重大突發(fā)公共事件敏捷治理邏輯理蘊(yùn)與路徑構(gòu)建

李洪運(yùn)，黃明元

(1.新余學(xué)院馬克思主義學(xué)院，江西新余 338004；2.東華大學(xué)馬克思主義學(xué)院，上海 201620)

當(dāng)今人類已進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，現(xiàn)代社會(huì)處于加速化發(fā)展運(yùn)行之中，生產(chǎn)力獲得指數(shù)化增長的同時(shí)，使危險(xiǎn)和潛在威脅的釋放達(dá)到了前所未有的程度，社會(huì)發(fā)展呈現(xiàn)出高度的復(fù)雜性和不確定性，各種風(fēng)險(xiǎn)特別是新興風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)各種重大突發(fā)公共事件，嚴(yán)重影響和威脅人們生存、生產(chǎn)和生活，構(gòu)成當(dāng)今社會(huì)最為重要的“治理壓力”之一。有效應(yīng)對(duì)各級(jí)各類突發(fā)性公共事件是檢驗(yàn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要方面，要結(jié)合時(shí)代發(fā)展和社會(huì)結(jié)構(gòu)特征進(jìn)行治理的理論創(chuàng)新和實(shí)踐進(jìn)步。本文引入敏捷治理理論，充分挖掘其快速有效治理回應(yīng)的核心思想，在深入分析敏捷治理邏輯理蘊(yùn)基礎(chǔ)上，積極探求重大突發(fā)公共事件的治理之道。

一、敏捷治理理論引入

（一）理論溯源

《21世紀(jì)制造業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略》報(bào)告首次提出了“敏捷制造”的概念，其基本思想是通過將高素質(zhì)的員工、動(dòng)態(tài)靈活的虛擬組織機(jī)構(gòu)、先進(jìn)的柔性生產(chǎn)技術(shù)進(jìn)行集成，使企業(yè)在持續(xù)變化、不可預(yù)測的競爭環(huán)境中取得優(yōu)勝，并能對(duì)由客戶需求的產(chǎn)品和服務(wù)為驅(qū)動(dòng)的市場做出迅速反應(yīng)，由此獲得長期的經(jīng)濟(jì)效益[1]?！懊艚葜圃臁碧岢鲆院螅艚菪缘乃枷敕椒ê屠碚摰玫讲粩嗌罨屯卣?，尤其是隨著互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、云計(jì)算等信息技術(shù)的快速發(fā)展，企業(yè)內(nèi)外環(huán)境均發(fā)生了深刻變化，敏捷競爭成為企業(yè)競爭的優(yōu)勢(shì)，“敏捷供應(yīng)鏈”“敏捷開發(fā)”“敏捷項(xiàng)目管理”“敏捷服務(wù)”等成為企業(yè)經(jīng)營管理中不斷研究探討的重要內(nèi)容，形成了大量關(guān)于組織敏捷性的理論研究成果。

目前國內(nèi)外學(xué)界對(duì)組織敏捷性的內(nèi)涵還沒有達(dá)成高度一致的認(rèn)識(shí)。王佳燕、李超平根據(jù)以往組織敏捷性定義的研究，從中總結(jié)提取概念的理論主旨，將組織敏捷性定義為：敏捷性是組織具有的一種動(dòng)態(tài)能力，指組織能夠敏感感知外界快速變化，對(duì)變化做出快速的反應(yīng)，利用變化，靈活、快速、有效的制定新戰(zhàn)略，同時(shí)對(duì)自身資源進(jìn)行快速整合及再分配，從而支持新戰(zhàn)略的能力[2]。董華、夏淼從感知能力、應(yīng)對(duì)能力、創(chuàng)新能力等三個(gè)視角對(duì)組織敏捷性概念內(nèi)涵進(jìn)行歸納分析[3]。感知能力視角強(qiáng)調(diào)企業(yè)或者組織對(duì)于環(huán)境變化感知的敏銳性，基于這種變化做出預(yù)測和研判，更加注重組織對(duì)于機(jī)遇和風(fēng)險(xiǎn)時(shí)效性的把握。應(yīng)對(duì)能力視角強(qiáng)調(diào)企業(yè)或組織在敏銳感知基礎(chǔ)上能夠做出快速響應(yīng)，認(rèn)為高效的響應(yīng)能力才是組織敏捷性的關(guān)鍵，要根據(jù)環(huán)境變化采取相應(yīng)的應(yīng)對(duì)舉措并做好及時(shí)跟蹤反饋，該視角更加注重組織執(zhí)行力。創(chuàng)新能力視角下的組織敏捷性觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)企業(yè)的主動(dòng)性、創(chuàng)造性，而不是針對(duì)環(huán)境變化那樣被動(dòng)性的“感知”和“響應(yīng)”，認(rèn)為企業(yè)在資源、技術(shù)、管理等方面積極做好調(diào)整變革，從而更加積極主動(dòng)開發(fā)和提升組織的敏捷能力。

