鄉(xiāng)村振興背景下長(zhǎng)三角地區(qū)農(nóng)村環(huán)境治理實(shí)證研究

梁海龍，章 強(qiáng)

(安徽理工大學(xué) 人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，安徽 淮南 232001)

2017年，黨的十九大報(bào)告提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并提出“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！?0字總要求。2018年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》，指出要“牢固樹(shù)立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，建設(shè)生活環(huán)境整潔優(yōu)美、生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定健康、人與自然和諧共生的生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村”。2020年4月至5月，習(xí)近平總書(shū)記赴陜西、山西多地考察調(diào)研，對(duì)秦嶺牛背梁國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)及汾河的生態(tài)環(huán)保和污染防治工作尤為重視，重申了環(huán)境治理的重要性。新時(shí)代，中國(guó)特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展，但卻隱含著嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境危機(jī)。深入實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興，以“農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富”為目標(biāo)，推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化成為我國(guó)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展中的重要內(nèi)容。

一、問(wèn)題的提出

長(zhǎng)三角地區(qū)的農(nóng)村早期發(fā)展了大量的農(nóng)村企業(yè)，并在全國(guó)范圍內(nèi)率先推進(jìn)了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化[1]。獨(dú)特的資源稟賦，使長(zhǎng)三角地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、對(duì)外開(kāi)放以及科技創(chuàng)新能力方面位列我國(guó)前列[2]。但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，長(zhǎng)三角地區(qū)的農(nóng)田土壤重金屬污染、地面沉降、海岸侵蝕、新型污染物及復(fù)合污染物交叉感染、空氣質(zhì)量嚴(yán)重惡化等環(huán)境問(wèn)題也日益突出。2016—2018年，中央財(cái)政向長(zhǎng)三角地區(qū)投入大量的環(huán)保專(zhuān)項(xiàng)資金，用于生態(tài)保護(hù)和修復(fù)治理[3]。在新型城鎮(zhèn)化背景下，區(qū)域間的人員流動(dòng)加速，城鎮(zhèn)規(guī)模向周邊農(nóng)村擴(kuò)增，農(nóng)村的空間被城鎮(zhèn)擠占[4]，各種環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)不斷上升[5]，農(nóng)村在向城市供給發(fā)展資源的同時(shí)，逐漸淪為城市廢棄物的“消化之所”[6]。近年來(lái)，隨著我國(guó)城市、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與轉(zhuǎn)型，一些城市的落后產(chǎn)能迫于政策壓力開(kāi)始向農(nóng)村轉(zhuǎn)移[7]，改變了原有單一的城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，一定程度上增加了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的收入，擴(kuò)大了就業(yè)容量。但這些工業(yè)大都表現(xiàn)出布局混亂、技術(shù)水平低下、資源利用率低等特征[8]。

我國(guó)城鎮(zhèn)的環(huán)境治理制度及設(shè)施相對(duì)完善，但大部分農(nóng)村的環(huán)境治理依然建立在自然生態(tài)循環(huán)的基礎(chǔ)上，抗污染及恢復(fù)能力低，城市落后工業(yè)向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移，給農(nóng)村的自然環(huán)境修復(fù)帶來(lái)了巨大的壓力與挑戰(zhàn)。此外，生活垃圾污染治理[9-11]、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成的環(huán)境污染治理[12-14]亦迫在眉睫。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村環(huán)境治理實(shí)踐從初始的政策空白到制度初創(chuàng)再到治理領(lǐng)域的拓展和深化，逐漸形成了美麗鄉(xiāng)村治理理念，治理主體也從政府單一主導(dǎo)擴(kuò)展到社會(huì)組織的多元化參與，農(nóng)村環(huán)境治理體系和治理能力得到了很大提升，但依然存在諸多問(wèn)題：第一，環(huán)境治理相關(guān)立法滯后、環(huán)保執(zhí)法力度不足、法律援助機(jī)制不健全[15]，立法成本、執(zhí)法成本、守法成本高[16]以及配套措施不齊全。第二，環(huán)境治理主體分散、權(quán)責(zé)不對(duì)等。盡管近年來(lái)政府加強(qiáng)了環(huán)境保護(hù)宣傳和政策支持力度，并為社會(huì)組織參與環(huán)境治理提供了合法途徑，但仍然治理乏力、后勁不足。第三，環(huán)境治理主體參與不足。農(nóng)民是農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題的直接相關(guān)者，其參與農(nóng)村環(huán)境治理無(wú)論出于責(zé)任還是利益均為現(xiàn)實(shí)必要，但在實(shí)踐中，農(nóng)民參與村莊環(huán)境治理的意識(shí)較為薄弱、過(guò)程持續(xù)性不強(qiáng)。

