國家機(jī)關(guān)工作人員、組成人員及公職人員三者區(qū)別在哪
——兼談人大代表身份之界定

□ 滕修福

朋友圈有專家學(xué)者提出課題：國家機(jī)關(guān)工作人員、國家機(jī)關(guān)組成人員、履行公職人員，這三個概念有何內(nèi)涵和外延，區(qū)別在哪？各級人大代表身份又如何界定？下面，筆者結(jié)合地方組織法、選舉法、監(jiān)察法、公務(wù)員法等相關(guān)法律法規(guī)，作一分析探討。

所謂國家機(jī)關(guān)工作人員，是指在國家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員。包括各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)（人大及其常委會）、行政機(jī)關(guān)（國務(wù)院、地方各級人民政府）、軍事機(jī)關(guān)（中央軍委）、監(jiān)察機(jī)關(guān)（監(jiān)察委員會）、審判機(jī)關(guān)（人民法院）、檢察機(jī)關(guān)（人民檢察院）中從事公務(wù)的人員。2002年12月28日，第九屆全國人大常委會第三十一次會議通過的《關(guān)于〈中華人民共和國刑法〉第九章瀆職罪主體適用問題的解釋》中，將“在依照法律、法規(guī)規(guī)定行使國家行政管理職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員，或者在受國家機(jī)關(guān)委托代表國家機(jī)關(guān)行使職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員，或者雖未列入國家機(jī)關(guān)人員編制但在國家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員”，在代表國家機(jī)關(guān)行使職權(quán)時，視為國家機(jī)關(guān)工作人員。2015年12月29日，由最高人民檢察院公布施行的《關(guān)于瀆職侵權(quán)犯罪案件立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》，在附則中進(jìn)一步釋義：“（三）本規(guī)定中的‘國家機(jī)關(guān)工作人員’,是指在國家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員,包括在各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和軍事機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員。在依照法律、法規(guī)規(guī)定行使國家行政管理職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員,或者在受國家機(jī)關(guān)委托代表國家行使職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員,或者雖未列入國家機(jī)關(guān)人員編制但在國家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員,在代表國家機(jī)關(guān)行使職權(quán)時,視為國家機(jī)關(guān)工作人員。在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）以上中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、人民政協(xié)機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員,視為國家機(jī)關(guān)工作人員。”

“工作人員”作為法律用語，在相關(guān)法律條款中時常出現(xiàn)。地方組織法出現(xiàn)2次，分別表述為“國家工作人員”和“國家行政機(jī)關(guān)工作人員”；公務(wù)員法出現(xiàn)3處，分別表述為“依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員”“公務(wù)員主管部門的工作人員”“法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位中除工勤人員以外的工作人員”；監(jiān)察法中出現(xiàn)5次，分別表述為“監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員”（4處）和“女性工作人員”（1處）；監(jiān)察法實(shí)施條例中出現(xiàn)13處，分別表述為“國家機(jī)關(guān)工作人員”（1處）“監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員”（2處）“非國家工作人員”（2處）“司法工作人員”（3處）“金融工作人員”（1處）“參照公務(wù)員法進(jìn)行管理的工作人員”（1處）“女性工作人員”（2處）“單位工作人員”（1處）。

從以上法律適用及用語表述來看，工作人員包括某機(jī)關(guān)單位從事公務(wù)的人員，或某一類型從事公務(wù)的人員；國家機(jī)關(guān)工作人員包括國家機(jī)關(guān)從事公務(wù)的人員和依法視為國家機(jī)關(guān)工作人員的一些類型從事公務(wù)的人員。那么，各級人大代表是否屬于國家機(jī)關(guān)工作人員呢？筆者認(rèn)為，由于我國各級人大代表屬于兼職，如果不在黨和國家有關(guān)機(jī)關(guān)單位工作，不直接從事具體的公務(wù)活動，如純農(nóng)民身份代表等，不屬于嚴(yán)格意義上的國家機(jī)關(guān)工作人員范疇。

所謂國家機(jī)關(guān)組成人員，是指具有一定法定職務(wù)的人員，內(nèi)涵明確。諸如，依據(jù)地方組織法第四十七條之規(guī)定，地方各級人大常委會“由本級人民代表大會在代表中選舉主任、副主任若干人、秘書長、委員若干人組成”。因此，地方各級人大常委會組成人員包括主任、副主任、秘書長和委員。依據(jù)地方組織法第七十條之規(guī)定，地方各級人民政府由政府正副職和工作部門負(fù)責(zé)人組成。如省政府組成人員包括省長、副省長和秘書長，以及政府各工作部門廳長、委員會主任等；市政府組成人員包括市長、副市長和秘書長，以及政府各工作部門局長、委員會主任等；鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府組成人員包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長。

“組成人員”作為法律用語，在相關(guān)法律中出現(xiàn)的頻次較多。地方組織法中出現(xiàn)33次，分別表述為“地方國家機(jī)關(guān)組成人員”（2次）“人大常委會組成人員”（26次）“人民政府組成人員”（4次）“專門委員會組成人員”（1次）；選舉法出現(xiàn)11次，分別表述為“選舉委員會的組成人員”（3次）“常務(wù)委員會五分之一以上組成人員”（1次）“常務(wù)委員會組成人員”（7次）。