（二）理論主旨

2018年世界經(jīng)濟(jì)論壇明確提出把“敏捷治理”納入到政府政策制定中來的理論思考，發(fā)布了《敏捷治理：第四次工業(yè)革命時(shí)代政策制定的重構(gòu)》白皮書，指出“敏捷治理”是一套具有柔韌性、流動(dòng)性、靈活性或適應(yīng)性的行動(dòng)或方法，是一種自適應(yīng)、以人為本，以及具有包容性和可持續(xù)的決策過程[4]，強(qiáng)調(diào)政策制定與執(zhí)行要更加符合對(duì)象的特征和趨勢(shì)。針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)對(duì)于社會(huì)深度嵌入和重塑情況下，社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)性、復(fù)雜性、不確定性進(jìn)一步增強(qiáng)，對(duì)此治理回應(yīng)的速度要增加，政策流程也要更加靈活機(jī)動(dòng)，“敏捷治理”被用于新興產(chǎn)業(yè)和共享經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的分析研究。這里“敏捷治理”概念具有一定的特指性，需要結(jié)合治理理論在一般意義上進(jìn)一步闡發(fā)和界定。

隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型的不斷深化，政府與市場、社會(huì)關(guān)系調(diào)適變化要求轉(zhuǎn)變政府職能，政府治理體系和能力本身得到優(yōu)化增強(qiáng)的同時(shí)，還要充分發(fā)揮市場、社會(huì)領(lǐng)域等主體在公共治理中的作用，加強(qiáng)主體間的合作共享達(dá)至“善治”。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化不僅體現(xiàn)在理念和形式上，還應(yīng)該體現(xiàn)在目標(biāo)實(shí)現(xiàn)和效能轉(zhuǎn)化上，即要形成高效的治理回應(yīng)，避免治理低效或者失靈，因此敏捷性成為目標(biāo)效能實(shí)現(xiàn)的重要指向。敏捷治理是敏捷性思想在公共治理領(lǐng)域的深化應(yīng)用，是治理理論的新發(fā)展，它是指公共治理主體為有效實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)，通過建立科學(xué)合理的治理體制機(jī)制，能夠快速感知治理對(duì)象的變化發(fā)展，及時(shí)調(diào)配資源、制定政策、建立合作予以充分應(yīng)對(duì)，快速感應(yīng)、有效回應(yīng)、高效協(xié)作是敏捷治理理論的核心要義。在國家治理脈絡(luò)中，縱向上指黨委和政府主體的治理實(shí)踐，橫向上是指社會(huì)治理視域下的多元主體協(xié)商共治，敏捷治理就是要從兩個(gè)方面深入推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（三）適用性分析

在發(fā)展機(jī)遇和風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)高度并存的現(xiàn)代社會(huì)，重大突發(fā)公共事件顯著影響一個(gè)國家或地區(qū)的穩(wěn)定與發(fā)展。本文的重大突發(fā)公共事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，引發(fā)社會(huì)高度關(guān)注，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的重大自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件。各類風(fēng)險(xiǎn)演化而來的重大突發(fā)公共事件，涉及的主體范圍廣，并且具有強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)緊迫性，敏捷治理符合重大突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)的治理目標(biāo)和效能要求。從理論溯源來看，企業(yè)敏捷性本身包含著對(duì)于危機(jī)、風(fēng)險(xiǎn)的感知和應(yīng)對(duì)，所以有研究指出敏捷性是企業(yè)在面臨危機(jī)、感知危機(jī)、處理資產(chǎn)、評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)和精準(zhǔn)執(zhí)行的一種能力[5]。敏捷性思想對(duì)于公共領(lǐng)域重大突發(fā)事件的應(yīng)急治理具有良好的指導(dǎo)作用，例如在敏捷制造、敏捷供應(yīng)鏈、物資敏捷保障等研究基礎(chǔ)上，對(duì)于應(yīng)急管理中物資保障和籌措展開研究，形成震后應(yīng)急物資敏捷保障模型建構(gòu)研究[6]、應(yīng)急物資敏捷籌措網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建研究①參見：陳梓杰. 應(yīng)急物資敏捷籌措網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建研究[D]. 成都：西南交通大學(xué)，2011。等成果，提升應(yīng)急物流系統(tǒng)的效率。對(duì)于應(yīng)急管理來說，運(yùn)用組織敏捷性理論還有進(jìn)一步深化和拓展的空間，未來的研究應(yīng)著眼于政府、非營利組織等公共組織的層面，通過獲取這些組織的相關(guān)數(shù)據(jù)，研究組織敏捷性對(duì)于應(yīng)對(duì)社會(huì)突發(fā)事件中的作用[3]。