二、研究設(shè)計(jì)與方法

長(zhǎng)三角地區(qū)含三省一市：上海市(16個(gè)區(qū))、江蘇省(67個(gè)區(qū)縣)、浙江省(61個(gè)區(qū)縣)、安徽省(55個(gè)區(qū)縣)，共199個(gè)區(qū)縣。上海部分市轄區(qū)下設(shè)全部為街道辦事處，如楊浦區(qū)、黃浦區(qū)、虹口區(qū)；也有部分區(qū)下設(shè)街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，如浦東新區(qū)，包括12條街道、24個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。其他地級(jí)市行政區(qū)劃基本類(lèi)似。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村的發(fā)展依然對(duì)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)有較強(qiáng)偏好，統(tǒng)籌兼顧“五位一體”總體布局困難重重。大量城市工業(yè)企業(yè)向農(nóng)村遷移以及農(nóng)村生產(chǎn)、生活垃圾隨意處置致使農(nóng)村產(chǎn)生了日益嚴(yán)峻的環(huán)境問(wèn)題。本文以長(zhǎng)三角地區(qū)行政村為樣本總體進(jìn)行問(wèn)卷設(shè)計(jì)與調(diào)查研究，擬探索我國(guó)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化的路徑，并對(duì)相關(guān)環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行理論建構(gòu)。調(diào)查問(wèn)卷圍繞環(huán)境治理問(wèn)題、治理措施、治理理念、治理資源4個(gè)一級(jí)指標(biāo)展開(kāi)，共計(jì)19個(gè)變量。由于研究總體數(shù)量過(guò)于龐大(行政村可統(tǒng)計(jì)，自然村數(shù)目更是龐大)，出于人力、物力、財(cái)力等方面的考慮，采取整群抽樣與非概率抽樣相結(jié)合的策略，以區(qū)縣為群，在群樣本中采用偶遇抽樣方法和雪球抽樣方法采集數(shù)據(jù)?；跇颖境橹懈怕实牟淮_定，所獲樣本對(duì)于研究總體的整體性推論有不確定性，但對(duì)于局部問(wèn)題的推論具有科學(xué)性。研究共發(fā)放問(wèn)卷2 200份，獲得有效問(wèn)卷2 180份，回收率為99.09%。首先，通過(guò)SPSS19.0對(duì)問(wèn)卷進(jìn)行可靠性分析，Cronbach's alpha系數(shù)為0.780>0.7,說(shuō)明問(wèn)卷設(shè)計(jì)具有穩(wěn)定性和可靠性；其次，對(duì)問(wèn)卷進(jìn)行效度檢驗(yàn)，巴特利特檢驗(yàn)顯著(顯著性為0.000)，KMO=0.826>0.5,說(shuō)明問(wèn)卷效度良好。

美國(guó)社會(huì)學(xué)大師帕森斯認(rèn)為，任何社會(huì)系統(tǒng)的發(fā)展均可通過(guò)環(huán)境適應(yīng)(adaptation)、目標(biāo)獲取(Goal attainment)、整合(Integration)與模式維護(hù)(Latent pattern maintenance)四大功能模塊來(lái)衡量(四大模塊簡(jiǎn)稱(chēng)為AGIL)。本文即采用AGIL分析框架，把若干個(gè)獨(dú)立的農(nóng)村環(huán)境治理問(wèn)題視為一個(gè)獨(dú)立的社會(huì)子系統(tǒng)，對(duì)長(zhǎng)三角地區(qū)農(nóng)村環(huán)境治理問(wèn)題進(jìn)行分析，構(gòu)建了長(zhǎng)三角地區(qū)農(nóng)村環(huán)境治理問(wèn)題AGIL分析框架，如圖1所示。

