矛盾糾紛調(diào)處化解標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)踐路徑研究與建議
——以湖州市吳興區(qū)社會(huì)綜合治理省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)化戰(zhàn)略重大試點(diǎn)為例

鄭玲 陳旭文 吳新惠 陸蕓 陳群

（1.浙江藍(lán)箭萬(wàn)幫標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)有限公司；2.浙江省方大標(biāo)準(zhǔn)信息有限公司；3.湖州市吳興區(qū)社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處化解中心）

0 引言

加強(qiáng)預(yù)防和化解社會(huì)矛盾機(jī)制建設(shè)，正確處理人民內(nèi)部矛盾，是黨中央的重要部署。社會(huì)矛盾作為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的重要源頭，是防范社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)的“首要陣地”，也是避免局布社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)事件上升為群體性社會(huì)事件的“首道關(guān)卡”。

自2019年以來(lái)，浙江省縣級(jí)社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處化解中心已從規(guī)范化建設(shè)進(jìn)入強(qiáng)化內(nèi)在運(yùn)行機(jī)制的改革“深水區(qū)”，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)閉環(huán)管控大平安機(jī)制的重要性日益增加。本文圍繞湖州市吳興區(qū)社會(huì)綜合治理省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)化戰(zhàn)略重大試點(diǎn)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，研究總結(jié)了其頂層設(shè)計(jì)體系化、資源管理標(biāo)準(zhǔn)化、調(diào)處機(jī)制鏈條化、調(diào)處人員職業(yè)化、統(tǒng)籌研判數(shù)字化的主要做法，以“全鏈條+數(shù)字化”打造系統(tǒng)性建設(shè)樣板，對(duì)以標(biāo)準(zhǔn)化推進(jìn)社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處化解工作提供共性經(jīng)驗(yàn)。

1 國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀分析

1.1 國(guó)外研究現(xiàn)狀

目前，世界各國(guó)和地區(qū)矛盾糾紛調(diào)處化解主要包括訴訟解決機(jī)制、行政司法解決機(jī)制、行政申訴解決機(jī)制、非訴訟糾紛解決機(jī)制（ADR）等方式，經(jīng)過(guò)初步發(fā)展階段（20世紀(jì)50～80年代）、鼓勵(lì)發(fā)展階段（20世紀(jì)80年代～2000年）,已進(jìn)入規(guī)范發(fā)展階段（2000年至今），并以非訴訟糾紛解決機(jī)制（ADR）為主。但當(dāng)前ADR并未形成絕對(duì)普適性的規(guī)律、模式和標(biāo)準(zhǔn)，不同的法律體系、司法模式、政治理念和傳統(tǒng)文化對(duì)ADR的作用及發(fā)展有著深刻的影響，其形式多樣，多以專門(mén)法、單行法規(guī)、法律修改等多種方式進(jìn)行立法，或建立專門(mén)性矛盾糾紛化解制度或程序。

1.2 國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀

國(guó)內(nèi)重大社會(huì)矛盾的產(chǎn)生有鮮明的歷史階段性，如20世紀(jì)90年代大規(guī)模農(nóng)民工進(jìn)入城市產(chǎn)生的矛盾、失業(yè)下崗的矛盾、勞資糾紛矛盾、計(jì)劃生育矛盾等。21世紀(jì)以來(lái)，城市化進(jìn)入快速發(fā)展階段，開(kāi)始產(chǎn)生某些新的利益型矛盾，如征地拆遷、物業(yè)糾紛、醫(yī)療糾紛、城市管理糾紛等矛盾。浙江省自2019年3月提出“縣一級(jí)要按照‘最多跑一次’改革理念，推行‘一窗受理、一攬子調(diào)處、一條龍服務(wù)’，努力實(shí)現(xiàn)接訪、矛盾糾紛化解‘最多跑一地’”，并相繼發(fā)布了《浙江省縣級(jí)社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處化解中心規(guī)范化建設(shè)指引（試行）》《關(guān)于建立健全縣級(jí)社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處化解中心運(yùn)行機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》等政策文件。

