政策工具視角下我國(guó)深入開展愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)政策文本量化分析研究

劉玨，閆溫馨，劉霞，白楊

1. 北京大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院，北京 100191；2. 中華預(yù)防醫(yī)學(xué)會(huì)，北京 100021；3. 中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100872

愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)是新中國(guó)公共衛(wèi)生的偉大創(chuàng)舉，是新時(shí)期助力全面小康的重要支撐[1]。2020年暴發(fā)的新冠肺炎疫情暴露出愛國(guó)衛(wèi)生工作在提升公眾健康素養(yǎng)、環(huán)境衛(wèi)生治理和動(dòng)員社會(huì)參與等方面仍需進(jìn)一步改進(jìn)。為了促進(jìn)愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)的貫徹落實(shí)和優(yōu)勢(shì)擴(kuò)大，并與慢性病、傳染病防控等緊密結(jié)合，以全方位保障公眾健康，國(guó)務(wù)院于2020年印發(fā)了《關(guān)于深入開展愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)。一直以來，國(guó)內(nèi)外針對(duì)愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)的研究較為缺乏，已有的少量研究主要為對(duì)各地區(qū)不同歷史時(shí)期愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)舉措的總結(jié)性闡述以及對(duì)愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)內(nèi)涵的述評(píng)[1-2]。目前尚未發(fā)現(xiàn)政策工具視角下愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)相關(guān)政策的深入分析研究。近年來，政策工具理論在衛(wèi)生政策領(lǐng)域得到了較多應(yīng)用[3-5]。政策工具是在宏觀上促進(jìn)健康治理的有效途徑，恰當(dāng)選擇政策工具并應(yīng)用，可有效促進(jìn)政策結(jié)果達(dá)到所設(shè)置的政策目標(biāo)[2-3]。本研究基于政策工具理論，對(duì)《意見》這一指導(dǎo)新時(shí)期愛衛(wèi)工作的重要政策文件及全國(guó)愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)委員會(huì)辦公室所發(fā)配套文件進(jìn)行分析，剖析政策制度框架、特點(diǎn)及其構(gòu)成，為后續(xù)優(yōu)化完善和推動(dòng)有效落實(shí)相關(guān)政策提供科學(xué)依據(jù)。

1 對(duì)象與方法

1.1 對(duì)象

本研究以《意見》為研究對(duì)象，于2021年10月訪問中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)站(https：//www.gov.cn/)和中華人民共和國(guó)國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)網(wǎng)站(http：//www.nhc.gov.cn/)，下載所需的《國(guó)務(wù)院關(guān)于深入開展愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)的意見》(國(guó)發(fā)〔2020〕15號(hào))和《全國(guó)愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)2021年工作要點(diǎn)》(全愛衛(wèi)發(fā)〔2021〕5號(hào))，并對(duì)全部政策文本內(nèi)容進(jìn)行逐條編碼后，進(jìn)行分類。

1.2 研究方法

本研究采用內(nèi)容分析法。內(nèi)容分析法是政策工具的常用量化分析方法，是對(duì)政策內(nèi)容進(jìn)行的客觀和定量分析[6-7]，按照“政策編號(hào)—具體條款/章節(jié)”進(jìn)行政策文本內(nèi)容編碼(見表1)，并進(jìn)行分類、統(tǒng)計(jì)，其中一個(gè)條目對(duì)應(yīng)多個(gè)工具時(shí)計(jì)為多個(gè)條目，最終分析出政策文本擬實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)及其有效性[6-7]。由2名研究人員獨(dú)立完成政策文件信息摘錄與評(píng)價(jià)，不一致之處由獨(dú)立第三人再次評(píng)估，最終達(dá)成一致。

表1 我國(guó)深入開展愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)相關(guān)政策內(nèi)容分析單元編碼(節(jié)選)