(一)長(zhǎng)三角地區(qū)農(nóng)村環(huán)境治理的行動(dòng)系統(tǒng)(Adaption)

AGIL分析框架中環(huán)境治理的行動(dòng)系統(tǒng)是動(dòng)態(tài)治理行為的集合，以“適應(yīng)性”替代，是指系統(tǒng)積極地適應(yīng)環(huán)境的變化，從環(huán)境中獲得系統(tǒng)所需要的資源，并使自身得以發(fā)展[17]。本研究將獨(dú)立的村莊作為一個(gè)組織系統(tǒng)，而要想獲得環(huán)境問(wèn)題的良性治理，就必須從外部環(huán)境中獲取所需人、財(cái)、物、信息、技術(shù)等資源，并在系統(tǒng)內(nèi)部對(duì)資源進(jìn)行轉(zhuǎn)換和配置，保障系統(tǒng)的正常運(yùn)行。

(二)長(zhǎng)三角地區(qū)農(nóng)村環(huán)境治理的組織系統(tǒng)(Goal attainment)

AGIL分析框架中環(huán)境治理的組織系統(tǒng)是治理目標(biāo)達(dá)成的資源載體，“目標(biāo)達(dá)成”要求組織系統(tǒng)有確定治理目標(biāo)的能力，并調(diào)動(dòng)經(jīng)過(guò)轉(zhuǎn)換的系統(tǒng)內(nèi)部資源實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。我國(guó)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的差異性導(dǎo)致環(huán)境治理組織系統(tǒng)也具有差異性，因而環(huán)境治理目標(biāo)的構(gòu)建要適應(yīng)組織的內(nèi)外部環(huán)境，目標(biāo)應(yīng)該具有階段性及大小之分，治理主體、治理措施及資源存量是其目標(biāo)達(dá)成的3大影響因素。

(三)長(zhǎng)三角地區(qū)農(nóng)村環(huán)境治理的技術(shù)系統(tǒng)(Integration)

AGIL分析框架中農(nóng)村環(huán)境治理的技術(shù)系統(tǒng)表現(xiàn)為各種“治理要素”的整合，是指將村莊內(nèi)外環(huán)境治理的各個(gè)要素協(xié)調(diào)一致，有效地發(fā)揮整體功能，擬從治理資源整合、治理主體整合、利益鏈條整合3個(gè)維度考察。

(四)長(zhǎng)三角地區(qū)農(nóng)村環(huán)境治理的政策系統(tǒng)(Latency pattern maintenance)

AGIL分析框架中農(nóng)村環(huán)境治理的政策系統(tǒng)表現(xiàn)為系統(tǒng)的“潛在模式維持”，即系統(tǒng)運(yùn)行過(guò)程中面臨困境，或出現(xiàn)組織內(nèi)部系統(tǒng)運(yùn)行過(guò)程暫時(shí)中斷，或者與外部合作伙伴互動(dòng)終止時(shí)，原有的運(yùn)行模式有能力完整地保存下來(lái)，以保證系統(tǒng)重新開(kāi)始運(yùn)行時(shí)能夠恢復(fù)正常運(yùn)行，擬從治理政策、規(guī)范維度衡量。

三、AGIL框架下長(zhǎng)三角地區(qū)農(nóng)村環(huán)境治理問(wèn)題分析

(一)長(zhǎng)三角地區(qū)村民對(duì)農(nóng)村環(huán)境治理的認(rèn)知與其行為背離

AGIL分析框架中的行動(dòng)系統(tǒng)是動(dòng)態(tài)治理行為的集合，村民是環(huán)境治理行為的實(shí)踐者。通過(guò)對(duì)治理行為相關(guān)問(wèn)卷變量“環(huán)境污染問(wèn)題、生活垃圾處理、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)垃圾、垃圾站建設(shè)情況”4個(gè)變量進(jìn)行頻率分析，結(jié)果見(jiàn)表1、表2。