現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，各種風(fēng)險(xiǎn)因素錯(cuò)綜復(fù)雜、相互交織，尤其是新興風(fēng)險(xiǎn)大量涌現(xiàn)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)客體本身采取敏捷感知回應(yīng)是應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共事件的治理要求。對(duì)于傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，人們認(rèn)知判斷較為充分，敏捷治理就是敏銳監(jiān)測風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)向發(fā)展，一旦暴發(fā)可以運(yùn)用相對(duì)成熟的經(jīng)驗(yàn)方法進(jìn)行應(yīng)對(duì)。新興風(fēng)險(xiǎn)具有認(rèn)知上的模糊性以及發(fā)展上的不確定性，給人們?cè)斐傻奈：π猿３ｋy以判斷，由此引發(fā)的重大突發(fā)公共事件，傳統(tǒng)治理方式可能無所適從，敏捷治理反對(duì)應(yīng)對(duì)上遲滯和被動(dòng)，著眼于事件萌發(fā)前風(fēng)險(xiǎn)本身感應(yīng)認(rèn)知，調(diào)度各種資源實(shí)施敏捷治理行動(dòng)，促進(jìn)重大突發(fā)公共事件平息。從治理主體來看，多元主體協(xié)作是重大突發(fā)公共事件治理的重要趨向，治理上常常需要政府多層級(jí)、多部門的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，多元社會(huì)主體參與突破了政府單一主體范圍，形成包含“國家―社會(huì)”密切協(xié)作的大型治理系統(tǒng)，治理系統(tǒng)層級(jí)越多和幅度越大對(duì)于治理敏捷性的要求就越高。重大突發(fā)公共事件治理具有明顯的跨區(qū)域、跨組織、跨部門特征，本身要求合作者、協(xié)力者的有效參與，企業(yè)敏捷性研究有著大量關(guān)于合作伙伴敏捷性的研究，運(yùn)用先進(jìn)技術(shù)工具提升組織敏捷性，以及敏捷虛擬企業(yè)中動(dòng)態(tài)聯(lián)盟構(gòu)建，這些內(nèi)容與重大突發(fā)公共事件高效治理合作的要求相契合。因此，敏捷治理作為治理理論最新理論發(fā)展，其理論特質(zhì)適用于重大突發(fā)公共事件治理的研究，本文嘗試運(yùn)用敏捷治理理論對(duì)重大突發(fā)公共事件治理的運(yùn)作邏輯進(jìn)行深入分析，深化拓展理論應(yīng)用的同時(shí)有助于重大突發(fā)公共事件的有效治理。

二、重大突發(fā)公共事件敏捷治理邏輯理蘊(yùn)

著眼于重大突發(fā)公共事件治理效能提升，引入敏捷治理促進(jìn)現(xiàn)行治理體制機(jī)制優(yōu)化與重塑，在于能夠切實(shí)有效解決現(xiàn)行治理體系的不足之處，需要結(jié)合重大突發(fā)公共事件各項(xiàng)治理要素，深入分析敏捷治理在重大突發(fā)公共事件治理上的邏輯理蘊(yùn)。

（一）制度能動(dòng)性

政府組織和管理制度是重大突發(fā)公共事件治理的邏輯起點(diǎn)，“理性官僚制”是高效處置事件的重要基礎(chǔ)，但受管理幅度、層級(jí)、程序等方面的規(guī)定，又會(huì)大大降低重大突發(fā)公共事件治理的回應(yīng)性。風(fēng)險(xiǎn)與危機(jī)之間的轉(zhuǎn)化愈發(fā)具有復(fù)雜性，難以通過單一部門來完成風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別判斷，受制于層級(jí)部門職責(zé)、專業(yè)水平、程序流轉(zhuǎn)，風(fēng)險(xiǎn)在組織流轉(zhuǎn)過程常常呈現(xiàn)衰減現(xiàn)象，稱為“風(fēng)險(xiǎn)的體制性衰減”[7]，風(fēng)險(xiǎn)在中間任一環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，都會(huì)導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)感知出現(xiàn)偏差，促使體制的決策或者政策輸出存在較大差別?？茖又卫砑軜?gòu)中，由于職責(zé)分工可能導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任模糊，組織部門依據(jù)現(xiàn)有制度規(guī)則實(shí)施“避責(zé)自我保護(hù)”，風(fēng)險(xiǎn)不能得到及時(shí)規(guī)制而被放大，造成風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制體制遲滯[8]，從而促發(fā)重大突發(fā)公共事件。風(fēng)險(xiǎn)感知是重大突發(fā)公共事件應(yīng)急響應(yīng)的來源，在重大突發(fā)公共事件治理實(shí)際情境中，應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制需要遵循法定程序，若既定的程序規(guī)則減損了應(yīng)急效率，應(yīng)急指揮人員為了避免問責(zé)，需要請(qǐng)示并等待上級(jí)決策部署，越是影響范圍大的突發(fā)事件，一線主體部門的彷徨等待可能以犧牲效率為代價(jià)，貽誤最佳處置時(shí)機(jī)[9]。各行業(yè)部門都承擔(dān)著風(fēng)險(xiǎn)安全管理的職責(zé)，但這與組織日常行政管理目標(biāo)相沖突，組織部門根據(jù)要求履職，但主要是文本臺(tái)賬、檢查留痕等規(guī)避責(zé)任的做法，存在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制體制的泛化[8]，導(dǎo)致部分風(fēng)險(xiǎn)管理遺漏或者忽視，重大突發(fā)公共事件風(fēng)險(xiǎn)信息不能有效傳導(dǎo)處置。組織運(yùn)行敏捷性是敏捷理論與實(shí)踐的重要內(nèi)容，不只是在理論層面保持風(fēng)險(xiǎn)感知的敏銳性，更是致力于從組織制度層面增強(qiáng)能動(dòng)性，加強(qiáng)制度的優(yōu)化設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)制度運(yùn)行敏捷流暢，避免陷入重大突發(fā)公共事件治理的被動(dòng)或者遲滯局面，因此敏捷性是對(duì)行政“理性官僚制”這種流轉(zhuǎn)衰減或低效的改進(jìn)，將其打造成為敏捷性的治理體制機(jī)制，真正做到對(duì)重大突發(fā)公共事件的高效治理回應(yīng)。

