是通過(guò)明確例外的種類(lèi)，確保其具可操作性并將不予公開(kāi)的權(quán)力關(guān)進(jìn)“籠子”[18]?；诖?，一方面，應(yīng)直接明確全面推行教育行政信息公開(kāi)的負(fù)面清單制度，以上述八項(xiàng)豁免情況作為大類(lèi)，由此列明每一大類(lèi)下涉及的具體教育信息，從源頭上增強(qiáng)教育行政信息的準(zhǔn)確性和現(xiàn)實(shí)針對(duì)性，優(yōu)化爭(zhēng)議解決方式；另一方面，應(yīng)編制或優(yōu)化教育行政信息公開(kāi)指南和教育行政信息公開(kāi)目錄，將公開(kāi)的教育行政信息列入目錄，以此作為教育行政信息公開(kāi)的范圍依據(jù)。綜合運(yùn)用負(fù)面清單制度及教育行政信息公開(kāi)指南及目錄，使教育行政信息公開(kāi)工作依據(jù)充分，有利于進(jìn)一步提升教育行政信息公開(kāi)的法治化水平。

（三）提升信息公開(kāi)制度實(shí)效

當(dāng)制度要求的內(nèi)容無(wú)法適用于調(diào)整人的行為時(shí)，它們就只是僵死的字符，并不會(huì)起到任何實(shí)際作用[19]。實(shí)踐中，已然出現(xiàn)的反教育行政信息公開(kāi)與教育行政“信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)濫用”“復(fù)議申請(qǐng)權(quán)濫用”“訴權(quán)濫用”等兩個(gè)極端，“繪就”了教育行政信息公開(kāi)制度張力的“美麗”圖景。如何在教育行政信息公開(kāi)中進(jìn)一步平衡好權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系，切實(shí)維護(hù)教育行政信息公開(kāi)制度的實(shí)效，進(jìn)一步提升教育行政信息公開(kāi)制度適應(yīng)性，確?！皯?yīng)然規(guī)定”轉(zhuǎn)化為“實(shí)然秩序”，是教育行政信息公開(kāi)制度價(jià)值實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。一是在中央層面的政府信息公開(kāi)法規(guī)與政策頂層設(shè)計(jì)下，全面建立各領(lǐng)域和各層級(jí)銜接有序、配套完備的信息公開(kāi)制度。進(jìn)一步建立健全教育行政部門(mén)處理教育行政信息公開(kāi)工作規(guī)程，規(guī)范信息制作、文件流轉(zhuǎn)、保密審查、對(duì)外發(fā)布、處理申請(qǐng)等環(huán)節(jié)，切實(shí)做到標(biāo)準(zhǔn)明確、對(duì)外統(tǒng)一、責(zé)任到人，推進(jìn)依申請(qǐng)公開(kāi)辦理的標(biāo)準(zhǔn)化。二是進(jìn)一步明確“不予公開(kāi)”的事項(xiàng)范圍、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和操作方式。主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，將“以公開(kāi)為原則”的“數(shù)據(jù)自由”理念貫穿到政府信息公開(kāi)制度體系，科學(xué)規(guī)范政府信息公開(kāi)制度中不予公開(kāi)事項(xiàng)范圍與保守國(guó)家秘密法、檔案法、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法等有關(guān)法律中關(guān)于國(guó)家秘密、商業(yè)秘密規(guī)定之間的關(guān)系，同時(shí)以個(gè)人信息保護(hù)法頒布實(shí)施為契機(jī)，審慎加大個(gè)人隱私信息的保護(hù)力度，使政府信息得到最大限度利用。三是強(qiáng)化政府信息公開(kāi)的區(qū)分處理。嚴(yán)格界定“信息不存在”的內(nèi)涵及其具體情形，并要求通過(guò)大數(shù)據(jù)對(duì)教育行政信息進(jìn)行科學(xué)分類(lèi)。對(duì)于應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)或依申請(qǐng)公開(kāi)的信息，以搜索技術(shù)或方法，輔之以規(guī)范或綜合判定，杜絕以“信息不存在”逃避主動(dòng)公開(kāi)或依申請(qǐng)公開(kāi)事項(xiàng)的職責(zé)；對(duì)于不應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的信息進(jìn)行分類(lèi)處理，屬于國(guó)家秘密的教育行政信息原則上不適用區(qū)分處理，其他相對(duì)不公開(kāi)信息的處理以實(shí)質(zhì)判斷為前提[10]30。