表1 長(zhǎng)三角地區(qū)農(nóng)村環(huán)境治理問(wèn)題頻率分析表

由表1可知，長(zhǎng)三角地區(qū)的村民認(rèn)為：環(huán)境治理問(wèn)題主要集中在生活垃圾污染方面，個(gè)案百分比為82.0%；空氣污染個(gè)案百分比最低，為28.4%；其他各類(lèi)環(huán)境污染問(wèn)題個(gè)案百分比均較高?？梢?jiàn)，在環(huán)境治理認(rèn)知方面，長(zhǎng)三角地區(qū)村民對(duì)于所屬村莊存在的環(huán)境治理問(wèn)題的看法比較客觀。由表2可知，在生活垃圾處理方面，長(zhǎng)三角地區(qū)村民焚燒、填埋、私自?xún)A倒生活垃圾的達(dá)到56.6%，有一半多村民不能做到垃圾統(tǒng)一處理與回收利用；在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中，化肥袋、農(nóng)藥瓶等被村民焚燒和隨意丟棄的有46.8%，被回收利用的僅有32.3%，然而，卻有81.8%的村莊建有垃圾站。結(jié)合表1結(jié)論可知，長(zhǎng)三角地區(qū)村民在環(huán)境治理方面存在認(rèn)知與行為背離現(xiàn)象。

表2 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生活垃圾處理及垃圾站建設(shè)情況表

(二)皖、蘇地區(qū)農(nóng)村環(huán)境治理各類(lèi)資源存量相對(duì)不足

AGIL分析框架中環(huán)境治理的組織系統(tǒng)是環(huán)境治理資源的載體，對(duì)相關(guān)變量“農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題成因、迫切需要解決的環(huán)境問(wèn)題、政府應(yīng)該采取的環(huán)境治理措施”3個(gè)變量進(jìn)行篩選、整合，自定義多重響應(yīng)集進(jìn)行頻率分析，結(jié)果見(jiàn)表3。由表3可知，在污染問(wèn)題成因中，皖、蘇地區(qū)農(nóng)村在環(huán)境治理過(guò)程中存在資金短缺問(wèn)題，個(gè)案達(dá)到69.5%。浙、滬地區(qū)農(nóng)村因?yàn)槠毡榇嬖谄髽I(yè)組織，環(huán)境治理資金相對(duì)充足，在提高垃圾回收率和加大資金與技術(shù)投入方面需求較高，個(gè)案分別為77.3%、76.3%。這3項(xiàng)指標(biāo)涉及資金、技術(shù)等。從較高的個(gè)案百分比可以看出，長(zhǎng)三角地區(qū)農(nóng)村環(huán)境治理系統(tǒng)運(yùn)行之所以對(duì)相關(guān)資源有迫切需求，是因?yàn)槠湎到y(tǒng)自身資源不足。

表3 長(zhǎng)三角地區(qū)農(nóng)村環(huán)境治理資源獲取情況表

對(duì)安徽地區(qū)農(nóng)村“戶(hù)籍、 居住地”2個(gè)變量獲取數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)， 結(jié)果見(jiàn)表4。 由表4可知， 收集的樣本中農(nóng)村戶(hù)籍總數(shù)為734個(gè)，占樣本總數(shù)的67.34%，其中，農(nóng)村戶(hù)籍但居住在城市的有246個(gè)，占農(nóng)村戶(hù)籍總數(shù)的33.52%；農(nóng)村戶(hù)籍居住在城鎮(zhèn)的有150個(gè)，占農(nóng)村戶(hù)籍總數(shù)的20.41%。 可推斷， 安徽地區(qū)農(nóng)村人口向城市的流動(dòng)率為33.52%，向城鎮(zhèn)的流動(dòng)率為20.41%，合計(jì)53.93%。相反，城市及城鎮(zhèn)戶(hù)籍居住在農(nóng)村的分別占城市及城鎮(zhèn)戶(hù)籍總數(shù)的27.53%和0.04%， 城市人口向農(nóng)村的流動(dòng)率為27.59%。 通過(guò)年齡變量的統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)， 向城鎮(zhèn)、 城市流動(dòng)的多為青年人， 反向流動(dòng)的多為老年人，造成了農(nóng)村自身環(huán)境治理的人力匱乏；在農(nóng)村環(huán)境治理問(wèn)題成因中，“沒(méi)有人管”的個(gè)案占比48.6%；在農(nóng)村環(huán)境治理主體認(rèn)知方面，87.3%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為應(yīng)該由村民和村委會(huì)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府共同參與治理。從應(yīng)然性和實(shí)踐中的差異可以推斷，安徽地區(qū)農(nóng)村的環(huán)境治理主體普遍存在人力匱乏現(xiàn)象。

