人大監(jiān)督助力公益訴訟的行動路徑探討
——以深圳市羅湖區(qū)為例

□ 吳海燕 葛 微

中國共產(chǎn)黨十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中部署要“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”。公益訴訟作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要制度安排，作為保護公共利益的司法屏障，能否順利推進十分重要。經(jīng)全國人大常委會授權，深圳市2015年成為全國首批公益訴訟試點城市之一。由于人大監(jiān)督與公益訴訟在以人民為中心、回應民生關切、守護國家利益及社會公共利益的理念上具有一致性，在試點實踐中，深圳市羅湖區(qū)人大常委會探索了人大監(jiān)督與檢察公益訴訟相結合的工作模式，通過整合資源，發(fā)揮制度優(yōu)勢，從程序、工作機制以及組織化三大行動路徑以人大監(jiān)督助力公益訴訟，推進公益訴訟的開展，取得了良好的社會效果和法律效果。

一、人大監(jiān)督助力公益訴訟的程序路徑

人大監(jiān)督助力檢察機關運用檢察建議、提起訴訟、支持起訴、督促起訴等法律監(jiān)督方式開展公益訴訟的程序路徑主要體現(xiàn)在訴前、訴中以及訴后。

（一）訴前破解線索發(fā)現(xiàn)難：提供公益訴訟案線索

在推進公益訴訟試點初期，檢察機關直接獲知案件線索與案源的渠道較少，“試點工作開展以來,深圳各級檢察機關共發(fā)現(xiàn)公益訴訟線索2385條,其中群眾直接提供和行政機關主動移送的案件線索不足5%”，線索發(fā)現(xiàn)及轉(zhuǎn)化機制不通暢。面對難題，深圳市羅湖區(qū)創(chuàng)設了人大代表履職與公益訴訟相結合的方式，充分發(fā)揮人大監(jiān)督信息面廣、人大代表履職接觸面寬、公共利益受損線索多、監(jiān)督效力強等優(yōu)勢，通過人大監(jiān)督過程為公益訴訟收集案件線索，有效拓寬公益訴訟線索渠道，打開了公益訴訟工作局面。

人大代表在視察、調(diào)研、代表進社區(qū)中所發(fā)現(xiàn)的有關社會治理、民生保護等信息和案件線索，由羅湖區(qū)人大常委會統(tǒng)籌，羅湖區(qū)人大法制和內(nèi)司工委、各街道人大工委反饋至羅湖區(qū)檢察院，由檢察院負責對相關線索進行排查與調(diào)查，同時人大在監(jiān)督工作中配合檢察機關針對群眾關心和社會輿論關注的熱點案件開展公益訴訟調(diào)查?！巴ㄟ^該機制，人大代表為我院提供案件線索240余條，涵蓋生態(tài)環(huán)境、食藥安全、國有財產(chǎn)保護及古文化保護等多個領域，有效破解案源發(fā)現(xiàn)難的發(fā)展瓶頸，先后辦理了‘羊臺山非法毀林案’‘東部過境工程水土流失案’‘湖貝古村保護’等精品案件。”

在試點實踐的基礎上，羅湖區(qū)出臺了《關于建立人大監(jiān)督與檢察公益訴訟協(xié)調(diào)工作機制促進公共利益保護的實施意見》，對人大代表收集的涉及公共利益保護相關信息資源共享、移送通報等作出具體規(guī)定。在確保線索來源的基礎上，結合深圳市公益訴訟案件一體化辦理機制，通過內(nèi)部移送、代表提案、市院交辦等方式，實現(xiàn)了從試點到正式開展工作期間案件數(shù)量的“井噴”式上升，線索成案轉(zhuǎn)化率高達96%。突出檢察建議、人大監(jiān)督等訴前程序，力爭在訴前就使公共利益得到保護。