（二）多維協(xié)作性

重大突發(fā)公共事件治理是多元行為主體共同參與的復(fù)合治理，這些治理主體包括由應(yīng)急管理、公安、消防、交通等部門組成的政府組織，它們構(gòu)成治理系統(tǒng)的軸心力量，還包括醫(yī)院、學(xué)校、廣播媒體等事業(yè)單位，同時(shí)包含大量市場主體參與，以及志愿者、（村）社區(qū)、行業(yè)協(xié)會(huì)、慈善組織等社會(huì)治理組織。這些參與治理的成員伴隨重大突發(fā)公共事件情景的演化，在重大突發(fā)公共事件發(fā)展的不同階段，不斷建構(gòu)加入或解除退出進(jìn)行更新調(diào)整。業(yè)務(wù)合作敏捷性是組織敏捷性非常重要的建構(gòu)維度，主要指組織通過業(yè)務(wù)合作的形式來利用合作方的各種資源和競爭力的能力，這對(duì)于多元治理主體參與重大突發(fā)公共事件治理具有啟發(fā)意義。由于重大突發(fā)公共事件快速治理回應(yīng)的要求，敏捷治理協(xié)作解決的不僅是主體之間合作的達(dá)成，而且還指向主體合作的效率問題。借鑒“文化墮距”的概念，治理主體能力“墮距”直接影響著治理協(xié)作的效率。文化墮距是指社會(huì)變遷過程中，文化集叢中的一部分落后于其他部分而呈現(xiàn)呆滯的現(xiàn)象，文化的兩個(gè)或多個(gè)部分，由于變化的時(shí)間和程度不一致，導(dǎo)致彼此間的協(xié)調(diào)性降低①參見：奧格本. 社會(huì)變遷：關(guān)于文化和先天的本質(zhì)[M]. 王曉毅，陳育國，譯. 杭州：浙江人民出版社，1989。。協(xié)作能力“墮距”現(xiàn)象表明，參與治理的主體對(duì)于社會(huì)環(huán)境變化能力和反映程度存在差距，導(dǎo)致協(xié)作治理過程銜接、協(xié)調(diào)方面的“失靈”，降低了社會(huì)治理的效果。例如，新型冠狀病毒肺炎（以下簡稱“新冠肺炎”）疫情是中華人民共和國成立以來發(fā)生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，疫情防控治理協(xié)作當(dāng)中，比較突出的問題在于部分地方政府的慈善組織、紅十字會(huì)在物資調(diào)配方面能力不足，與治理能力現(xiàn)代化的差距較大，直接影響了救援物資精準(zhǔn)調(diào)撥，跟不上疫情防控治理要求。因此，敏捷治理構(gòu)建需要多主體能力的治理能力組合，能力“墮距”現(xiàn)象說明必須培育提升治理參與主體的合作能力，從而促進(jìn)疫情防控治理敏捷性水平提升。

（三）治理全程性

總體來看，我國重大突發(fā)公共事件治理存在“重應(yīng)急、輕預(yù)防”問題，或者說應(yīng)急處置能力強(qiáng)于事前的風(fēng)險(xiǎn)治理能力，雖然“預(yù)防為主”成為突發(fā)事件治理的基礎(chǔ)理念，但治理預(yù)防能力建設(shè)方面相對(duì)不足，重大突發(fā)公共事件治理存在結(jié)構(gòu)性失衡，使得風(fēng)險(xiǎn)危害放大引發(fā)重大突發(fā)公共事件之后，體制才會(huì)發(fā)生重大的敏捷改變，導(dǎo)致敏捷治理的端口滯后。2021年7月，河南鄭州在遭遇百年一遇的特大暴雨后，短時(shí)間內(nèi)城市內(nèi)澇十分嚴(yán)重，公共交通幾乎停滯，部分區(qū)域水電氣和通信供應(yīng)中斷，“鄭州地鐵 4號(hào)線成水簾洞”等多個(gè)話題登上微博熱搜，社會(huì)生產(chǎn)和群眾生命財(cái)產(chǎn)安全受到嚴(yán)重威脅，給鄭州市的應(yīng)急治理帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。這一重大突發(fā)公共事件客觀上反映了我國城市應(yīng)急治理和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)在事前風(fēng)險(xiǎn)治理能力方面的短板和不足。敏捷治理意味著治理組織從感知、決策到執(zhí)行的整個(gè)過程和職能都是敏捷的，它要求敏捷把握危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)因素，不能“重應(yīng)急、輕預(yù)防”，即敏捷治理不僅僅在于應(yīng)急響應(yīng)和救援處置環(huán)節(jié)，還應(yīng)把端口前移到預(yù)防和準(zhǔn)備環(huán)節(jié)，防止風(fēng)險(xiǎn)演化成為危害嚴(yán)重的公共事件。社會(huì)領(lǐng)域中的突發(fā)事件及其帶來的公共危機(jī)，成功的管理必須能夠發(fā)現(xiàn)真正導(dǎo)致危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)，包括問題、矛盾和“病根”[10]，應(yīng)急處置只是迅速控制事態(tài)局面，但忽視了事前的風(fēng)險(xiǎn)治理，這正是敏捷治理的應(yīng)有內(nèi)容。根據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，預(yù)防和準(zhǔn)備是整個(gè)應(yīng)急過程中的起始階段，敏捷治理端口配置到預(yù)防準(zhǔn)備環(huán)節(jié)，根據(jù)地方實(shí)際做好應(yīng)急預(yù)案動(dòng)態(tài)調(diào)整，組織做好應(yīng)急演練，做好前端環(huán)節(jié)敏捷治理工作，有助于后期應(yīng)急處置工作順利開展①參見：中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法[EB/OL]. [2021-09-01]. http://www.gov.cn/gongbao/content/2007/content_7 78165.htm?from=singlemessage。。例如，從新冠肺炎疫情防控來看，越早進(jìn)行敏捷治理介入，造成的經(jīng)濟(jì)社會(huì)損失就會(huì)越小，防控治理中各種醫(yī)療物資供應(yīng)緊缺，說明了平時(shí)相關(guān)資源儲(chǔ)備不足，同時(shí)加強(qiáng)關(guān)于傳染病疫情風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防準(zhǔn)備、監(jiān)測預(yù)警等前端端口的敏捷治理工作，是此次新冠肺炎防控治理帶來的重要啟示。