表4 安徽地區(qū)農(nóng)民戶(hù)籍及居住地對(duì)照表

資源相對(duì)不足，導(dǎo)致皖、蘇地區(qū)農(nóng)村環(huán)境治理組織系統(tǒng)中環(huán)境治理措施實(shí)現(xiàn)率較低。由表5可知，在對(duì)長(zhǎng)三角地區(qū)農(nóng)村環(huán)境治理的實(shí)踐措施變量統(tǒng)計(jì)中，皖、蘇地區(qū)農(nóng)村對(duì)生活垃圾處理、建筑垃圾回收、禁止焚燒秸稈等措施的響應(yīng)百分比較低；浙、滬地區(qū)對(duì)企業(yè)排污監(jiān)管、廁所改造等治理措施的響應(yīng)百分比較低。另外，四個(gè)地區(qū)在環(huán)畜養(yǎng)殖、農(nóng)藥噴灑及對(duì)治理措施了解方面的響應(yīng)百分比普遍較低。

表5 環(huán)境治理措施統(tǒng)計(jì)表

(三)浙、滬地區(qū)農(nóng)村環(huán)境治理資源整合及利益鏈條不完整

AGIL模型中的技術(shù)系統(tǒng)可從治理資源整合、治理主體整合、利益鏈條整合3個(gè)維度考察。治理資源整合從工具性方面體現(xiàn)出可行路徑。通過(guò)數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，收集到的樣本中87.3%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為應(yīng)該由村民和村委會(huì)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府共同參與治理。表1、表2、表3體現(xiàn)了村民對(duì)環(huán)境問(wèn)題的認(rèn)知及目前農(nóng)村環(huán)境治理措施的實(shí)踐情況，從中可以看出，浙、滬地區(qū)農(nóng)村因?yàn)槠毡榇嬖谄髽I(yè)組織，環(huán)境治理資金相對(duì)充足，而在提高垃圾回收率和加大資金與技術(shù)投入方面需求較高，個(gè)案百分比分別為77.3%、76.3%，資源整合的完成性不足。

實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府扮演著我國(guó)農(nóng)村環(huán)境治理的主要角色，但因?yàn)槲覈?guó)地方財(cái)政資源的有限性，其發(fā)揮作用的范圍受到制約。但浙、滬地區(qū)農(nóng)村與皖、蘇地區(qū)農(nóng)村有一定的差異。從村民在環(huán)境治理中期望政府發(fā)揮的作用來(lái)看，各地區(qū)響應(yīng)百分比差異性較小，如表6所示。個(gè)案百分比最高為84.6%，最低為47.5%，占比均較高。環(huán)境治理的直接受益者為村莊居民，但村民的參與度卻較低；間接政績(jī)受益者為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，卻發(fā)揮著主導(dǎo)作用。因此，即使是在物質(zhì)、資本、人力資源相對(duì)充足的浙、滬地區(qū)，農(nóng)村環(huán)境治理的技術(shù)系統(tǒng)也存在資源整合完成性不足以及環(huán)境治理利益鏈條不完整問(wèn)題。

