省級礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃環(huán)境影響評價實例研究

湯曼琳，孫育平

（1.武漢市工程咨詢部有限公司；2.武漢網(wǎng)綠環(huán)境技術(shù)咨詢有限公司，武漢 430000）

從1998年至今，我國歷經(jīng)了四輪礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃的編制。在此過程中，礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃環(huán)境影響評價（簡稱環(huán)評）也進(jìn)行了多年的摸索。

1 我國礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃環(huán)評的發(fā)展歷程

1.1 第一輪礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃（2007年之前）

1998年，我國開始首輪全國礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃（簡稱礦規(guī)）的研究與編制工作；2001年4月，《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃》發(fā)布并實施，其以1999年為基期，2005年為規(guī)劃期；2002年，31 個省級礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃獲得批復(fù)并實施；至2004年底，全國共有343個地級行政單位、1 248 個縣級行政單位編制了礦產(chǎn)資源規(guī)劃。該時期，我國尚未啟動礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃環(huán)評工作。

1.2 第二輪礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃（2008—2015年）

2006年，我國啟動第二輪礦規(guī)編制工作，下發(fā)《關(guān)于開展第二輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制工作的通知》（國土資發(fā)〔2006〕255 號），并于2008年12月發(fā)布《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2008—2015年）》。此后，各省級、地市級、縣級礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃陸續(xù)獲得批準(zhǔn)并實施。此時期，我國首次啟動礦規(guī)環(huán)評工作。然而，《編制環(huán)境影響報告書的規(guī)劃的具體范圍（試行）》和《編制環(huán)境影響篇章或說明的規(guī)劃的具體范圍（試行）》雖界定了應(yīng)當(dāng)進(jìn)行環(huán)境影響評價的規(guī)劃范圍，但未明確礦產(chǎn)資源規(guī)劃所適用的內(nèi)容。因此，部分省份結(jié)合實際情況進(jìn)行了探索性編制，如江蘇省、貴州省等。

1.3 第三輪礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃（2016—2020年）

2014年，我國啟動第三輪礦規(guī)編制工作，發(fā)布《關(guān)于開展第三輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制工作的通知》（國土資發(fā)〔2014〕35 號）；2016年11月，《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2016—2020年）》發(fā)布。此后，各省級、地市級、縣級礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃陸續(xù)獲得批準(zhǔn)并實施。該時期首次對礦規(guī)環(huán)評提出有針對性的管理要求，原環(huán)境保護(hù)部、原國土資源部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于做好礦產(chǎn)資源規(guī)劃環(huán)境影響評價工作的通知》（環(huán)發(fā)〔2015〕158 號），要求嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃環(huán)境影響評價制度，分類開展礦產(chǎn)資源規(guī)劃環(huán)評工作，明確了編制內(nèi)容、審查流程等。這是國家層面首次在正式文件中明確提出省級礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃編制環(huán)評的要求，全國各省級行政單位均按要求編制了環(huán)評報告書，與規(guī)劃文本一同報送。

1.4 第四輪礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃（2021—2025年）

2020年，我國啟動第四輪礦規(guī)編制工作，發(fā)布《自然資源部關(guān)于全面開展礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2021—2025年）編制工作的通知》（自然資發(fā)〔2020〕43 號）。第四輪礦規(guī)期間，我國全面開展礦規(guī)環(huán)評工作，生態(tài)環(huán)境部于2021年12月發(fā)布了《“十四五”省級礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃環(huán)境影響評價技術(shù)要點（試行）》。該通知明確了第四輪省級礦規(guī)環(huán)評報告書的主體框架內(nèi)容及關(guān)鍵技術(shù)要求。

2 湖北省第三輪礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃環(huán)評重點內(nèi)容

2.1 規(guī)劃協(xié)調(diào)性及回顧性分析

規(guī)劃協(xié)調(diào)性分析主要分析比較了《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2016—2020年）》《長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》《湖北省環(huán)境保護(hù)“十三五”規(guī)劃》及《湖北省主體功能區(qū)規(guī)劃》等的一致性與協(xié)調(diào)性。規(guī)劃回顧性分析梳理了上一輪礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃實施情況和重點礦種現(xiàn)有礦山基本情況，采用地理信息系統(tǒng)（GIS）疊圖分析了三峽庫區(qū)、丹江口水源保護(hù)區(qū)、生態(tài)保護(hù)紅線一級管控區(qū)等重點區(qū)域內(nèi)現(xiàn)有礦山基本情況，并提出第三輪礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃應(yīng)注意的資源環(huán)境問題。

