全過程人民民主視域下的人大預算監(jiān)督探究

□ 王淑杰

20世紀末以來，隨著我國預算管理水平的不斷提高，各級人大不斷創(chuàng)新預算監(jiān)督形式，涌現出了一些好的做法，整體上我國人大預算監(jiān)督能力已經有了明顯提升。2021年7月1日,習近平總書記在慶祝中國共產黨成立100周年大會上講話明確要求發(fā)展全過程人民民主。那么，在全過程人民民主視域下該如何認識人大預算監(jiān)督，目前人大預算監(jiān)督是否符合全過程人民民主的要求，未來人大預算監(jiān)督還有哪些改進空間？這些問題目前并未有具體而詳盡的闡述。本文將聚焦于此，探討在我國人大預算監(jiān)督如何實現真實、管用和廣泛的全過程人民民主，以及在全過程人民民主視域下人大監(jiān)督“錢袋子”的具體目標。

一、預算監(jiān)督是人大具體地、現實地推進全過程人民民主的必然要求

全過程人民民主是對我國社會主義民主理論和實踐的全新概括。黨中央指出，全過程人民民主體現了人民當家作主這一社會主義民主政治的本質和核心，人民代表大會制度是實現我國全過程人民民主的重要制度載體。因此，全過程人民民主為實現人民當家作主提供了科學指引和根本遵循。

那么，如何使全過程人民民主從價值理念落實為扎根中國大地的制度形態(tài)和治理機制？習近平同志明確指出，推進全過程人民民主，把人民當家作主具體地、現實地體現到黨治國理政的政策措施上來；一個國家民主不民主，更要看權力是否真正受到人民監(jiān)督和制約。可見，全過程人民民主的推進離不開治國理政，離不開人民監(jiān)督和制約。對于具體行使人民當家作主權利的人大而言，提升監(jiān)督能力和治理能力是推進全過程人民民主的必然要求，同時也是新時代的新課題。

民主是一種治理方式，而治理能力取決于預算能力。雖然預算并不是索取和分配金錢和其他資源的唯一手段，市場和其他社會交往形式也在履行這些職能。然而，預算與其他形式的區(qū)別在于它是資源根據為此目的而建立的規(guī)則和程序進行索取和分配的，如果刪除這些規(guī)則和程序，預算就不會以任何可以被大眾辨識或理解的形式存在。正是因為預算具有其他分配手段所不可比擬的規(guī)則和程序性，所以“錢袋子權”作為代表公眾、糾正不公和實行公正有益的措施最徹底和有效的武器，已經成為對政府和官員“非暴力的制度控制方法”。在財政已經成為政府運轉生命線的現代社會，通過監(jiān)督“錢袋子”把政府權力關進制度的籠子里，是必要且重要的?？傊^程人民民主不能空談，要具體落實和轉化為治理能力，而在我國人大通過預算監(jiān)督來控制政府是實現善治的必然要求。如何借助“錢袋子”這個載體，把黨領導下的人大制度優(yōu)勢轉化為治理效能，就是人大具體地、現實地推進全過程人民民主的重要使命。

二、維護公眾利益訴求以保障真實的民主

西方民主的典型制度——議會制在事實上已經脫離了民主的本義，公眾通過選舉精英來管理國家，但最后往往演變成為你死我活、“贏者通吃”或者互相傾軋的政治亂局。而當代西方民主政治和民主發(fā)展似乎并不關心本質性的問題，反而步入了一條只關注和研究各種制度的死胡同。

全過程人民民主是在探索民主實踐中貢獻的中國智慧，這是不同于西方現有做法的特色之路。習近平總書記指出:“民主不是裝飾品，不是用來做擺設的，而是要用來解決人民要解決的問題的。”全過程人民民主體現了民主的核心要義，即反映和滿足公眾的利益訴求，找到最大公約數，維護共同利益。全過程人民民主下的預算分配要體現和滿足公眾的利益訴求，包括預算結果（比如預算分配中體現民生需求）和預算過程（比如公開和參與預算等）。這不同于西方通過操控投票、程序或者利益集團使預算實際上淪為政客博弈的政治工具。

不難想象，如果公眾沒有途徑反映利益訴求或者成本過高，那么公眾將放棄其民主權利，人大自然也將無法了解和滿足公眾的訴求，真實的民主也將成為空中樓閣。我國人民代表大會制度深深根植于人民之中，以維護人民利益為核心。習近平總書記指出，人民代表大會制度之所以具有強大生命力和顯著優(yōu)越性，關鍵在于它深深植根于人民之中。目前常見的各級人大與公眾溝通的做法包括通過平臺與載體讓群眾表達其利益訴求、召開群眾意見聽取會和專家座談會以及建立人大立法聯(lián)系點制度等。人大根植于人民的制度設計和便捷溝通的多種途徑都為公眾反映利益訴求提供了現實條件，這從根本上確保了人大預算監(jiān)督能夠實現真實的民主。