（四）優(yōu)化信息公開(kāi)監(jiān)督機(jī)制

任何制度要想真正得到執(zhí)行，必須依靠監(jiān)督推動(dòng)，而不能僅寄希望于政府官員的職業(yè)道德和行政良知[20]。當(dāng)前對(duì)教育行政部門(mén)信息公開(kāi)的監(jiān)督，應(yīng)由碎片化、單向度、運(yùn)動(dòng)式監(jiān)督轉(zhuǎn)向內(nèi)外部監(jiān)督整體性制度設(shè)計(jì)。具體而言，一方面，進(jìn)一步健全內(nèi)部考核、問(wèn)責(zé)和復(fù)議監(jiān)督機(jī)制。教育行政部門(mén)應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范政府信息公開(kāi)年報(bào)制度，重點(diǎn)擴(kuò)大公開(kāi)年報(bào)的范圍，突出公開(kāi)內(nèi)容、公開(kāi)方式與公開(kāi)效果等方面的要求；以政府信息公開(kāi)年報(bào)制度為基礎(chǔ)，以信息公開(kāi)法規(guī)與政策為依據(jù)，建立信息公開(kāi)處理規(guī)程，科學(xué)制定政府信息公開(kāi)業(yè)績(jī)考評(píng)指標(biāo)體系、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和考核程序；建立健全教育行政部門(mén)信息依申請(qǐng)公開(kāi)督查問(wèn)責(zé)機(jī)制，制定依申請(qǐng)公開(kāi)的責(zé)任追究實(shí)施細(xì)則，明確問(wèn)責(zé)的對(duì)象與內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)與程序、后果與責(zé)任，嚴(yán)格保障督查問(wèn)責(zé)機(jī)制的落實(shí)；充分凸顯教育行政部門(mén)的自我規(guī)制屬性，突出教育行政信息公開(kāi)的政府內(nèi)部監(jiān)督，合理界定教育行政信息公開(kāi)的范圍，強(qiáng)化行政復(fù)議制度的內(nèi)部監(jiān)督功能。另一方面，升級(jí)外部評(píng)估與監(jiān)督機(jī)制。確立以公開(kāi)原則為指導(dǎo)的司法審查規(guī)則體系，增強(qiáng)司法機(jī)關(guān)對(duì)教育行政部門(mén)答復(fù)“信息不存在”監(jiān)督的證據(jù)制度[21]，尤其對(duì)于教育行政部門(mén)是否合法履行教育行政職責(zé)并制作、保存信息，是否盡到合理檢索義務(wù)等的監(jiān)督。國(guó)家權(quán)力已不是社會(huì)治理的唯一權(quán)力，政府也不是行使公權(quán)力的唯一主體，社會(huì)治理正從政府作為唯一權(quán)力中心向“政府-社會(huì)”雙中心過(guò)渡[22]。教育行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立健全網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督渠道與反饋機(jī)制，拓寬政務(wù)網(wǎng)站、政務(wù)微博、微信公眾號(hào)、短視頻等反饋途徑，發(fā)揮社會(huì)力量的監(jiān)督尤其是網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督，對(duì)于規(guī)范行政權(quán)力、推動(dòng)教育行政信息依申請(qǐng)公開(kāi)的重要作用。與此同時(shí)，建立第三方監(jiān)督評(píng)估體系，形成有效的外部制衡機(jī)制，彌補(bǔ)傳統(tǒng)政府自我評(píng)估模式的欠缺[23]。