如2018年發(fā)生的羊臺山非法毀林案針對的是深圳市羊臺山麻磡村一側山體上千株林木被毀的情況。經(jīng)提供案件線索后，羅湖區(qū)人民檢察院調(diào)查發(fā)現(xiàn)毀林發(fā)生地分別位于羊臺山石樹頂和風門凹山腰處，林深隱蔽、人跡罕至；同時也反映了深圳林業(yè)保護執(zhí)法領域存在權責不清、資源不足、監(jiān)管不力等問題。2018年5月17日，羅湖區(qū)人民檢察院公開約談深圳市城管局等7家單位相關負責人，針對事件緣由、行政機關履職中的工作職責、受損公益處理、釋除公眾疑慮等問題提出具體的檢察建議，督促其依法履行職責，因檢察機關的及時建議與約談，被毀山林得以修復與彌補，避免了更大的損失。

羅湖區(qū)人大常委會工作報告也提及：“2017年，推動市水務局在短期內(nèi)對筆架山河排查并進行了安全隱患點的整治。對羅芳污水處理廠提標擴容期間，污水處理能力減弱導致的河流污染問題進行了跟蹤監(jiān)督，通過檢察建議促使羅芳污水處理廠制定出整改方案并著手實施。深圳市委信息快報以《羅湖區(qū)首創(chuàng)人大代表履職與公益訴訟相結合推進治水提質(zhì)》為題刊登了這一經(jīng)驗做法?！薄?018年，羅湖區(qū)人大聯(lián)合檢察院開展了東部過境高速施工環(huán)境破壞事件等公益訴訟監(jiān)督，相關環(huán)境破壞問題得到了整改。”

（二）訴中破解調(diào)查核實難：提供調(diào)查取證和司法鑒定

公益訴訟案件普遍存在復雜的調(diào)查取證和司法鑒定過程，而深圳市司法鑒定機構較少、費用高、周期長，如涉及林木損毀的案件，單起司法鑒定費可高達數(shù)十萬元，嚴重制約公益訴訟成效。在處理復雜的公益訴訟案件時，人大代表能夠發(fā)揮其自身特定領域的專業(yè)優(yōu)勢，通過專家咨詢、論證、聽證等方式，為檢察院精準辦案提供專業(yè)意見，提高公益訴訟案件辦理的精準度。羅湖區(qū)人大常委會向區(qū)檢察院推薦在法學、生態(tài)環(huán)保、衛(wèi)生健康等領域具有良好學術素養(yǎng)和業(yè)務專長的人大代表加入公益訴訟觀察員隊伍，為公益訴訟重大決策、專項工作提供專業(yè)咨詢服務，從而為公益訴訟提供了有效的智庫支撐。

（三）訴后破解案件執(zhí)行難：以監(jiān)督促行政機關依法履職

公益訴訟涉及區(qū)域廣、部門多，協(xié)調(diào)難度大，加上檢察建議缺乏剛性約束，部分行政機關對檢察機關開展公益訴訟工作以及檢察建議存有抵觸情緒，為案件執(zhí)行帶來一定難度。

為破解執(zhí)行難題，羅湖區(qū)人大常委會以人大監(jiān)督為抓手，結合“人大代表進社區(qū)”活動工作機制，引導社區(qū)居民關注身邊的公共利益被侵害情況，提高社會參與度。每年篩選涉及公共利益被侵害信息的代表建議案進行督辦，逐步探索建立“人大代表實地視察調(diào)研—區(qū)檢察院發(fā)檢察建議—相關單位積極整改—區(qū)人大常委會跟蹤督辦整改情況”的全鏈條監(jiān)督模式。羅湖區(qū)人大常委會不定期聽取和審議檢察公益訴訟工作情況報告，對檢察公益訴訟工作開展專項監(jiān)督檢查、視察、專項調(diào)研等，監(jiān)督人民檢察院依法履職，監(jiān)督人民法院依法審理執(zhí)行公益訴訟案件，監(jiān)督行政執(zhí)法機關依法辦理人民檢察院提出的監(jiān)督事項。對于不積極按照檢察院監(jiān)督意見整改、落實檢察建議不到位的行政機關，利用人大監(jiān)督職能以及建議、詢問、質(zhì)詢等監(jiān)督機制，適時適當開展詢問及質(zhì)詢工作，督促其依法履職。