目前，浙江省各縣（市、區(qū)）均已實(shí)體化運(yùn)作社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處化解中心。但從總體來(lái)看，縣級(jí)社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處化解中心規(guī)范化改革中存在資源整合不夠全面、運(yùn)行機(jī)制不夠順暢、系統(tǒng)運(yùn)行不夠便利等矛盾與難題，標(biāo)準(zhǔn)體系頂層設(shè)計(jì)仍處于缺失階段，導(dǎo)致自上而下、由點(diǎn)及面的運(yùn)行受阻。同時(shí)，當(dāng)前社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處化解的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)缺失顯著，現(xiàn)存標(biāo)準(zhǔn)主要涉及社會(huì)治安治理、網(wǎng)格化管理等，覆蓋面不夠廣，不利于社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處化解工作整體性發(fā)展。

2 標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)踐路徑分析

構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)閉環(huán)管控大平安機(jī)制，打牢安全發(fā)展基礎(chǔ)，有效防范和化解各種風(fēng)險(xiǎn)，其核心在于資源力量整合、數(shù)字化融合應(yīng)用。通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，湖州市吳興區(qū)社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處化解中心體系化、規(guī)范化水平持續(xù)提升，實(shí)現(xiàn)了“三降兩升”的目標(biāo)，轄區(qū)群眾幸福感、滿意度進(jìn)一步提升。

2.1 體系化構(gòu)建頂層設(shè)計(jì)

標(biāo)準(zhǔn)體系在社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處化解工作中具有系統(tǒng)性、指導(dǎo)性、復(fù)制推廣性的重要作用，湖州市吳興區(qū)緊扣“多元治理、共建共治、系統(tǒng)集成、主動(dòng)預(yù)見(jiàn)、長(zhǎng)效治理”五大理念，以“通用基礎(chǔ)、資源管理、一窗受理、社會(huì)矛盾糾紛多元化解、智慧化解應(yīng)用”為出發(fā)點(diǎn)和著力點(diǎn)，圍繞“區(qū)中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）分中心、片區(qū)、村（社區(qū)）、網(wǎng)格”多級(jí)調(diào)處化解運(yùn)行機(jī)制，構(gòu)建矛盾糾紛調(diào)處化解“最多跑一地”標(biāo)準(zhǔn)體系，制定縣中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）分中心、片區(qū)工作站等社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處化解相關(guān)湖州市地方標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)“多級(jí)化解”有標(biāo)可依，形成“最多跑一地”可操作性的創(chuàng)新成果。

2.2 標(biāo)準(zhǔn)化整合調(diào)處資源

調(diào)處資源是縣級(jí)社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處化解中心發(fā)揮“總樞紐”作用的重要基礎(chǔ)，也是影響中心高效運(yùn)行的重要因素。一是整合建設(shè)資源。制定《社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處化解中心建設(shè)規(guī)范》內(nèi)部標(biāo)準(zhǔn)，以“四合院”方式分設(shè)社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處化解大廳、信訪、訴訟、應(yīng)急，打造“一個(gè)院子解決”的黨群合、資源合、民心合、社會(huì)合的合文化功能分區(qū)。二是統(tǒng)籌調(diào)處資源。完善縣中心運(yùn)行機(jī)制，統(tǒng)籌部門(mén)、社會(huì)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)資源組建綜合性服務(wù)團(tuán)隊(duì)，打造“兩庭、四室、十中心、十調(diào)委、十二品牌工作室”調(diào)解力量，吸納40余個(gè)調(diào)解品牌，實(shí)現(xiàn)調(diào)解手段、調(diào)解領(lǐng)域的全覆蓋，推動(dòng)調(diào)處力量由政府主導(dǎo)向社會(huì)參與轉(zhuǎn)變。