表6 地方政府環(huán)境治理預(yù)期行為分析表

(四)長(zhǎng)三角地區(qū)農(nóng)村環(huán)境治理政策執(zhí)行不足

法律支持是農(nóng)村環(huán)境治理系統(tǒng)運(yùn)行的原動(dòng)力。我國(guó)現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》1989年由第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議通過(guò)，2014年第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第八次會(huì)議修訂后作為基本法適用于全國(guó)行政區(qū)域。但由于我國(guó)農(nóng)村工業(yè)發(fā)展緩慢，環(huán)境問(wèn)題并不突出，《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)農(nóng)村的作用不大。隨著我國(guó)農(nóng)村的不斷發(fā)展，環(huán)境問(wèn)題開(kāi)始凸顯。2009年，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)環(huán)境保護(hù)部等部門(mén)《關(guān)于實(shí)行“以獎(jiǎng)促治”加快解決突出的農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題實(shí)施方案的通知》；2014年，國(guó)務(wù)院辦公廳頒布了《關(guān)于改善農(nóng)村人居環(huán)境的指導(dǎo)意見(jiàn)》；2017年，黨的十九大報(bào)告提出開(kāi)展農(nóng)村人居環(huán)境整治行動(dòng)；2018年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳頒布了《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》。至此，關(guān)于我國(guó)農(nóng)村環(huán)境治理的政策資源開(kāi)始集聚。表5中，長(zhǎng)三角各地區(qū)對(duì)于農(nóng)村環(huán)境治理各項(xiàng)措施的響應(yīng)百分比均較低；表7顯示出，村民最迫切的治理措施為“持續(xù)有效的管理措施”；表6中，村民期待政府的環(huán)境治理行為“健全環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)”，個(gè)案百分比較高。由此可以推斷，長(zhǎng)三角地區(qū)與農(nóng)村環(huán)境治理相關(guān)的法律法規(guī)及政策的執(zhí)行度并不樂(lè)觀。黨的十九大以后，人居環(huán)境整治行動(dòng)給農(nóng)村帶來(lái)很多關(guān)于環(huán)境治理的政策資源及財(cái)政資源，但這些資源的影響力并沒(méi)有得到有效的發(fā)揮。

表7 村民環(huán)境治理措施需求表

四、推進(jìn)我國(guó)農(nóng)村環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的路徑

(一)行動(dòng)系統(tǒng)：強(qiáng)化環(huán)境治理動(dòng)機(jī)，整合環(huán)境治理資源

動(dòng)機(jī)是連接環(huán)境治理需求和環(huán)境治理行為的中間量，只有動(dòng)機(jī)足夠強(qiáng)，才能減少行動(dòng)系統(tǒng)中村民的環(huán)境治理認(rèn)知與行為背離的現(xiàn)象發(fā)生。農(nóng)村環(huán)境治理和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)與村民環(huán)保意識(shí)密切相關(guān)，創(chuàng)新農(nóng)村環(huán)保宣傳策略，提升村民對(duì)環(huán)境治理的正確認(rèn)知，是增強(qiáng)環(huán)境治理動(dòng)機(jī)的有效途徑。首先，需要做好環(huán)境治理活動(dòng)宣傳與治理理念宣傳的對(duì)接，創(chuàng)新宣傳手段，豐富宣傳形式，將理論與實(shí)踐相結(jié)合，提高環(huán)保宣傳效度。其次，環(huán)保宣傳主體多元化。充分利用基層環(huán)保主管部門(mén)以外的各種社會(huì)資源，形成多元主體參與。例如，將環(huán)境治理政策及收益宣傳作為中小學(xué)的實(shí)踐課，讓學(xué)生和老師走出校門(mén)，走進(jìn)農(nóng)村社會(huì)，通過(guò)趣味宣講和行為示范，培養(yǎng)新一代社會(huì)公民的環(huán)境治理意識(shí)。

整合農(nóng)村社會(huì)環(huán)境治理資源是行動(dòng)系統(tǒng)的重要內(nèi)容，政策引導(dǎo)與市場(chǎng)供給相結(jié)合的環(huán)境治理資本輸入，可以有效緩解農(nóng)村社會(huì)環(huán)境治理資源不足的困境。當(dāng)前，即使有國(guó)家及地方財(cái)政的支持，農(nóng)村環(huán)境治理、生態(tài)產(chǎn)業(yè)建設(shè)仍有較大的資金缺口，這和農(nóng)村相對(duì)封閉、缺乏環(huán)境治理開(kāi)放意識(shí)以及對(duì)社會(huì)資本引入不信任有關(guān)。例如，安徽省某地建設(shè)垃圾站，引入了資本和技術(shù)，但卻由于“鄰避效應(yīng)”引發(fā)了激烈的抵觸。這種情況下，政府首先應(yīng)加強(qiáng)宣傳，采取積極的財(cái)政政策，以補(bǔ)貼、免稅等優(yōu)惠政策扶持一些新能源企業(yè)；其次要導(dǎo)入市場(chǎng)機(jī)制，拓寬農(nóng)村生態(tài)治理籌資渠道，外包生態(tài)恢復(fù)服務(wù)，統(tǒng)籌回收利用農(nóng)村廢棄物品；再次可延長(zhǎng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈，如把秸稈加工成飼料、紙張，畜禽糞便制作成有機(jī)肥等。這些措施不僅可以緩解農(nóng)村環(huán)境治理主要依賴(lài)地方政府財(cái)政資金投入的困境，從長(zhǎng)遠(yuǎn)觀之，亦可增加當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)，創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)收益，留住人力資本。

