地方人大代表專(zhuān)業(yè)小組的制度效能初探

□ 李鵬博

習(xí)近平總書(shū)記在2021年中央人大工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)指出，“各級(jí)人大常委會(huì)要加強(qiáng)代表工作能力建設(shè)，支持和保障代表更好依法履職，使發(fā)揮各級(jí)人大代表作用成為人民當(dāng)家作主的重要體現(xiàn)?！比舜箝]會(huì)期間如何持續(xù)發(fā)揮好代表作用,是新時(shí)代加強(qiáng)地方人大制度建設(shè)的重要課題。作為一項(xiàng)機(jī)制層面的創(chuàng)新，“代表專(zhuān)業(yè)小組”是指地方人大在閉會(huì)期間依托常委會(huì)工作，將人大代表按照專(zhuān)業(yè)背景、任職經(jīng)歷、能力特長(zhǎng)等劃分成若干個(gè)專(zhuān)業(yè)小組，集中起來(lái)履行職責(zé)的一種組織形式。目前，湖南已在兩個(gè)領(lǐng)域建立了省人大代表專(zhuān)業(yè)小組，株洲、湘潭、湘西自治州、常德等地也相繼組建了市人大代表專(zhuān)業(yè)小組，作用發(fā)揮日益顯著。代表專(zhuān)業(yè)小組以其生動(dòng)實(shí)踐豐富了代表履職的新時(shí)代內(nèi)涵，彰顯出多重制度效能。

對(duì)代表進(jìn)行靈活分組、拓寬代表聯(lián)系群眾的渠道，是組建專(zhuān)業(yè)小組的最初動(dòng)因，也是其優(yōu)勢(shì)所在。按照代表法的規(guī)定，人大代表在閉會(huì)期間以集體活動(dòng)為主,以代表小組為基本形式。長(zhǎng)期以來(lái)，按照選區(qū)及選舉單位組建代表小組是常態(tài)。專(zhuān)業(yè)小組采取“專(zhuān)業(yè)+區(qū)域”的靈活編組方式，突破了以往只按區(qū)域劃分代表小組的限制，有力地拓展和深化了代表履職平臺(tái)。從拓展一面看，專(zhuān)業(yè)小組并沒(méi)有替代原有的區(qū)域分組，而是在尊重代表意愿前提下，根據(jù)代表們的知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)、專(zhuān)業(yè)與居住地域，讓代表以專(zhuān)業(yè)為紐帶開(kāi)展自愿組合。經(jīng)過(guò)這樣的組合，代表小組的活動(dòng)范圍和視野就不再局限于原選區(qū)或選舉單位，在不增加新機(jī)構(gòu)、編制、人員前提下，創(chuàng)造了代表履職的新平臺(tái)。從深化一面看，專(zhuān)業(yè)小組的組建，使代表在做好本職工作和執(zhí)行代表職務(wù)之間建立起內(nèi)在聯(lián)系，增強(qiáng)了代表活動(dòng)的吸引力和凝聚力，顯著提高了代表履職熱情。如，社會(huì)領(lǐng)域省人大代表專(zhuān)業(yè)小組是湖南省人大常委會(huì)組建的首家省級(jí)代表專(zhuān)業(yè)小組，由23名具有較強(qiáng)社會(huì)領(lǐng)域?qū)I(yè)知識(shí)、熟悉相關(guān)法律、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富的代表組成。在組建之后的4個(gè)月時(shí)間里，小組成員累計(jì)參加執(zhí)法檢查、專(zhuān)題調(diào)研、履職培訓(xùn)各項(xiàng)活動(dòng)共計(jì)28人次，展現(xiàn)了社會(huì)領(lǐng)域?qū)＜液痛匀说牧己蔑L(fēng)采。實(shí)踐表明，專(zhuān)業(yè)小組的編組形式是對(duì)按選區(qū)組織代表小組活動(dòng)的必要補(bǔ)充，有效實(shí)現(xiàn)了代表活動(dòng)“廣”和“專(zhuān)”的結(jié)合，為代表“優(yōu)先執(zhí)行代表職務(wù)”提供了基礎(chǔ)性履職平臺(tái)。