（四）動(dòng)態(tài)調(diào)適性

重大突發(fā)公共事件治理實(shí)際上是政府部門為核心的治理組織體系根據(jù)事件情境所做的適應(yīng)行為，它可以劃分為預(yù)案適應(yīng)和組織自適應(yīng)兩個(gè)階段。前者是重大突發(fā)公共事件治理的基礎(chǔ)，后者則是實(shí)現(xiàn)有效治理的保證。預(yù)案即應(yīng)急預(yù)案，是指為應(yīng)對(duì)各級(jí)各類突發(fā)事件在資源、人員、組織、機(jī)制等方面所做的規(guī)劃安排，用預(yù)案來協(xié)調(diào)組織結(jié)構(gòu)與功能的調(diào)適，其實(shí)質(zhì)就是建立一套從常態(tài)管理向非常態(tài)管理的過渡機(jī)制。用預(yù)案編制可以完成災(zāi)前相互獨(dú)立的組織間面臨災(zāi)害危機(jī)時(shí)的協(xié)調(diào)和分工，預(yù)案編制形成是針對(duì)重大突發(fā)公共事件應(yīng)變所做的第一重適應(yīng)，通過資源配置和能力建設(shè)達(dá)成事件治理的整備工作。預(yù)案適應(yīng)只是預(yù)控導(dǎo)向，不能完全對(duì)應(yīng)突發(fā)公共事件實(shí)際情景，這就要求治理組織根據(jù)動(dòng)態(tài)情景進(jìn)行自我調(diào)適，這種組織自適應(yīng)是應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件應(yīng)變的第二重適應(yīng)[11]。2003年SARS事件之后，我國業(yè)已形成了“一案三制”（即應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急體制、機(jī)制與法制）為基礎(chǔ)的突發(fā)公共事件治理框架。但現(xiàn)實(shí)應(yīng)急預(yù)案編制存在實(shí)用性不強(qiáng)、科學(xué)性不足、開放性不夠等問題，導(dǎo)致預(yù)案的適應(yīng)性較弱，影響了實(shí)際效用發(fā)揮。適應(yīng)性本身構(gòu)成敏捷治理能力建設(shè)的重要內(nèi)容，要求預(yù)案編制更加貼合地方實(shí)際，根據(jù)時(shí)代發(fā)展及時(shí)總結(jié)預(yù)案的經(jīng)驗(yàn)與問題，能夠根據(jù)實(shí)際情景構(gòu)建新的組織機(jī)構(gòu)和制度流程，促進(jìn)預(yù)案更加科學(xué)化、合理化。對(duì)于組織自適應(yīng)，敏捷治理要求根據(jù)突發(fā)事件的發(fā)展演變進(jìn)行靈活調(diào)整，積極構(gòu)建敏捷動(dòng)態(tài)適應(yīng)能力。組織自適應(yīng)是重大突發(fā)公共事件發(fā)生后的治理應(yīng)對(duì)過程，根據(jù)敏捷治理思想內(nèi)涵，就是要做到資源的科學(xué)有效調(diào)度，政策舉措的靶向性和精準(zhǔn)性，充分運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)和方法，積極促進(jìn)敏捷治理的實(shí)現(xiàn)。組織自適應(yīng)能力是一個(gè)長期建設(shè)的過程，在“一案三制”治理框架基礎(chǔ)上，經(jīng)過十多年的發(fā)展應(yīng)用，我國重大突發(fā)公共事件治理頗有成效，成功應(yīng)對(duì)多起重大突發(fā)公共事件，但對(duì)高度復(fù)雜和不確定的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)而言，還具有提升空間，而敏捷治理能為重大突發(fā)公共事件治理能力優(yōu)化提供理論視角和路徑方法。