(二)組織系統(tǒng)：健全多元主體協(xié)同治理體系，提高政策執(zhí)行力

農(nóng)村環(huán)境應(yīng)然性治理主體包括：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)、相關(guān)企業(yè)以及村民個(gè)人。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)偏好，為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展容易忽視環(huán)境治理或者折中執(zhí)行相關(guān)措施；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)均抱有搭便車(chē)的態(tài)度，表現(xiàn)出消極的外部性；村民個(gè)人環(huán)境治理意識(shí)薄弱、參與能力不強(qiáng)或面臨參與途徑不暢通問(wèn)題。因此，相關(guān)農(nóng)村環(huán)境治理的多方主體均存在責(zé)任缺失、環(huán)境治理困難、成效不足等問(wèn)題。健全鄉(xiāng)村環(huán)境多元主體協(xié)同治理體系，增強(qiáng)治理能力顯得尤為重要。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)從戰(zhàn)略上對(duì)區(qū)劃內(nèi)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行合理規(guī)劃，科學(xué)布局產(chǎn)業(yè)發(fā)展中心，創(chuàng)新發(fā)展理念，降低短期的經(jīng)濟(jì)行為發(fā)生概率，轉(zhuǎn)向綠色發(fā)展理念。其次，加強(qiáng)區(qū)劃內(nèi)的企業(yè)監(jiān)管力度，使其嚴(yán)格遵循國(guó)家“三廢”排放標(biāo)準(zhǔn)，要求部分企業(yè)優(yōu)化升級(jí)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，落實(shí)“三聯(lián)動(dòng)”改革；再次，增強(qiáng)村民環(huán)境治理動(dòng)機(jī)。通過(guò)負(fù)激勵(lì)措施，將農(nóng)民的切身利益與環(huán)境治理連接起來(lái)，拓寬社會(huì)組織參與環(huán)境治理的通道，吸納社會(huì)資本，整合各類(lèi)治理資源。

環(huán)境治理政策執(zhí)行力僅依靠環(huán)境治理主管部門(mén)很難提升，非正式的組織結(jié)構(gòu)中，法律規(guī)范的執(zhí)行力很低。從決策理論視角看，需要將環(huán)境治理的利益相關(guān)者納入到政策議程中，通過(guò)政策的制定提升后續(xù)政策執(zhí)行力；同時(shí)，還需要將環(huán)境治理的相關(guān)法律規(guī)范，如具體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)政策、企業(yè)生產(chǎn)規(guī)范、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、村民行為規(guī)約等，通過(guò)新的形式傳達(dá)給公眾。概括地說(shuō)，就是通過(guò)環(huán)境治理措施的形式變革提升村民的認(rèn)知，最終提升環(huán)境治理相關(guān)政策的執(zhí)行力。另外，塑造有利于環(huán)境治理措施實(shí)施的內(nèi)外部環(huán)境也是非常重要的一方面。內(nèi)部環(huán)境涉及到相關(guān)主體和政策受眾的認(rèn)知及素養(yǎng)，外部環(huán)境主要指環(huán)境治理任務(wù)或目標(biāo)要科學(xué)、合理、清晰，可以被識(shí)別。

(三)技術(shù)系統(tǒng)：調(diào)整農(nóng)村經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，耦合經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境治理