三、人大制度優(yōu)勢保障管用的民主

民主或許是良政善治的必要條件，但絕不是其充分條件。在民主的約束條件有漏洞的情況下，強者必然會利用這一漏洞操控程序和政府。因此在民主政治中需要建立起制度機制來保障強者的權力受到弱者（主要是社會公眾）的約束和制約，而這些制度機制往往以政府和立法機關之間的權力關系為核心。

中國的全過程人民民主始終圍繞著一個沒有任何特殊利益的政治核心運行，始終圍繞著黨和國家的中心任務展開，始終服務于人民的整體利益與核心利益。我國人民代表大會避免了像西方那樣受到強勢方利益集團的控制，而是能夠受到社會群體和公眾的制約。其原因就在于人大制度通過有效的監(jiān)督約束，防止和抑制重大分利集團實現所謂“民主捕獲”，這是確保有效的國家治理和高質量民主的關鍵。在人民代表大會制度下，國家有足夠的能力提供必要的約束性競爭機制，有進行必要的社會調節(jié)和維護公平分配的治理能力。我國人民代表大會制度為實現良政善治提供了必要的制度土壤，從而保障了民主是管用的。

在我國除了人大監(jiān)督之外，還有多個預算監(jiān)督主體，如審計監(jiān)督、財政監(jiān)督、媒體監(jiān)督等。與這些監(jiān)督主體相比，人大監(jiān)督的優(yōu)勢在于：一是監(jiān)督地位至高無上。憲法規(guī)定人大是國家權力機關，人大監(jiān)督在國家整個監(jiān)督體系中至高無上。二是法律約束性最強。人大是立法機關，預算是經過人大審批的財政收支計劃，本身具有法律性。三是監(jiān)督獨立性強。人大是權力機關，并不像審計、財政等是參與預算管理的具體行政機關。按照官僚機構的“經濟人”假設，這些機關可能出現官僚利益最大化驅動行為，而人大是高于行政機關的權力機關，代表公眾的利益訴求，在監(jiān)督時更為客觀公正。人大本身具有其他監(jiān)督主體不可比擬的制度優(yōu)勢，有利于實現管用的民主。

四、以人大為核心多方共治保障廣泛的民主

預算關乎全社會公眾的利益，而每個公民都具有監(jiān)督預算的權利。因此，預算監(jiān)督要體現出廣泛的民主，它可以看作是一種為監(jiān)督政府而產生的工具，這是全過程人民民主的內在要求。

我國人大預算監(jiān)督并非只由人大機關本身進行監(jiān)督，而是以人大常委會、財經委（預算委）、預算工委等為核心，吸收人大代表、審計、專家學者、媒體、第三方中介機構等社會各界參與。人大在監(jiān)督過程中廣泛吸取了各個群體的利益訴求，實際上可以認為以人大為樞紐實現了多元共治。人大之所以能夠實現多元共治，一方面是因為人大制度根植于人民，監(jiān)督以維護社會公眾利益為宗旨，所以會聽取民意并關注民生；另一方面是因為預算監(jiān)督的客觀需要。前者已經在上文提及，這里不再贅述，后者則有必要進一步闡述。隨著現代預算的日益復雜，預算監(jiān)督的專業(yè)性、程序性、法律性也更強，僅僅依靠人大本身的力量難以勝任。尤其是新時代以來，黨和政府高度重視預算監(jiān)督工作，專門出臺了一系列舉措，如審計查出突出問題整改情況向全國人大常委會報告機制，預算審查前聽取人大代表和社會各界意見建議機制，國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況制度，人大預算審查監(jiān)督重點向支出預算和政策拓展，等等。這在一定程度上對人大的預算監(jiān)督能力提出了挑戰(zhàn)，在客觀上人大有必要借助多方共治實現預算監(jiān)督能力的提升。

各級人大積極探索監(jiān)督方式以提高監(jiān)督的廣泛性，比如全國人大的專題詢問、北京人大的績效監(jiān)督、上海人大的預算聽證、溫嶺人大的參與式預算、各級人大智庫建設以及人大聯(lián)網監(jiān)督等技術手段讓越來越多的群體能夠及時便利參與到預算監(jiān)督中來。

各級人大還積極拓展監(jiān)督鏈條以提高監(jiān)督的廣泛性。目前監(jiān)督鏈條已經涵蓋了從預算編制前到決算事后評價的全過程，尤其是將監(jiān)督覆蓋到預算編制前，這彌補了以前人大事前監(jiān)督較弱的短板。人大通過預先審查，吸引社會各界參與，這既與預算部門和財政部門進行充分溝通，提高了預算編制質量，同時也拓寬了社會公眾參與預算的途徑。比如浙江瑞安市人大常委會的部門預算草案聽證會制度，以人大代表為主，專家顧問和社會公眾共同參與，取得了良好的效果。