三、突發(fā)重大公共事件敏捷治理的路徑構(gòu)建

敏捷治理的制度能動(dòng)性、多維協(xié)作性、治理全程性和動(dòng)態(tài)調(diào)適性為現(xiàn)代社會(huì)突發(fā)重大公共事件的成功應(yīng)對(duì)和高效治理開辟了新的實(shí)踐路徑。而敏捷治理理念引入突發(fā)重大公共事件治理當(dāng)中，其最終成效如何，關(guān)鍵在于通過機(jī)理分析，構(gòu)建起合理有效的突發(fā)重大公共事件敏捷治理框架模型。

（一）建構(gòu)機(jī)理

治理敏捷性由靜態(tài)敏捷性和動(dòng)態(tài)敏捷性兩個(gè)層面構(gòu)成，靜態(tài)敏捷性是指組織具備敏捷性的內(nèi)在要素和資源，通過這些內(nèi)在敏捷要素增量促進(jìn)組織敏捷性提升，靜態(tài)基礎(chǔ)的組織敏捷性是一種潛在的敏捷性。動(dòng)態(tài)敏捷性是指組織敏捷性的動(dòng)態(tài)建構(gòu)過程，體現(xiàn)的是治理敏捷性的形成過程。因此重大突發(fā)公共事件敏捷治理的框架建構(gòu)不僅要著眼于組織敏捷性的微觀基礎(chǔ)，更加要著眼于敏捷性構(gòu)建更為宏觀的能力范疇，從動(dòng)態(tài)能力視角深度考察和探索重大突發(fā)公共事件敏捷治理的可行路徑。

基于動(dòng)態(tài)能力視角，以敏捷驅(qū)動(dòng)力、敏捷提供者和敏捷能力構(gòu)成的敏捷性框架得到學(xué)者們的普遍認(rèn)同[12]。在企業(yè)敏捷性構(gòu)建中，敏捷驅(qū)動(dòng)力主要來自變化，包括市場需求、市場競爭、科學(xué)技術(shù)等方面的變化，直接推動(dòng)企業(yè)生產(chǎn)、銷售、研發(fā)等行為的改變調(diào)整。敏捷提供者構(gòu)成企業(yè)調(diào)整創(chuàng)新的基礎(chǔ)，包括企業(yè)人員、組織、技術(shù)、財(cái)力、資源和創(chuàng)新等，是企業(yè)采取敏捷調(diào)度的重要支柱，敏捷性過程就是充分調(diào)動(dòng)這些要素的過程。敏捷能力指企業(yè)采取敏捷反應(yīng)所具備的能力素質(zhì)，包括環(huán)境洞察能力、快速吸收能力、靈活整合能力等等。相對(duì)于企業(yè)而言，重大突發(fā)公共事件治理是一個(gè)更為龐大的系統(tǒng)，組織具有明顯的公共性、政治性特征，因此敏捷治理的分析框架內(nèi)容有著很大區(qū)別。重大突發(fā)公共事件敏捷治理建構(gòu)框架模型（見圖1）中，各級(jí)政府組織、人員技術(shù)、財(cái)政資源、法律制度、政策工具等構(gòu)成敏捷治理的提供者，是構(gòu)成治理敏捷性的基礎(chǔ)要素，在敏捷治理模型中構(gòu)成敏捷支柱。重大突發(fā)公共事件治理敏捷提供者與企業(yè)組織不同，組織運(yùn)作受到法律制度的規(guī)范，組織運(yùn)行程序、邊界、職責(zé)有著權(quán)威性的法律要求，這與企業(yè)運(yùn)行主要來自企業(yè)本身的規(guī)定不同，科學(xué)合理的體制機(jī)制可以促進(jìn)敏捷治理構(gòu)建，但職責(zé)不清、邊界模糊、程序繁瑣也會(huì)限制治理的敏捷性。在敏捷驅(qū)動(dòng)力方面，市場變化是企業(yè)敏捷性構(gòu)建的主要推動(dòng)力，重大突發(fā)公共事件的敏捷驅(qū)動(dòng)除了事件本身的發(fā)展變化，驅(qū)動(dòng)力的范圍將更加寬廣，包括信息輿論監(jiān)督、政治性要求、公共職責(zé)要求等，都會(huì)影響政府組織采取應(yīng)對(duì)舉措的敏捷程度。敏捷能力方面，企業(yè)主要對(duì)象是市場要素，重大突發(fā)公共事件治理對(duì)象范圍更加廣泛，因此敏捷能力構(gòu)成更加多元，是多維度能力的組合，包括敏捷感知能力、敏捷決策能力、敏捷執(zhí)行能力、敏捷集成能力、敏捷動(dòng)員能力等。根據(jù)危機(jī)生命周期理論，危機(jī)事件通常歷經(jīng)潛伏期、突發(fā)期、蔓延期、解決期等過程演進(jìn)[9]，敏捷治理貫穿于預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建全過程，重大突發(fā)公共事件敏捷治理是一個(gè)動(dòng)態(tài)建構(gòu)過程，因此在實(shí)踐中要依據(jù)敏捷治理建構(gòu)的模型機(jī)理，積極探索針對(duì)重大突發(fā)公共事件治理這一領(lǐng)域敏捷治理的路徑。