在較低現(xiàn)代化、工業(yè)化的農(nóng)村，環(huán)境治理及相關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施不同程度上與現(xiàn)時(shí)期農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式相矛盾，嚴(yán)格落實(shí)相關(guān)政策措施必然會(huì)對(duì)農(nóng)村的部分生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式造成影響。2021年1月4日頒布的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見(jiàn)》中明確提出要“農(nóng)村人居環(huán)境整治提升”及“舉全黨全社會(huì)之力加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”。可見(jiàn)，鄉(xiāng)村振興需將環(huán)境治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合。

想要依托鄉(xiāng)村特色優(yōu)勢(shì)資源大力發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，沒(méi)有旅游產(chǎn)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)、綠色產(chǎn)業(yè)等良好生態(tài)產(chǎn)業(yè)的支撐，是很難實(shí)現(xiàn)的。首先，應(yīng)打造農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈，逐步形成農(nóng)村環(huán)境治理與經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的契合戰(zhàn)略，以綠色、生態(tài)為導(dǎo)向，在促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，落實(shí)環(huán)境治理措施，通過(guò)保障農(nóng)產(chǎn)品的“綠色”特性，提升其市場(chǎng)價(jià)值和競(jìng)爭(zhēng)力。其次，要以第一產(chǎn)業(yè)為主體，融合第二、第三產(chǎn)業(yè)，輻射信息產(chǎn)業(yè)。長(zhǎng)三角地區(qū)農(nóng)村可以農(nóng)、林、畜牧、漁業(yè)為主體，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈，將相關(guān)經(jīng)營(yíng)主體留在縣城、集鎮(zhèn)，讓周邊農(nóng)村受益。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得了突破性進(jìn)展，尤其是在公路和網(wǎng)絡(luò)方面，因此完全有實(shí)力與新型生態(tài)農(nóng)業(yè)科技組織加強(qiáng)合作，為構(gòu)建多元生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供技術(shù)支持。再次，應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村循環(huán)經(jīng)濟(jì)探索，如畜禽糞污資源化利用、秸稈綜合利用和農(nóng)膜、農(nóng)藥包裝物回收行動(dòng)，通過(guò)引資或者外包，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和創(chuàng)造就業(yè)一體化發(fā)展。

(四)政策系統(tǒng)：出臺(tái)配套政策措施，促成農(nóng)村環(huán)境治理常態(tài)化

完善的配套措施和支撐體系會(huì)增加環(huán)境治理措施的可行性。例如，對(duì)于農(nóng)村環(huán)境治理中的生活垃圾處理問(wèn)題，針對(duì)其數(shù)量大、范圍廣、缺乏分類(lèi)、無(wú)法集中回收和處理等特點(diǎn)，政府可以出臺(tái)相關(guān)分包到戶(hù)負(fù)責(zé)監(jiān)督垃圾傾倒到集中區(qū)域的政策，并予相關(guān)監(jiān)督人員以一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，設(shè)一定戶(hù)數(shù)為一個(gè)小組，以多個(gè)小組為一大組，以此類(lèi)推探索建立生活垃圾集中傾倒的監(jiān)督體系，促進(jìn)垃圾得到有效分類(lèi)處理和循環(huán)利用。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)可能產(chǎn)生的環(huán)境治理問(wèn)題中，政府的配套措施意義重大，如為其提供資金支持，幫助其完成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的改造升級(jí)，降低其外部性風(fēng)險(xiǎn)等。

農(nóng)村環(huán)境治理常態(tài)化，要求四大系統(tǒng)能夠持續(xù)有效運(yùn)行。四大系統(tǒng)中，政策系統(tǒng)是基礎(chǔ)保障，環(huán)境治理系統(tǒng)在初始運(yùn)行階段，需要靠政策系統(tǒng)來(lái)推動(dòng)。環(huán)境治理常態(tài)化包括環(huán)境治理宣傳行為常規(guī)化、整改措施執(zhí)行常規(guī)化等，尤其重要的是，要強(qiáng)化基層政府、村民、企業(yè)組織、社會(huì)組織等的環(huán)境主動(dòng)治理行為，逐步促使習(xí)慣的養(yǎng)成及風(fēng)氣的形成。