五、監(jiān)督“錢袋子”的透明化、績效化和規(guī)范化

我國人大制度設計有助于實現全過程人民民主，可以說，二者天然地具有一定的契合性。然而，這并不意味著人大預算監(jiān)督工作沒有改進的空間。實際上，人大還未能完全發(fā)揮出應有的制度優(yōu)勢，距離全過程人民民主的要求還有一定的差距。那么該如何切入呢？本文認為，“錢袋子”是人大實現全過程人民民主的必要手段，因此促進預算管理水平提升是人大預算監(jiān)督的題中之義?；谌^程人民民主視域，當前人大工作的重點可以考慮提高預算的透明度、績效性和規(guī)范性等方面。

全過程人民民主下的預算監(jiān)督以維護公眾利益為目的，那么預算結果和預算過程，包括預算案、調整預算的過程、授權和撥款的程序和時間、決算等信息都應該向公眾公開。為提高預算透明度，人大可以著重從兩方面入手。首先，人大通過立法提高預算透明度。目前我國并沒有《信息公開法》，而僅通過條例的形式保障信息公開，這在實踐中難以為推進預算透明提供堅實的法律依據。人大作為立法機關，具有其他監(jiān)督主體不可比擬的法律性，這是人大應該可以有所作為的一個重點方面。其次，監(jiān)督預算公開。雖然我國并沒有專門的信息公開法律，但是《預算法》等相關法律中涉及預算公開的相關規(guī)定。然而，實踐中有些地方未能將這些規(guī)定執(zhí)行到位，人大有必要進一步加大對這些相關法律的監(jiān)督執(zhí)行。

管用的民主意味著公眾的意見和利益訴求應得到適當的反饋。通俗地講，公眾認為“不該花的錢不能花、該少花的不能多花”。最能實現這個目的的方式就是績效管理，通過績效可以量化顯示錢花的怎么樣，這對公眾的利益訴求是一種參考和反映。目前人大監(jiān)督已經拓展到績效監(jiān)督，各級人大已經按照《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》采取了相應的措施。人大未來重點可從兩方面繼續(xù)推進，首先，人大要拓展績效監(jiān)督的范圍。目前績效管理主要體現在項目預算和預算政策方面，而在部門預算和政府預算方面則推開較慢，人大有必要督促推進績效實施范圍。其次，人大要推進績效監(jiān)督的力度。目前我國很多地方還存在“要我績效”而不是“我要績效”的情況，為此人大還要繼續(xù)推動政府及其部門落實績效管理。對于績效執(zhí)行力度不夠（尤其是績效結果應用不夠）的情況，人大有必要督促財政和相關部門加大執(zhí)行力度，包括與下年度預算掛鉤和績效結果公開等。

預算是經立法機關審批通過的財政收支計劃，實質上是一種法律。因此凡是經過人大批準的預算都具有法律屬性，政府及其部門應該嚴格按照批準的預算執(zhí)行，包括預算調整也要按照法律程序進行。然而在實踐中，我國預算還未能做到嚴格執(zhí)行，可能出現預決算偏離度很大的情況。這一方面可能由于預算預測能力較差，未能客觀預測計劃年度的收支；另一方面就是沒有能夠規(guī)范執(zhí)行。無論哪種情況，都不符合全過程人民民主“真實的民主”的要求。首先，人大要加強對預算編制的監(jiān)督，促進預算的科學可靠。目前人大通過監(jiān)督鏈條前延伸，可以考慮重點督促政府和部門預算更加完整，促進實現全口徑。只有預算更加完整，才能提高預算編制的科學準確。雖然人大提出實行全口徑預決算監(jiān)督，但目前仍未能保證全部政府收支都納入預算，比如公積金收支、聯(lián)合基金等產生的投資收支等。因此，全口徑監(jiān)督仍舊是人大督促實現預算全面性進而實現科學性的重要任務。其次，人大要加強對預算執(zhí)行過程的監(jiān)督。人大通過巡視、評議、座談等多種形式跟蹤預算執(zhí)行，保證預算執(zhí)行的規(guī)范性。

[1]胡健：《基層立法聯(lián)系點要融入和助力人大工作——以昆山市為例》，載《人大研究》2022年第4期。

[2][3]【美】艾倫·?？耍骸额A算能力》，茍燕楠、楊娟等譯，中國財政經濟出版社2021年版，第4、253頁。

[4]王淑杰：《政府預算的立法監(jiān)督模式研究》，中國財政經濟出版社2008年版，第10頁。

[5]【英】邁克爾·奧克肖特：《歷史是什么》，王加豐、周旭東等譯，上海財經大學出版社2009年版，第42頁。

[6]習近平：《推進人民政協(xié)理論創(chuàng)新制度創(chuàng)新工作創(chuàng)新，推進社會主義協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展》，載《人民日報》2014年9月22日第1版。

[7]【英】伯納德·克里克:《民主》，史獻芝譯，譯林出版社2018年版，第21頁。

[8][9]樊鵬：《全過程人民民主：具有顯著制度優(yōu)勢的高質量民主》，載《政治學研究》2021年第4期，第4頁。

[10]徐浩璐：《全過程人民民主在預決算監(jiān)督中的實踐——基于浙江的觀察和思考》，載《人大研究》2022年第6期。