1.3 政策工具理論

基于Rothwell和Zegveld[3]所提出的政策工具理論，本研究構(gòu)建深入開展愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)的政策文本量化分析的理論研究框架，將基本政策工具(X維度)分為環(huán)境型政策工具、供給型政策工具和需求型政策工具三大類[3,6]。該理論的基本假設(shè)是，平衡使用三類政策工具，可保證政策的合理性與科學(xué)性[3]。其中，供給型政策工具是直接促進(jìn)深入開展愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)的政策，主要包括教育培訓(xùn)、資金投入、基礎(chǔ)設(shè)施、信息科技與公共服務(wù)等，通過財(cái)力、人力、設(shè)施、技術(shù)、信息等方面有效支持起直接促進(jìn)作用，是體現(xiàn)政府職能的重要政策導(dǎo)向[2]。環(huán)境型政策工具是指對(duì)深入開展愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)建設(shè)起到間接促進(jìn)作用的政策，主要包括目標(biāo)規(guī)劃、監(jiān)測(cè)評(píng)估、法規(guī)管制、策略措施等，是通過目標(biāo)規(guī)劃、法規(guī)管制、監(jiān)測(cè)評(píng)估等方式，對(duì)政策產(chǎn)生滲透作用的客觀因素。需求型政策工具是指對(duì)深入開展愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)起拉動(dòng)作用的政策，主要包括服務(wù)外包、政府購(gòu)買、國(guó)際交流、公私合作等內(nèi)容，以減少各種外部阻撓性不利因素[3]。見圖1。

圖1 政策工具對(duì)深入開展愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)的作用機(jī)制

1.4 政策分析框架

本研究按照政策規(guī)劃、實(shí)施、監(jiān)督和評(píng)價(jià)這一政策全周期管理，將政策工具的X維度(政策工具維度)與Y維度(政策全周期管理維度)相結(jié)合，構(gòu)建深入開展愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)政策的二維空間分析框架。見圖2。

圖2 深入開展愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)政策分析的二維空間理論框架

1.5 統(tǒng)計(jì)分析

采用Excel 2019逐一編碼和摘錄納入分析的深入開展愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)政策文件的所有條目。通過SPSS 25.0軟件對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行描述性統(tǒng)計(jì)分析。采用率或構(gòu)成比描述不同政策工具的比例；并描述不同基本政策工具維度特征在政策全周期管理維度的頻數(shù)分布。

2 結(jié)果

2.1 深入開展愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)政策在基本政策工具維度(X維度)的分布情況

本研究編碼共計(jì)101條，其中，環(huán)境型政策工具共52條，占比最高(占51.49%)，其次為供給型政策工具44條(占43.56%)，需求型政策工具有5條，占比最低(占4.95%)。

在供給型政策工具中，占比居于前兩位的為基礎(chǔ)設(shè)施(17條，占比16.83%)和資金投入(8條，占7.92%)；其次為公共服務(wù)和教育培訓(xùn)(均為7條，占6.93%)。在環(huán)境型政策工具中，占比最高的為策略措施(34條，占33.66%)；其次為法規(guī)管制(9條，占8.91%)、監(jiān)測(cè)評(píng)估(6條，占5.94%)。在需求型政策工具中，公私合作有2條(占1.98)，服務(wù)外包、國(guó)際交流和政府購(gòu)買各1條(占0.99%)。見表2。

表2 X維度基本政策工具頻數(shù)分布表

2.2 深入開展愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)政策在政策全周期管理維度(Y維度)的分布情況

在政策全周期管理維度上，政策實(shí)施條目最多(78條)，所占比例最高(占77.21%)；其它依次為政策規(guī)劃(12條，占11.88%)、政策監(jiān)督(7條，占6.93%)和政策評(píng)價(jià)(4條，占3.96%)。供給型、環(huán)境型與需求型三種政策工具在四個(gè)政策全周期管理維度上均有條目覆蓋。三種政策工具在政策全周期管理維度上的具體分布見表3。