地方人大專(zhuān)委會(huì)是本級(jí)人大常設(shè)的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，依法履行提交議案、審議議案和報(bào)告、協(xié)助開(kāi)展監(jiān)督等職責(zé)?！皩?zhuān)業(yè)化”是專(zhuān)業(yè)小組的本質(zhì)特征，這和專(zhuān)委會(huì)“人大專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)”的職責(zé)定位有著相通之處。通過(guò)把專(zhuān)業(yè)的人才聚在一起、用專(zhuān)業(yè)精神研究專(zhuān)業(yè)問(wèn)題、用專(zhuān)業(yè)思考提出專(zhuān)業(yè)建議，專(zhuān)業(yè)小組實(shí)際發(fā)揮了“專(zhuān)家智庫(kù)”的作用，成為專(zhuān)委會(huì)聯(lián)系相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜掖淼囊豁?xiàng)工作機(jī)制。在各地實(shí)踐中，專(zhuān)業(yè)小組通常都依托各專(zhuān)委會(huì)而組建，活動(dòng)的范圍和內(nèi)容也都與各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的職責(zé)職能相對(duì)應(yīng)。專(zhuān)業(yè)小組立足自身專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)提出的相關(guān)意見(jiàn)和報(bào)告,既為同級(jí)專(zhuān)委會(huì)擬定議案建議提供了第一手鮮活材料，也可為專(zhuān)委會(huì)審議、擬定相關(guān)議案和建議作出全面的分析論證，提供更具專(zhuān)業(yè)力度的支撐，切實(shí)提高了專(zhuān)委會(huì)審議質(zhì)量和監(jiān)督實(shí)效。如，湖南城建環(huán)資領(lǐng)域省人大代表專(zhuān)業(yè)小組成立后，先后就國(guó)土空間總體規(guī)劃的編制、固體廢物污染環(huán)境防治法的修改，提出意見(jiàn)建議26條。在中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察反饋問(wèn)題整改督辦中，專(zhuān)業(yè)小組的建議為環(huán)資委依法履職行權(quán)提供了有價(jià)值的參考依據(jù)。實(shí)踐表明，專(zhuān)業(yè)小組集中了本領(lǐng)域本行業(yè)的專(zhuān)業(yè)智慧力量，能夠以專(zhuān)業(yè)的視角、專(zhuān)門(mén)的知識(shí)、專(zhuān)題的審議來(lái)監(jiān)督“一府一委兩院”工作，有益補(bǔ)充了專(zhuān)委會(huì)的工作力量，切實(shí)提升了專(zhuān)委會(huì)專(zhuān)業(yè)化履職水平。

始終保持與代表的密切聯(lián)系是人大工作生機(jī)和活力的重要來(lái)源。專(zhuān)業(yè)小組具有“上聯(lián)人大機(jī)關(guān)，下聯(lián)選民群眾”的特點(diǎn)。在實(shí)踐中，專(zhuān)業(yè)小組通過(guò)列席常委會(huì)會(huì)議，廣泛參與立法調(diào)研、起草、論證、評(píng)估等立法工作，參加執(zhí)法檢查、專(zhuān)題調(diào)研、專(zhuān)題視察等監(jiān)督工作，在代表活動(dòng)和常委會(huì)工作之間搭建起直接橋梁，拓展了代表參與人大工作的廣度和深度，深化了代表對(duì)人大常委會(huì)立法、監(jiān)督、審議等工作的參與，積極保障了人大代表的主體地位。專(zhuān)業(yè)小組的組建使得各小組內(nèi)部代表的同一性增多、履職需求趨同，有利于常委會(huì)各工作機(jī)構(gòu)提供更加優(yōu)質(zhì)高效的保障服務(wù)。在各小組之間，履職活動(dòng)的實(shí)際成效具備了更強(qiáng)的可比性，對(duì)代表進(jìn)行考核評(píng)優(yōu)等也更具操作性，有助于完善代表履職工作機(jī)制。如，2018年株洲率先在市級(jí)人大層面探索組建專(zhuān)業(yè)小組，同步優(yōu)化對(duì)代表專(zhuān)業(yè)小組的考核辦法，結(jié)合代表學(xué)習(xí)培訓(xùn)、交流座談等代表工作，探索建立專(zhuān)項(xiàng)考評(píng)機(jī)制，根據(jù)專(zhuān)業(yè)小組活動(dòng)開(kāi)展情況和成果對(duì)代表進(jìn)行考核，并在代表大會(huì)上表彰，有效激發(fā)了代表履職熱情和創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)意識(shí)。實(shí)踐表明，專(zhuān)業(yè)小組作為常委會(huì)和代表之間的一條有效聯(lián)系紐帶，既提高了代表參與本級(jí)人大常委會(huì)工作的廣度和深度，讓常委會(huì)工作扎根于代表活動(dòng)之中，也有利于推動(dòng)代表履職管理，從組織上保障代表執(zhí)行職務(wù)、充分發(fā)揮代表作用。