2019年，人大“聯(lián)合檢察院辦理了市首宗涉及教學衛(wèi)生環(huán)境的公益訴訟案件，針對部分學校教學衛(wèi)生環(huán)境行政監(jiān)管不力開展公益訴訟監(jiān)督約談。相關工作經(jīng)驗被市委信息專報全文刊發(fā)，并得到了市檢察院的充分支持”。近5年來，以公益訴訟方式，“共督促行政機關整改被污染及水土流失河流22公里，挽回被損害林地260余畝，要求行政機關修復或收回被非法占用的土地340余畝”。

二、人大監(jiān)督助力公益訴訟的工作機制路徑

人大監(jiān)督助力公益訴訟，聯(lián)動協(xié)作是核心，各自盡責履職又互相支持配合、聯(lián)動互補，并以此建立立法與規(guī)范制度、公益訴訟觀察員、公益訴訟聯(lián)席會議以及生態(tài)環(huán)境保護協(xié)作等具體工作機制。

（一）完善立法與規(guī)范制度

為健全人大監(jiān)督與公益訴訟聯(lián)合工作模式，羅湖區(qū)人大常委會深入總結工作經(jīng)驗，向區(qū)法院、區(qū)檢察院發(fā)出“關于探索構建刑事附帶民事公益訴訟工作機制”的工作建議，區(qū)法院、區(qū)檢察院積極回應。2020年5月出臺了《深圳市羅湖區(qū)關于辦理刑事附帶民事公益訴訟案件的若干規(guī)定》，規(guī)范了刑事附帶民事公益訴訟辦理程序，并先后出臺了《羅湖區(qū)人民檢察院公益訴訟觀察員工作實施辦法（試行）》《關于建立深圳水庫生態(tài)環(huán)境資源保護協(xié)調(diào)聯(lián)動機制的若干意見(試行)》等規(guī)范性文件，以規(guī)范公益訴訟制度。

《廣東省人民代表大會常務委員會關于加強檢察公益訴訟工作的決定》中指出，要“支持深圳用足用好經(jīng)濟特區(qū)立法權，在創(chuàng)新檢察公益訴訟工作機制上先行先試，推動完善公益訴訟制度”。2020年8月，深圳市第六屆人大常委會第四十四次會議通過了全國首個生態(tài)環(huán)境公益訴訟地方性法規(guī)《深圳經(jīng)濟特區(qū)生態(tài)環(huán)境公益訴訟規(guī)定》，就公益訴訟主體、訴訟程序以及生態(tài)環(huán)境公益基金設立等進行了規(guī)定，并借鑒發(fā)達國家和地區(qū)的經(jīng)驗，建立環(huán)保禁令制度，在生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟過程中，污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為正在發(fā)生的，經(jīng)申請可以作出環(huán)境保護禁令，責令行為人立即停止實施污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為。通過制定地方性法規(guī)，為公益訴訟的推進提供強有力的法制保障，為生態(tài)環(huán)境公益訴訟工作提供創(chuàng)新性的“深圳樣本”。

（二）建立公益訴訟觀察員機制

公益訴訟觀察員是公益訴訟重大決策、專項工作、常規(guī)業(yè)務和隊伍建設的咨詢顧問人員。根據(jù)深圳市《羅湖區(qū)人民檢察院公益訴訟觀察員工作實施辦法（試行）》），公益訴訟觀察員人選可由區(qū)人大、區(qū)政府、區(qū)政協(xié)各工作機構推薦，每屆任期3年，公益訴訟觀察員的工作范圍和職責主要是協(xié)助論證公益訴訟工作的重要事項，對辦理具體公益訴訟案件中涉及實體和程序上的疑難問題提供分析論證意見，對公益訴訟工作中涉及特定領域的專業(yè)知識提供咨詢等；其工作方式包括召開公益訴訟觀察員會議、專題咨詢論證會議、書面咨詢、上門面詢、郵件咨詢以及電話咨詢等。2019年7月，在羅湖區(qū)人大、羅湖區(qū)政協(xié)等單位支持配合下，來自法律、生態(tài)環(huán)保、衛(wèi)生健康等領域的28名專業(yè)人才被羅湖區(qū)檢察院聘任為公益訴訟觀察員，人員范圍覆蓋人大代表、政協(xié)委員、社會公益團體和不同行政執(zhí)法單位。