表3 基本政策工具類型(X 維度)與政策全周期管理(Y 維度)的交叉列聯(lián)表

3 討論

3.1 供給型與環(huán)境型政策工具使用充分

從X維度基本政策工具頻數(shù)分布來看，在101條政策編碼中，供給型與環(huán)境型政策工具占比最高，得到高度重視。這兩方面的政策工具對(duì)愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)政策分別起到推動(dòng)及影響作用，能夠較好地促進(jìn)政策實(shí)施。這兩部分工具應(yīng)用集中在基礎(chǔ)設(shè)施、策略措施方面，這表明我國(guó)目前的愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)開展仍然集中于廁所革命、垃圾污水治理等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)以及對(duì)地方如何開展此項(xiàng)工作的措施[8-10]。同時(shí)，對(duì)于培養(yǎng)文明衛(wèi)生習(xí)慣、倡導(dǎo)自主自律健康生活、提倡綠色生活環(huán)保理念、關(guān)注群眾心理健康知識(shí)科普、健康生活方式宣傳等以民眾為實(shí)施對(duì)象的相關(guān)措施也得到大力推廣，這也有助于促進(jìn)我國(guó)疾病預(yù)防控制工作的開展，助力健康中國(guó)建設(shè)[11-12]。然而，信息科技這種對(duì)目前信息化時(shí)代下愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)工作開展起到十分重要作用的工具受到的關(guān)注仍然較少。在未來的政策制定過程中，應(yīng)當(dāng)更多地關(guān)注信息化手段對(duì)于愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)作用，加強(qiáng)信息化建設(shè)，構(gòu)建大數(shù)據(jù)平臺(tái)，充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)的優(yōu)勢(shì)，提升工作實(shí)施的效率[13]。

3.2 需求型政策工具的應(yīng)用仍需加強(qiáng)

雖然供給型和環(huán)境型政策工具占比較高，但需求型工具在政策中的體現(xiàn)仍然較少，且體現(xiàn)在政府購(gòu)買和國(guó)際交流這兩個(gè)方面階段。需求型政策是拉動(dòng)政策可持續(xù)發(fā)展的直接動(dòng)力，對(duì)于愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)能夠起到拉力作用，這一類型的政策工具缺失可能導(dǎo)致政策執(zhí)行強(qiáng)度不足[4,6]，阻礙愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)的發(fā)展。在需求型政策工具中，公私合作這一具體工具占比最高，服務(wù)外包、國(guó)際交流、政府購(gòu)買頻數(shù)分布相同。雖然愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)中傳染病防治、健康教育等服務(wù)屬于公共物品，具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的特征，應(yīng)當(dāng)由政府為全體公民進(jìn)行統(tǒng)一提供，在實(shí)際提供過程中政府通過財(cái)政撥款等方式對(duì)公共衛(wèi)生服務(wù)進(jìn)行購(gòu)買是公共衛(wèi)生服務(wù)籌資的重要來源之一[14]。然而在某些情況下，市場(chǎng)提供能夠提升效率，解決一些政府提供可能會(huì)產(chǎn)生的問題。因此，公私合作作為一種愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)服務(wù)提供方式，對(duì)服務(wù)的宣傳、提供與推廣產(chǎn)生了重要作用。

3.3 政策實(shí)施是愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)中最核心的環(huán)節(jié)

從Y維度中政策規(guī)劃、政策實(shí)施、政策監(jiān)督、政策評(píng)價(jià)四個(gè)環(huán)節(jié)來看，政策實(shí)施的構(gòu)成比最高，占據(jù)所有環(huán)節(jié)的約80%，是愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)中最重要的環(huán)節(jié)，這也恰恰符合了愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)的政策特點(diǎn)。本研究結(jié)果體現(xiàn)出國(guó)家政策對(duì)愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)實(shí)施的明確指導(dǎo)性，通過發(fā)布規(guī)范等措施對(duì)全國(guó)各地尤其是基層愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)開展提供具體的政策支持。然而本研究結(jié)果也提示，政策規(guī)劃、政策監(jiān)督和政策評(píng)價(jià)維度方面仍然有待豐富，尤其是政策監(jiān)督和政策評(píng)價(jià)維度遠(yuǎn)低于政策實(shí)施維度。政策監(jiān)督與評(píng)價(jià)有助于愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)政策實(shí)施的事中管理及事后管理，有助于愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)科學(xué)、合理、連續(xù)、全面的實(shí)施。缺乏有效監(jiān)督和評(píng)估可能導(dǎo)致愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)實(shí)施過程中形式化，流于表面[10]。因此，愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)政策監(jiān)督和評(píng)價(jià)相關(guān)工具的使用在未來政策落實(shí)過程中有待細(xì)化與豐富。