圖1 重大突發(fā)公共事件敏捷治理建構(gòu)框架模型

（二）構(gòu)建路徑

基于動(dòng)態(tài)能力視角下敏捷治理的建構(gòu)機(jī)理，敏捷驅(qū)動(dòng)力不會(huì)自動(dòng)轉(zhuǎn)化成為敏捷能力，治理敏捷性實(shí)現(xiàn)主要依賴于組織、人員和技術(shù)等敏捷提供者，組織成員構(gòu)成自主敏捷性，理想敏捷治理實(shí)現(xiàn)要求人員具備良好的專業(yè)素養(yǎng)，富有責(zé)任擔(dān)當(dāng)精神，做到敏捷感知，做出科學(xué)規(guī)劃設(shè)計(jì)和方案決策，高效落實(shí)相關(guān)方案，推動(dòng)組織架構(gòu)優(yōu)化完善。組織管理方面構(gòu)成流暢敏捷性，流暢意味著組織治理系統(tǒng)高效運(yùn)轉(zhuǎn)，要求組織結(jié)構(gòu)科學(xué)合理，政府部門層級(jí)以及外部協(xié)作流程、履職快捷高效，這需要在法律制度和戰(zhàn)略規(guī)劃方面予以重視，在敏捷治理理念指導(dǎo)下推進(jìn)組織管理優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)敏捷協(xié)作。技術(shù)敏捷性作為中介工具，運(yùn)用現(xiàn)代化信息技術(shù)助力信息溝通、決策服務(wù)、資源調(diào)度，幫助實(shí)現(xiàn)自主敏捷性和流暢敏捷性。因此，應(yīng)著力從組織、人員和技術(shù)方面入手，探索重大突發(fā)公共事件敏捷治理的構(gòu)建路徑。

1.更新理念，樹立敏捷治理價(jià)值目標(biāo)

深入分析敏捷治理對(duì)于重大突發(fā)公共事件治理的邏輯指向，可以發(fā)現(xiàn)，敏捷治理已經(jīng)成為重大突發(fā)公共事件治理體系和能力現(xiàn)代化的重要方向，完善和提升重大突發(fā)事件治理敏捷性，需要更新治理理念。要強(qiáng)化應(yīng)急系統(tǒng)對(duì)于敏捷治理理論指導(dǎo)和目標(biāo)指向的作用，培養(yǎng)主動(dòng)應(yīng)變的意識(shí)，增強(qiáng)防范重大突發(fā)公共事件的嗅覺和警覺，對(duì)社會(huì)治理中的潛在風(fēng)險(xiǎn)區(qū)和高風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行敏捷感知。根據(jù)敏捷性提升機(jī)理，人員是思想理念的承導(dǎo)者，社會(huì)公共治理參與者，首先要樹立起敏捷治理的觀念，改變?cè)斜粍?dòng)和慣性治理思維，強(qiáng)化樹立積極能動(dòng)的敏捷性責(zé)任和使命，建立起敏捷治理的組織文化，將敏捷感知內(nèi)化于心、外化于行。對(duì)于重大突發(fā)公共事件敏捷治理而言，敏捷感知首先是一種主動(dòng)擔(dān)責(zé)、快速響應(yīng)的態(tài)度和由此而形成的整體性氛圍。因此要強(qiáng)化各級(jí)黨組織對(duì)重大突發(fā)公共事件治理的政治領(lǐng)導(dǎo)，把“以人民為中心”的執(zhí)政理念深植于組織建設(shè)和人員思想，通過提升政治站位促進(jìn)治理制度能動(dòng)性發(fā)揮，盡力消解官僚制避責(zé)行為，打造一支敢擔(dān)當(dāng)善作為的高素質(zhì)社會(huì)治理干部隊(duì)伍，不斷提升干事創(chuàng)業(yè)的“精氣神”。

2.優(yōu)化整合，構(gòu)建敏捷治理體制機(jī)制

應(yīng)急治理本質(zhì)上要求是敏捷性的，敏捷治理理念落地離不開官僚制組織框架，構(gòu)建注重預(yù)防、高效回應(yīng)、積極主動(dòng)的體制機(jī)制是實(shí)現(xiàn)敏捷治理的關(guān)鍵。敏捷動(dòng)員貫穿于重大突發(fā)公共事件敏捷治理的全過程，是重大突發(fā)公共事件實(shí)現(xiàn)捷治理的重要前提，而組織及其機(jī)制的敏捷性是實(shí)現(xiàn)敏捷動(dòng)員的根本保證。[13]在組織方面推進(jìn)重大突發(fā)公共事件敏捷治理，需要組織在結(jié)構(gòu)―功能上促使資源、信息、權(quán)責(zé)在橫向與縱向上合理有序流動(dòng)，采取橫向整合與縱向精簡的思路對(duì)治理體制機(jī)制予以優(yōu)化。因此必須科學(xué)合理編制應(yīng)急預(yù)案，切實(shí)發(fā)揮各個(gè)組織部門的職能作用，加強(qiáng)橫向溝通聯(lián)系促進(jìn)重大突發(fā)公共事件治理的功能合理分工，促進(jìn)事務(wù)信息的內(nèi)部流動(dòng)，同時(shí)推進(jìn)縱向流程和層級(jí)節(jié)制得到優(yōu)化精簡。改革完善重大突發(fā)公共事件治理法治體系，完成體制機(jī)制頂層規(guī)劃設(shè)計(jì)，優(yōu)化調(diào)整應(yīng)急流程規(guī)范，完善職權(quán)責(zé)任條款，重構(gòu)政府權(quán)力和事務(wù)責(zé)任之間的關(guān)系，促進(jìn)關(guān)于重大突發(fā)公共事件的風(fēng)險(xiǎn)研判、評(píng)估、決策和防控等環(huán)節(jié)高效運(yùn)轉(zhuǎn)，消除制度框架中制約敏捷治理的掣肘性因素。