2.3 鏈條化構(gòu)建調(diào)處機(jī)制

“早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)防、早處置”是落實(shí)社會(huì)矛盾排查預(yù)警機(jī)制，將矛盾化解在萌芽狀態(tài)的重要理念，建立鏈條化調(diào)處機(jī)制是有效延伸調(diào)處觸角、提升調(diào)解效率的重要手段。一是建立多級(jí)調(diào)處陣地。以區(qū)中心為核心，實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)體系相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化“區(qū)中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）分中心、片區(qū)、村（社區(qū)）、網(wǎng)格”的多級(jí)社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處化解陣地建設(shè)，形成覆蓋全區(qū)的矛盾糾紛調(diào)處化解網(wǎng)。二是建立五級(jí)調(diào)處機(jī)制。優(yōu)化調(diào)解對(duì)接、分層協(xié)調(diào)機(jī)制，建立中心內(nèi)部“閉環(huán)”標(biāo)準(zhǔn)流程，實(shí)行“窗口即接即調(diào)、事權(quán)部門(mén)內(nèi)調(diào)、系統(tǒng)交接聯(lián)調(diào)、中心牽頭協(xié)調(diào)、區(qū)領(lǐng)導(dǎo)交辦督調(diào)”五級(jí)調(diào)處機(jī)制，打通“站臺(tái)引導(dǎo)、窗口受理、分流調(diào)解、司法判決”四大流程，實(shí)現(xiàn)矛盾糾紛“一窗受理”。

2.4 職業(yè)化提升調(diào)解人員

調(diào)解人員素質(zhì)能力是影響調(diào)處成效的核心要素，調(diào)解人員職業(yè)化是提高調(diào)解效率、促進(jìn)調(diào)解行業(yè)健康發(fā)展的重要路徑。一是建立常態(tài)化培訓(xùn)機(jī)制。制定《專職人民調(diào)解員管理辦法》和《管理考核辦法》，通過(guò)業(yè)務(wù)講堂、在線答疑、“傳幫帶”等指導(dǎo)模式，組織窗口人員和調(diào)解員參加法治思想、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、調(diào)解業(yè)務(wù)、系統(tǒng)運(yùn)用等各類(lèi)培訓(xùn)，增強(qiáng)人員法治思維和法治方法。二是建立專業(yè)化培訓(xùn)機(jī)制。建立平安實(shí)訓(xùn)基地和吳興平安學(xué)院，打造6層、7000 m、15個(gè)實(shí)訓(xùn)體驗(yàn)區(qū)、200多項(xiàng)實(shí)訓(xùn)內(nèi)容的平安實(shí)訓(xùn)中心，制定《安全隱患排查互動(dòng)學(xué)習(xí)方案》，依托大數(shù)據(jù)分析推動(dòng)各類(lèi)場(chǎng)景虛擬再現(xiàn)轉(zhuǎn)化為理論研究和日常培訓(xùn)的重要內(nèi)容。

2.5 數(shù)字化推進(jìn)統(tǒng)籌研判

加快數(shù)字賦能社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處化解全過(guò)程，推進(jìn)數(shù)字法治多跨場(chǎng)景應(yīng)用，是時(shí)代發(fā)展的必然選擇。一是打造“云上調(diào)處”，采用“互聯(lián)網(wǎng)+人民調(diào)解”矛盾化解調(diào)處模式，綜合運(yùn)用省人民調(diào)解大數(shù)據(jù)平臺(tái)、ODR、“浙里調(diào)”等平臺(tái)，重大矛盾糾紛信息實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)上報(bào)、分類(lèi)處置、及時(shí)交辦的閉環(huán)管理。二是打造社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)綜合研判平臺(tái)，銜接“基層治理四平臺(tái)”，借助城市大腦吳興平臺(tái)實(shí)現(xiàn)跨部門(mén)、跨層級(jí)的業(yè)務(wù)協(xié)同與數(shù)據(jù)共享，集成登記事項(xiàng)查詢、跟蹤、督辦、評(píng)價(jià)等相關(guān)環(huán)節(jié)，對(duì)全區(qū)矛盾糾紛進(jìn)行綜合感知、在線研判、提前預(yù)警，推動(dòng)社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處化解工作由“經(jīng)驗(yàn)決策”向“大數(shù)據(jù)決策”轉(zhuǎn)變。