從新時(shí)代人大工作面臨的新形勢(shì)來(lái)看，專(zhuān)業(yè)小組的組建順應(yīng)了人大事務(wù)專(zhuān)門(mén)化、專(zhuān)業(yè)化、精細(xì)化的趨勢(shì)，具有重要的機(jī)制創(chuàng)新意義，可以帶動(dòng)提升地方人大及其常委會(huì)整體履職實(shí)效。其作用方式表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是便于發(fā)揮人大代表的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化人大及其常委會(huì)的代表機(jī)關(guān)功能。代表只有真正深入群眾，專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)才能轉(zhuǎn)化為履職實(shí)效。專(zhuān)業(yè)小組把專(zhuān)業(yè)力量聚集起來(lái)，開(kāi)辟了代表聯(lián)系群眾的新渠道，有利于代表更加全面準(zhǔn)確地集中民意、更加真實(shí)地表達(dá)民意、有針對(duì)性地提出意見(jiàn)建議，讓代表來(lái)自人民、扎根人民的特點(diǎn)優(yōu)勢(shì)得到更好發(fā)揮，讓地方人大及常委會(huì)工作更接地氣、更惠民生、更得民心，更好代表人民意志行使職權(quán)。二是集中開(kāi)展經(jīng)常性活動(dòng)，豐富了閉會(huì)期間常委會(huì)、專(zhuān)委會(huì)議事層次。通過(guò)在閉會(huì)期間集中代表開(kāi)展經(jīng)常性的活動(dòng)，專(zhuān)業(yè)小組機(jī)制保證了會(huì)議期間人大及其常委會(huì)的議事效果，為代表參加兩會(huì)審議“一府一委兩院”的工作報(bào)告和提出高質(zhì)量的議案、建議作準(zhǔn)備。進(jìn)一步而言，專(zhuān)業(yè)小組機(jī)制彌補(bǔ)了會(huì)期制度對(duì)人大工作造成的局限,拓展了閉會(huì)期間常委會(huì)、專(zhuān)委會(huì)的履職空間，推動(dòng)常委會(huì)職能作用發(fā)揮更加充分、決議決定更加科學(xué)務(wù)實(shí)，是一項(xiàng)帶動(dòng)提升審議質(zhì)量、增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效的有效運(yùn)行機(jī)制。

做好閉會(huì)期間代表工作是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。作為新形勢(shì)下加強(qiáng)和改進(jìn)人大代表工作的一項(xiàng)創(chuàng)新舉措，目前各地人大及其常委會(huì)對(duì)專(zhuān)業(yè)小組的探索還只是初步的，需要在實(shí)踐中進(jìn)一步完善。從理論上揭示專(zhuān)業(yè)小組的制度效能，有利于在實(shí)踐探索中正確認(rèn)識(shí)其角色定位、職責(zé)功能和活動(dòng)方式，進(jìn)而更好地推進(jìn)地方人大制度體系建設(shè)。