2.2 礦山環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查與評價

在湖北省生態(tài)環(huán)境整體狀況調(diào)查評價的基礎(chǔ)上，開展典型礦區(qū)資源開發(fā)環(huán)境回顧性評價。將湖北省礦山環(huán)境問題歸并為礦山地質(zhì)災(zāi)害、礦業(yè)開發(fā)對地下水系統(tǒng)的影響與破壞、礦業(yè)開發(fā)占用及破壞土地植被資源、礦山“三廢”排放對環(huán)境的影響四大類，調(diào)查典型環(huán)境問題的主要發(fā)生區(qū)域。對磷礦、銅礦、鐵礦和煤礦等湖北省近年來主要開發(fā)利用礦種的重點開采區(qū)環(huán)境問題進(jìn)行分析評價，調(diào)查礦山生態(tài)修復(fù)治理措施與成效。

2.3 規(guī)劃綜合論證及優(yōu)化調(diào)整建議

湖北省從空間管制、總量管控、環(huán)境準(zhǔn)入三方面對環(huán)境影響進(jìn)行評價。其間通過GIS 疊圖法，分析了規(guī)劃開采區(qū)、勘查區(qū)與自然保護(hù)區(qū)、森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、一級國家級公益林、文物保護(hù)單位、重要水體、地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)等環(huán)境敏感區(qū)及生態(tài)保護(hù)紅線一級管控區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)的空間位置關(guān)系，重點評價了礦產(chǎn)資源開發(fā)總量、空間布局的環(huán)境影響，開展了環(huán)境承載力分析，提出了規(guī)劃優(yōu)化建議以及避免或減緩不良環(huán)境影響的措施。

3 新形勢下湖北省第四輪礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃環(huán)評要求

相較于第三輪，湖北省第四輪礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃環(huán)評面臨更加復(fù)雜的環(huán)保新形勢，這對礦規(guī)環(huán)評工作提出了新的要求。

3.1 從長江經(jīng)濟(jì)帶到長江保護(hù)法

2016年9月，《長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》正式印發(fā)。該規(guī)劃綱要明確提出，把保護(hù)和修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在首要位置，共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)。2021年3月1日，《中華人民共和國長江保護(hù)法》正式施行，這部法律是首部全國性流域立法，“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的國家戰(zhàn)略被寫入該法。可見，近年來，長江大保護(hù)戰(zhàn)略地位持續(xù)提升。

3.2 從生態(tài)保護(hù)紅線到“三線一單”

湖北省是我國生態(tài)保護(hù)紅線劃定的四個試點省級行政區(qū)之一，2016年完成劃定試點工作，7月印發(fā)了《湖北省生態(tài)保護(hù)紅線劃定方案》。礦產(chǎn)資源開發(fā)與2016年版生態(tài)保護(hù)紅線的空間協(xié)調(diào)性評估是湖北省第三輪礦規(guī)環(huán)評工作的重點。近年來，湖北省根據(jù)新的劃定技術(shù)指南要求對生態(tài)保護(hù)紅線進(jìn)行了調(diào)整，2018年7月，湖北省人民政府辦公廳發(fā)布了《湖北省生態(tài)保護(hù)紅線》。生態(tài)保護(hù)紅線職能由生態(tài)環(huán)境部門轉(zhuǎn)向自然資源部門后，組織人員對2018年版生態(tài)保護(hù)紅線進(jìn)行新一輪評估優(yōu)化。同時，湖北省積極探索“三線一單”研究，2020年12月，《湖北省人民政府關(guān)于加快實施“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的意見》（鄂政發(fā)〔2020〕21 號）印發(fā)，要求在全省范圍內(nèi)正式實施“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控。

3.3 規(guī)劃環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則的修訂

湖北省第三輪礦規(guī)環(huán)評工作主要依據(jù)《規(guī)劃環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則 總綱》（HJ 130—2014）編制。2019年，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)了《規(guī)劃環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則 總綱》（HJ 130—2019）。修訂后的導(dǎo)則與“三線一單”相銜接，突出以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，明確了規(guī)劃方案環(huán)境合理性論證要求，增加了規(guī)劃環(huán)評文件中圖件格式和內(nèi)容要求。與2014 版導(dǎo)則相比，修訂后的導(dǎo)則更加細(xì)化、更加深入。

4 湖北省第四輪礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃環(huán)評需要關(guān)注的重點