3 思考與建議

3.1 堅(jiān)持以標(biāo)準(zhǔn)化理念完善中心運(yùn)行機(jī)制

資源分配問(wèn)題是影響社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處化解中心運(yùn)行效率的主要因素，急需加快省級(jí)運(yùn)行機(jī)制指導(dǎo)意見(jiàn)與建設(shè)規(guī)范的資源融合轉(zhuǎn)化，以標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化完善自身運(yùn)行機(jī)制。一是構(gòu)建中心建設(shè)運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)體系，細(xì)化《關(guān)于建立健全縣級(jí)社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處化解中心運(yùn)行機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》，從資源管理、“一窗受理”運(yùn)行、多元化解等角度構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)體系，自上而下建立體系化的建設(shè)服務(wù)指南。二是對(duì)標(biāo)制定實(shí)施關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)，加快現(xiàn)有制度文件與標(biāo)準(zhǔn)體系的梳理，采納應(yīng)用一批成熟工作流程，制定提煉一批共性關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)，從硬件建設(shè)與軟件機(jī)制方面分步分批開(kāi)展標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施與持續(xù)改進(jìn)工作，以規(guī)范化提升群眾安全感和政府信服力。

3.2 堅(jiān)持聚焦聚力全鏈條多層次調(diào)處力量

完善閉環(huán)管控的大平安機(jī)制，其基石在于“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交”的基層預(yù)防調(diào)處體系。一是縱向打通縣級(jí)調(diào)處力量，發(fā)揮“區(qū)中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）分中心、片區(qū)、村（社區(qū)）、網(wǎng)格”的多級(jí)化解力量，強(qiáng)化網(wǎng)格的基層發(fā)現(xiàn)和報(bào)告能力、村（社區(qū)）初步調(diào)解能力，將90%的矛盾在分中心以下解決，實(shí)現(xiàn)調(diào)處力量有效運(yùn)用。二是橫向銜接聯(lián)動(dòng)共享，大型矛盾隱患發(fā)生具有群體性、類(lèi)似性的特征，應(yīng)充分發(fā)揮村（社區(qū)）、網(wǎng)格矛盾發(fā)現(xiàn)的“第一線”優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)村（社區(qū)）、網(wǎng)格之間的信息傳達(dá)和共享，做到早預(yù)報(bào)、早發(fā)現(xiàn)、早處理。

3.3 堅(jiān)持強(qiáng)化調(diào)處人才要素保障

“人員職業(yè)化、工作專業(yè)化、待遇薪酬化”是人民調(diào)解員隊(duì)伍發(fā)展的重要方向，應(yīng)持續(xù)加強(qiáng)調(diào)解人員素質(zhì)能力建設(shè)，建立健全調(diào)解人員職業(yè)化發(fā)展機(jī)制。一是統(tǒng)一調(diào)解員基本技能標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建調(diào)處人員職業(yè)化培訓(xùn)體系，建立調(diào)解知識(shí)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，開(kāi)設(shè)調(diào)處人員專業(yè)課程，加強(qiáng)法律法規(guī)以及實(shí)踐案例宣貫，提升調(diào)解員復(fù)合型綜合素質(zhì)。二是打通調(diào)解人員職業(yè)化發(fā)展路徑，健全專職調(diào)解工作政策、經(jīng)費(fèi)保障體系，完善監(jiān)督和激勵(lì)制度，推動(dòng)人民調(diào)解員證等調(diào)處專業(yè)認(rèn)可資質(zhì)管理與綜合應(yīng)用，提升調(diào)處工作的社會(huì)認(rèn)同感。

3.4 堅(jiān)持迭代升級(jí)數(shù)字賦能技術(shù)應(yīng)用

隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處化解模式的全面推進(jìn)，迭代整合條線系統(tǒng)是提升中心數(shù)字化運(yùn)行效率的必然選擇。一是迭代數(shù)字化應(yīng)用，加快各條線系統(tǒng)的互通銜接、數(shù)據(jù)共享，提高社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)綜合研判的準(zhǔn)確性和及時(shí)性。優(yōu)化各類(lèi)矛調(diào)數(shù)字化應(yīng)用場(chǎng)景，豐富、前移和聚合平臺(tái)功能，提升平臺(tái)操作的便捷性。二是強(qiáng)化信息保密，落實(shí)各級(jí)調(diào)處鏈條的保密責(zé)任，加強(qiáng)信息泄露處罰力度，通過(guò)集成平安通、網(wǎng)上執(zhí)法平臺(tái)等基層軟件，將工作信息與生活信息合理區(qū)分。