從相關(guān)法律條款規(guī)定及用語表述來看，組成人員是具有明確的法定職務(wù)的，內(nèi)涵明確。那么，各級人大代表是否屬于國家機(jī)關(guān)組成人員呢？筆者認(rèn)為，答案是肯定的。依據(jù)代表法第二條第二款之規(guī)定，“全國人民代表大會代表是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員，地方各級人民代表大會代表是地方各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員?！?/p>

所謂公職人員，是指具有國家公職身份或其他從事公職事務(wù)的人員。包括各級國家機(jī)關(guān)、黨務(wù)機(jī)關(guān)、各人民團(tuán)體以及國有企業(yè)、事業(yè)單位的工作人員。公職人員的概念內(nèi)涵和外延，隨時代和國家形勢發(fā)展而不斷變化。公職人員核心的東西是所謂的“公職”概念，“履行公職”這個概念非常廣泛，比如國家機(jī)關(guān)或者說政府編制序列以外的聘用人員，諸如輔警、協(xié)管員、村（社區(qū)）干部等，他們也是在履行公職，財政上負(fù)擔(dān)其工資福利，就是公職人員。

“公職人員”作為法律用語，首次寫入監(jiān)察法，并在監(jiān)察法及實(shí)施條例中多次出現(xiàn)，監(jiān)察法中出現(xiàn)12次，監(jiān)察法實(shí)施條例中出現(xiàn)49次。

關(guān)于公職人員，監(jiān)察法及實(shí)施條例對“公職人員”的內(nèi)涵和外延有明確的界定。依據(jù)監(jiān)察法之規(guī)定，“各級監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，依照本法對所有行使公權(quán)力的公職人員（以下稱公職人員）進(jìn)行監(jiān)察，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，開展廉政建設(shè)和反腐敗工作，維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán)?！保ǖ谌龡l）“監(jiān)察機(jī)關(guān)對下列公職人員和有關(guān)人員進(jìn)行監(jiān)察：（一）中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、人民代表大會及其常務(wù)委員會機(jī)關(guān)、人民政府、監(jiān)察委員會、人民法院、人民檢察院、中國人民政治協(xié)商會議各級委員會機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)和工商業(yè)聯(lián)合會機(jī)關(guān)的公務(wù)員，以及參照《中華人民共和國公務(wù)員法》管理的人員；（二）法律、法規(guī)授權(quán)或者受國家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員；（三）國有企業(yè)管理人員；（四）公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員；（五）基層群眾性自治組織中從事管理的人員；（六）其他依法履行公職的人員?！保ǖ谑鍡l）監(jiān)察法實(shí)施條例對監(jiān)察法第十五條所列舉的六大類監(jiān)察對象，單列專門章（第三章）節(jié)（第一節(jié)）進(jìn)行了細(xì)化明確（第三十八條至第四十三條）。如監(jiān)察法實(shí)施條例第四十三條細(xì)化規(guī)定：“下列人員屬于監(jiān)察法第十五條第六項(xiàng)所稱其他依法履行公職的人員：（一）履行人民代表大會職責(zé)的各級人民代表大會代表，履行公職的中國人民政治協(xié)商會議各級委員會委員、人民陪審員、人民監(jiān)督員；（二）雖未列入黨政機(jī)關(guān)人員編制，但在黨政機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員；（三）在集體經(jīng)濟(jì)組織等單位、組織中，由黨組織或者國家機(jī)關(guān)，國有獨(dú)資、全資公司、企業(yè)，國家出資企業(yè)中負(fù)有管理監(jiān)督國有和集體資產(chǎn)職責(zé)的組織，事業(yè)單位提名、推薦、任命、批準(zhǔn)等，從事組織、領(lǐng)導(dǎo)、管理、監(jiān)督等工作的人員；（四）在依法組建的評標(biāo)、談判、詢價等組織中代表國家機(jī)關(guān)，國有獨(dú)資、全資公司、企業(yè)，事業(yè)單位，人民團(tuán)體臨時履行公共事務(wù)組織、領(lǐng)導(dǎo)、管理、監(jiān)督等職責(zé)的人員；（五）其他依法行使公權(quán)力的人員?！币婪梢?，各級人大代表作為各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，屬于公職人員范疇，確認(rèn)無疑。

國家機(jī)關(guān)工作人員、組成人員及公職人員，均不同于公務(wù)員。依據(jù)公務(wù)員法第二條之規(guī)定，“本法所稱公務(wù)員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員?！甭男泄毴藛T中，也未必都是國家機(jī)關(guān)工作人員；國家機(jī)關(guān)工作人員中，也未必都是國家機(jī)關(guān)組成人員；國家機(jī)關(guān)組成人員中，也未必都是公務(wù)員。

綜上所述，國家機(jī)關(guān)工作人員、組成人員及公職人員，三者各有內(nèi)涵，其外延范疇有交集重合，也有大小不同。履行公職人員外延最大，包括國家機(jī)關(guān)工作人員，也包括絕大部分國家機(jī)關(guān)組成人員；各級人大代表依法屬于國家機(jī)關(guān)組成人員和監(jiān)察法所明確的公職人員，但未必都屬于國家機(jī)關(guān)工作人員的范疇。