從第三輪礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃實施至今，國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形勢發(fā)生了巨大變化，新型冠狀病毒肺炎疫情加速世界百年變局演變。站在新的歷史起點上，在國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢低迷、疫情防控常態(tài)化的背景下，打好礦產(chǎn)資源開發(fā)的綠色底色，以綠色發(fā)展推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，既是湖北省第四輪礦規(guī)環(huán)評的內(nèi)在要求，也是工作重點，主要涉及5 點。

4.1 法律對沿江礦產(chǎn)資源開發(fā)的剛性約束

《中華人民共和國長江保護(hù)法》第二十六條規(guī)定，禁止在長江干流岸線3 km 范圍內(nèi)和重要支流岸線1 km范圍內(nèi)新建、改建、擴(kuò)建尾礦庫。長江經(jīng)濟(jì)帶是我國重要的礦產(chǎn)資源基地，湖北省地處長江之腰，是長江干流流經(jīng)最長的省級行政區(qū)，該法的實施對沿江礦產(chǎn)資源開發(fā)布局提出了剛性約束。湖北省第四輪礦規(guī)環(huán)評應(yīng)重點分析規(guī)劃與長江保護(hù)帶、長江經(jīng)濟(jì)帶、漢江生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶等長江相關(guān)法律法規(guī)、政策規(guī)劃的協(xié)調(diào)性。

4.2 沿江磷化工等礦產(chǎn)礦業(yè)環(huán)保督察問題整改情況

湖北省是礦產(chǎn)資源稟賦大省，沿江磷化工產(chǎn)業(yè)引起的環(huán)境問題一直以來是湖北省沿江生態(tài)環(huán)境整治的難點和重點。近年來，中央環(huán)保督察問題主要集中在以下幾個方面：長江流域總磷污染問題、沿江磷化工產(chǎn)業(yè)優(yōu)化布局和轉(zhuǎn)型升級，“三磷”（磷礦、磷化工、磷石膏）治理，沿江化工企業(yè)關(guān)改搬轉(zhuǎn)、礦業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及落后產(chǎn)能淘汰等。第四輪礦規(guī)環(huán)評應(yīng)重點調(diào)查第三輪礦規(guī)實施期間全省與礦產(chǎn)礦業(yè)相關(guān)的環(huán)保督察問題及其整改情況。

4.3 涉環(huán)境敏感區(qū)及生態(tài)保護(hù)紅線的現(xiàn)狀礦業(yè)權(quán)的關(guān)閉退出

涉環(huán)境敏感區(qū)及生態(tài)保護(hù)紅線的現(xiàn)狀礦業(yè)權(quán)可分為過期礦業(yè)權(quán)和有效期內(nèi)的礦業(yè)權(quán)。過期礦業(yè)權(quán)的存在往往與礦業(yè)權(quán)人未按期辦理注銷和閉坑手續(xù)，或未按規(guī)定履行礦山地質(zhì)環(huán)境的治理恢復(fù)義務(wù)等因素有關(guān)。而對于有效期內(nèi)礦業(yè)權(quán)的政策性關(guān)閉退出，存在礦山關(guān)閉后礦山生態(tài)修復(fù)等義務(wù)履行責(zé)任主體的認(rèn)定、對礦業(yè)權(quán)人的合理補償?shù)葐栴}。礦規(guī)環(huán)評應(yīng)重點關(guān)注涉環(huán)境敏感區(qū)及生態(tài)保護(hù)紅線現(xiàn)狀礦業(yè)權(quán)關(guān)閉退出情況及國家、省級層面的政策要求。

4.4 規(guī)劃的生態(tài)環(huán)境制約因素

資源經(jīng)濟(jì)為湖北省社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)，但隨著部分資源型城市的資源逐漸衰退，加上“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”戰(zhàn)略深入實施，資源型經(jīng)濟(jì)支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力受到一定限制，且面臨資源約束偏緊、礦山生態(tài)修復(fù)治理任務(wù)繁重等問題。

4.5 規(guī)劃的空間布局分析

生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的第四輪礦規(guī)環(huán)評技術(shù)要點明確提出，疊圖分析規(guī)劃布局與生態(tài)保護(hù)紅線、一般生態(tài)空間、法定環(huán)境敏感區(qū)及區(qū)域生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控單元的空間位置關(guān)系，從而分析預(yù)測規(guī)劃實施對區(qū)域生態(tài)及資源環(huán)境的影響。可見，本輪礦規(guī)環(huán)評對空間布局分析提出了更高的要求。