新中國(guó)成立以來，愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)一直是我國(guó)防控傳染病暴發(fā)的重要法寶之一，把群眾路線運(yùn)用于健康中國(guó)建設(shè)的成功實(shí)踐與偉大創(chuàng)舉，體現(xiàn)了共建共享共治的社會(huì)治理理念。在過去的半個(gè)世紀(jì)，愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)作為衛(wèi)生系統(tǒng)改革的兩大重要行動(dòng)之一，體現(xiàn)了社會(huì)治理政策的連續(xù)性及適應(yīng)性[15]。當(dāng)前大數(shù)據(jù)技術(shù)等新技術(shù)迅猛發(fā)展，促進(jìn)了愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)管理范式的變革，使數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)全景式管理成為可能。部分省市已開展了廁所改革、病媒管理等愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)實(shí)施的新范式探索，積累了一些經(jīng)驗(yàn)[16-17]。深入開展愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)已被納入我國(guó)“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要內(nèi)容。因此，在深入開展愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)的新時(shí)期，如何創(chuàng)新愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)政策實(shí)施全周期保障的新模式，借助新技術(shù)實(shí)現(xiàn)愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)實(shí)施、監(jiān)督、管理與評(píng)價(jià)模式的高質(zhì)量發(fā)展，促進(jìn)健康中國(guó)建設(shè)、促進(jìn)社會(huì)現(xiàn)代化治理的實(shí)現(xiàn)，是未來研究的重點(diǎn)。

3.4 愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)與其他工作的結(jié)合有待完善

群眾性是愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)的基礎(chǔ)和核心[1,10]。在愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)推進(jìn)過程中并不能將其孤立地看待，應(yīng)與其他工作緊密結(jié)合，以便提高工作效率?！度珖?guó)愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)2021年工作要點(diǎn)》中對(duì)政策實(shí)施這一環(huán)節(jié)進(jìn)行了重點(diǎn)規(guī)劃，將愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)與中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展、體質(zhì)監(jiān)測(cè)、健身指導(dǎo)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)治理等多方面工作相結(jié)合，發(fā)揮全國(guó)愛衛(wèi)辦、國(guó)家中醫(yī)藥局、教育部、國(guó)家體育總局、中央宣傳部等多部門的合力。除了各部門的協(xié)調(diào)合作，在實(shí)際工作過程中，教育并動(dòng)員廣大群眾參與愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)有助于促進(jìn)我國(guó)愛國(guó)衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展[18]。通過加強(qiáng)社會(huì)動(dòng)員，將愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)與基層治理工作相結(jié)合的方式能夠在進(jìn)行愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)工作的同時(shí)提升公民的健康意識(shí)與健康觀念，促進(jìn)其健康行為的養(yǎng)成，從根本上有效保障人民健康。

綜上所述，我國(guó)發(fā)布的《意見》中對(duì)深入開展愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)提出了更加明確的實(shí)施措施和更高目標(biāo)，在供給型、環(huán)境型和需求型工具上以及政策規(guī)劃、政策實(shí)施、政策監(jiān)督、政策評(píng)價(jià)四個(gè)環(huán)節(jié)中均做出了科學(xué)政策部署。未來應(yīng)加強(qiáng)對(duì)需求型工具的應(yīng)用，加強(qiáng)政策工具在政策監(jiān)督和政策評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)的實(shí)施力度，出臺(tái)更為細(xì)化的措施，保障愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)的深入開展，探索新時(shí)期愛國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)深入開展的新范式。

利益沖突無