（三）推進公益訴訟聯(lián)席會議機制

公益訴訟聯(lián)席會主要是由羅湖區(qū)人大常委會統(tǒng)籌，羅湖區(qū)人大法制委員會聯(lián)合區(qū)檢察院組織街道人大工委召開的日常工作會議。會議內(nèi)容為公益訴訟制度探討、典型案例分析與交流，目的是提高街道人大工委負責人、工作人員的公益監(jiān)督意識，引導公益訴訟監(jiān)督工作深入街道、扎根社區(qū)，特別是要發(fā)揮公益訴訟監(jiān)督在推進治水提質(zhì)、消除安全隱患等重點工作中的促進作用，以進一步提升監(jiān)督能力，提升公益保護監(jiān)督效果。

（四）探索建立生態(tài)環(huán)境保護協(xié)作機制

生態(tài)環(huán)境保護是公益訴訟的重點領域，因此探索建立生態(tài)環(huán)境保護協(xié)作機制也是人大監(jiān)督助力公益訴訟的重點。

一是2018年開始探索建立人大代表“河長制+公益訴訟”對接協(xié)作機制。聘請了35名人大代表擔任“人大代表河長”，發(fā)揮人大代表河長監(jiān)督、巡查、宣傳、參謀和聯(lián)絡作用，“人大代表河長”通過巡河活動及時掌握河流污染的線索，與“責任河長”履職形成互補，便于開展公益訴訟調(diào)研檢查和約談，強化公益訴訟在環(huán)境污染整治方面的作用，更好地保護水資源，防治水污染，改善水生態(tài)。羅湖區(qū)人大常委會2019年工作報告指出這一制度效果顯著：“人大代表河長上任4個月以來共巡河110次，共發(fā)現(xiàn)并交辦問題74項，落實整改20項。”2020年工作報告提及“33名人大代表‘河長’持續(xù)發(fā)揮作用，全年巡河363次，掌握了大量河流水質(zhì)動態(tài)信息……直接有效地推動河流污染問題得到及時解決。建立‘人大代表河長+公益訴訟’對接協(xié)作機制，完善治水監(jiān)督網(wǎng)絡，全年共發(fā)現(xiàn)、交辦問題74項，落實整改23項”。

二是2020年8月開始探索建立深圳水庫生態(tài)環(huán)境資源保護協(xié)調(diào)聯(lián)動機制。深圳水庫坐落在羅湖區(qū)，是連通深港的“生命線”，承擔著香港總用水量四分之三以上和深圳市用水量一半以上的供給任務，保護深港兩地超過1000萬居民的飲水安全。因深圳水庫自然生態(tài)非常脆弱，極易受到破壞，且?guī)靺^(qū)面積廣，一些違法行為也較隱蔽，給生態(tài)環(huán)境管理造成了一定的困難。羅湖區(qū)人大常委會“充分利用人大監(jiān)督信息面廣、線索多的優(yōu)勢，助推建立深圳水庫生態(tài)環(huán)境資源保護協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，實現(xiàn)對破壞水庫生態(tài)環(huán)境違法行為‘早發(fā)現(xiàn)、早定責、早整治’的治理目標，保障深港兩地飲水安全”。2020年8月，9家單位會簽出臺了《關于建立深圳水庫生態(tài)環(huán)境資源保護協(xié)調(diào)聯(lián)動機制的若干意見（試行）》，規(guī)定了深圳水庫保護大聯(lián)盟信息通報制度、聯(lián)絡員制度、協(xié)助配合制度、聯(lián)席會議制度、雙向案件咨詢制度、聯(lián)合行動制度等系列具體工作機制。

三、人大監(jiān)督助力公益訴訟的組織化路徑

組織化路徑是人大監(jiān)督助力公益訴訟的基層支持和技術支持，優(yōu)化了公益訴訟的監(jiān)督渠道。

（一）在人大代表之家設立公益訴訟聯(lián)系點

在人大代表社區(qū)聯(lián)絡站人大代表之家設立檢察公益訴訟聯(lián)系點，是公益訴訟實踐的創(chuàng)新舉措。2021年7月后，深圳市羅湖區(qū)設立了老圍、碧波、坳下和獨樹四個首批試行的公益訴訟社區(qū)聯(lián)系點，推動公益訴訟進一步向社區(qū)基層一線延伸，促進人大代表履職與檢察公益訴訟緊密融合、優(yōu)勢互補，以切實保障國家和社會公共利益。