3.培育提升，推進(jìn)敏捷治理能力建設(shè)

敏捷性是治理能力現(xiàn)代化的必然要求，靜態(tài)的組織架構(gòu)歸根結(jié)底是轉(zhuǎn)化為能力，因此要強(qiáng)化培育提升，大力推進(jìn)敏捷治理能力建設(shè)。政府組織在重大突發(fā)公共事件敏捷治理中發(fā)揮主導(dǎo)性作用，運(yùn)用法律賦予的職能權(quán)力，能夠迅速調(diào)配各項(xiàng)資源，有效組織和推進(jìn)重大突發(fā)公共事件治理，在敏捷治理能力方面具有潛在優(yōu)勢(shì)，關(guān)鍵是要把能力激活，轉(zhuǎn)化成現(xiàn)實(shí)的治理效能。在政府治理過程中，目標(biāo)考核是推進(jìn)能力建設(shè)的有效途徑，要進(jìn)一步研究制定蘊(yùn)含敏捷治理內(nèi)容的考評(píng)指標(biāo)體系，幫助治理主體把能力調(diào)動(dòng)起來。能力培育提升是一個(gè)組織實(shí)施的過程，持續(xù)做好預(yù)案應(yīng)急演練，通過實(shí)操演練檢驗(yàn)和提升敏捷治理能力。重大突發(fā)公共事件治理中，所涉領(lǐng)域?qū)I(yè)性較強(qiáng)，主政者業(yè)務(wù)能力不強(qiáng)會(huì)降低治理的敏捷性，影響突發(fā)事件及時(shí)有效治理，因此需要培養(yǎng)和引進(jìn)優(yōu)秀的專業(yè)管理人才。合作是獲得敏捷性的主要手段①參見：周和榮. 敏捷企業(yè)及其運(yùn)行機(jī)理研究[D]. 武漢：武漢理工大學(xué)，2005。，敏捷治理強(qiáng)調(diào)增強(qiáng)治理主體的密切協(xié)作來提升治理的敏捷度，因此敏捷協(xié)作能力的提升是實(shí)現(xiàn)重大突發(fā)公共事件敏捷治理的重要基石。令行禁止、高度自律和高效協(xié)作是政府組織敏捷協(xié)作能力提升的三個(gè)核心目標(biāo)，當(dāng)重大突發(fā)公共事件出現(xiàn)后，多層級(jí)、多部門在信息、人員、資源、資金等應(yīng)急治理要素的調(diào)配和使用上快速響應(yīng)，順暢運(yùn)轉(zhuǎn)是獲得重大突發(fā)公共事件治理主動(dòng)權(quán)，將突發(fā)、無序、擴(kuò)散的公共事件引向可控、有序和穩(wěn)定，從而最終化解重大突發(fā)公共事件消極影響的關(guān)鍵。近兩年的新冠肺炎疫情防控中，部分省市暴露出了慈善捐助管理混亂、重點(diǎn)場所和重點(diǎn)人群管控不力等問題，對(duì)此應(yīng)加強(qiáng)治理主體間的信息溝通和交流，增強(qiáng)合作緊密度，做好合作者能力評(píng)估和培育，避免能力“墮距”現(xiàn)象。

4.科技支撐，用好敏捷治理現(xiàn)代工具

信息技術(shù)能夠有效幫助企業(yè)感知市場需求，并實(shí)現(xiàn)人、財(cái)、物等資源的高效配置。例如，新冠肺炎疫情防控中運(yùn)用人工智能、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等現(xiàn)代信息化技術(shù)，幫助政府組織獲知人口流向、預(yù)警風(fēng)險(xiǎn)人群、監(jiān)測交通樞紐，大大提升了疫情防控的治理效率，信息技術(shù)成為敏捷治理的重要支撐工具。重大突發(fā)公共事件敏捷治理，要進(jìn)一步加強(qiáng)部門間數(shù)據(jù)對(duì)接與整合，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)信息的快速分析，完善聯(lián)動(dòng)協(xié)作平臺(tái)機(jī)制，促進(jìn)突發(fā)事件治理變得更加敏捷智能。

本文運(yùn)用敏捷治理理論提升重大突發(fā)公共事件治理效能，一定程度上拓展了類似重大突發(fā)公共事件治理研究的視角，當(dāng)中還有很多深化討論的空間，未來研究可以建立相關(guān)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)治理的敏捷度進(jìn)行定量考察，從而探索敏捷治理構(gòu)建的有效方法。