（二）搭建公益訴訟監(jiān)督平臺

2017年，在羅湖區(qū)人大常委會的推動下，依托區(qū)綜合執(zhí)法信息平臺搭建并運行了“公益訴訟監(jiān)督平臺”。運行之初由于區(qū)綜合執(zhí)法信息平臺存在運行不夠規(guī)范、系統(tǒng)不夠完善等問題，導致公益訴訟監(jiān)督平臺的作用發(fā)揮受限。為此，羅湖區(qū)人大法制委員會組織區(qū)檢察院、法制辦、數(shù)字管理局等有關部門多次召開座談會就平臺改進進行深入探討。改進后的行政執(zhí)法公益訴訟監(jiān)督平臺，能夠落實線上辦理、及時上傳信息、數(shù)據(jù)全面等規(guī)范化要求，做到執(zhí)法公示及全過程記錄，并實時跟蹤監(jiān)督羅湖區(qū)18家行政機關和10個街道的行政執(zhí)法情況，對行政執(zhí)法存在的問題及時開展法律提醒和不利后果預警。

習近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上強調(diào)：“人民代表大會制度是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一的根本制度安排，也是支撐中國國家治理體系和治理能力的根本政治制度?！比舜蟊O(jiān)督實效直接影響人大制度運行以及人民當家作主的實現(xiàn)，深圳市羅湖區(qū)以人大監(jiān)督助力公益訴訟，在維護國家利益和社會公共利益方面發(fā)揮了作用，這是一個“讓監(jiān)督權運轉(zhuǎn)起來”的過程，亦是中國的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理優(yōu)勢的表現(xiàn)。人大監(jiān)督助力公益訴訟，在實踐中程序、工作機制以及組織化這三大行動路徑亦有進一步優(yōu)化的空間：第一，在程序上，進一步完善人大監(jiān)督助力公益訴訟在信息共享、情況通報、線索移送、調(diào)查核實、結果反饋、專業(yè)支持等流程；第二，在工作機制上，強化人大監(jiān)督的手段包括作出決議決定、聽取和審議專項工作報告、執(zhí)法檢查、詢問和質(zhì)詢等方式，支持和監(jiān)督公益訴訟工作依法有序開展；第三，在組織化層面，通過組織人大代表視察、旁聽公益訴訟案件庭審、參加公益訴訟庭審評議等方式，充分發(fā)揮人大代表在推動公益訴訟工作中的作用。

[1]光明網(wǎng)：《深圳羅湖檢察院探索人大監(jiān)督與公益訴訟聯(lián)動機制》，2021年1月19日，https://m.gmw.cn/baijia/202 1-01/19/1302053667.html.

[2][6]澎湃新聞·澎湃號·政務：《實踐突圍與制度創(chuàng)新——羅湖檢察五年工作回顧之公益訴訟篇》，2021年11月2日，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_15194758.

[3]深圳市羅湖區(qū)人民代表大會常務委員會工作報告，2018年1月26日在深圳市羅湖區(qū)第七屆人民代表大會第三次會議上。

[4][9]深圳市羅湖區(qū)人民代表大會常務委員會工作報告，2019年1月16日在深圳市羅湖區(qū)第七屆人民代表大會第五次會議上。

[5][10]深圳市羅湖區(qū)人民代表大會常務委員會工作報告，2020年1月4日在深圳市羅湖區(qū)第七屆人民代表大會第七次會議上。

[7]《廣東省人民代表大會常務委員會關于加強檢察公益訴訟工作的決定》（2020年7月29日廣東省第十三屆人民代表大會常務委員會第二十二次會議通過）。

[8]《羅湖區(qū)人民檢察院公益訴訟觀察員工作實施辦法（試行）》。

[11]深圳市羅湖區(qū)人民代表大會常務委員會工作報告，2021年1月29日在深圳市羅湖區(qū)第七屆人民代表大會第八次會議上。