地方政府隱性擔(dān)保對(duì)城投債信用風(fēng)險(xiǎn)影響分析

林友淋 平潭城發(fā)集團(tuán)

分稅制的改革推進(jìn)財(cái)政制度的發(fā)展，使得地方財(cái)政收支劃分體系得到更新與完善，而且城投債主要由地方政府負(fù)責(zé)，由中央集中財(cái)權(quán)控制，用于廣大地方政府建設(shè)。同時(shí)，在城市化進(jìn)程穩(wěn)定發(fā)展的背景下，城市化率不斷提升，配套建設(shè)得到廣泛重視，在實(shí)踐工作開展階段應(yīng)了解地方政府財(cái)政支出情況，分析所面臨的壓力，以隱性擔(dān)保對(duì)城投債信用風(fēng)險(xiǎn)影響作為基礎(chǔ)展開探究，建立針對(duì)性工作處理措施，平衡并彌補(bǔ)地方政府資金利用。

一、城投債特征分析

城投債的運(yùn)行得到廣泛認(rèn)可，其自身規(guī)模也在不斷增大，而且發(fā)行期限縮短，單筆發(fā)行額度逐漸下降，具備較為豐富的類型，可以為不同類型項(xiàng)目提供幫助。與此同時(shí)，在城投債應(yīng)用期間，受一定因素影響，信用資質(zhì)不斷下降，顯性擔(dān)保無法主導(dǎo)發(fā)展方向，隱性擔(dān)保產(chǎn)生，同時(shí)受規(guī)模區(qū)域及地方政府財(cái)政實(shí)力影響，多種風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生，制約了各項(xiàng)工作的順利進(jìn)行。

二、地方政府隱性擔(dān)保對(duì)城投債信用風(fēng)險(xiǎn)影響實(shí)證分析

（一）模型假設(shè)與基礎(chǔ)建設(shè)思路

城投債的推出，在得到廣泛關(guān)注的同時(shí)，各項(xiàng)政策要點(diǎn)也指向城投債顯性擔(dān)保，甄別政府存量債務(wù)，對(duì)違約擔(dān)保行為進(jìn)行有效控制，避免多種風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。然而，在實(shí)踐發(fā)展階段，城投債發(fā)展勢(shì)頭沒有被明顯削弱，城投企業(yè)依舊由地方政府控制，募集資金絕大部分運(yùn)用到城市化基礎(chǔ)建設(shè)及公益項(xiàng)目中，城投企業(yè)的發(fā)展與地方財(cái)政實(shí)力聯(lián)系較為密切，同時(shí)現(xiàn)存第三方中介機(jī)構(gòu)也是由地方政府參股成立，導(dǎo)致隱性擔(dān)保的產(chǎn)生，地方政府的發(fā)展情況與城投債信用風(fēng)險(xiǎn)有著密切的聯(lián)系，如果不夠重視改進(jìn)，會(huì)導(dǎo)致城投債風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生，制約多種工作的順利進(jìn)行。因此，在實(shí)踐研究階段，應(yīng)通過多元回歸模型的建立衡量城投債信用風(fēng)險(xiǎn)，并以隱性擔(dān)保作為基礎(chǔ)，分析風(fēng)險(xiǎn)顯著程度與發(fā)展方向。利用模型滲透到城投債自身層面，通過宏觀控制與協(xié)調(diào)等多種舉措分析風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的因素，并闡述風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的建議。

（二）變量設(shè)置

首先，解釋變量。對(duì)城投債信用風(fēng)險(xiǎn)的研究，主要圍繞政府隱性擔(dān)保展開。城投債顯性擔(dān)保不斷減少，在實(shí)踐工作開展階段應(yīng)考慮城投企業(yè)的實(shí)際情況，了解城投債的募集情況，如果存在違約風(fēng)險(xiǎn)，市場(chǎng)會(huì)影響擔(dān)保效果。因此，將隱性擔(dān)保代理變量作為實(shí)證分析的關(guān)鍵，以財(cái)政赤字、財(cái)政盈余、GDP 比值作為代理變量，將其帶入回歸模型中，可以發(fā)現(xiàn)地方政府綜合實(shí)力越強(qiáng)，所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)越?。坏胤秸?cái)政赤字越少，說明財(cái)政壓力越大；GDP 是衡量地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要組成，而財(cái)政盈余與GDP 的比值越大，城投債風(fēng)險(xiǎn)越低。所以，在探究影響因素階段，應(yīng)圍繞解釋變量展開，探究各變量影響情況。

其次，控制變量。實(shí)踐研究階段，主要對(duì)模型建立影響因素進(jìn)行分析，合理選擇控制變量，如債券期限、擔(dān)保方式及信用等級(jí)。其中，債券發(fā)行總額越大，融資成本越低，所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)降低；債券發(fā)行期越長(zhǎng)，經(jīng)營(yíng)變化風(fēng)險(xiǎn)越多，所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)率有所增加；對(duì)于擔(dān)保方式與信用品估計(jì)，應(yīng)選擇增信的方式，以擔(dān)保降低風(fēng)險(xiǎn)，而且在實(shí)踐分析階段，需要對(duì)監(jiān)管控制有一定了解，對(duì)所產(chǎn)生的控制變量進(jìn)行透徹分析，改進(jìn)面臨的問題，發(fā)揮一定的作用及優(yōu)勢(shì)。

（三）實(shí)證結(jié)果分析

通過對(duì)回歸結(jié)果的分析，在控制其他影響因素后，財(cái)政赤字率對(duì)城投債信用產(chǎn)生正面影響，在實(shí)踐展開分析工作的過程中，應(yīng)了解城投類債券信用差異和信用風(fēng)險(xiǎn)情況。地方政府財(cái)政盈余GDP 的比重、財(cái)政收支情況對(duì)城投債信用影響較為明顯，表明地方財(cái)政狀況與風(fēng)險(xiǎn)有著緊密聯(lián)系。

城投債自身特征控制變量對(duì)信用利差影響較為明顯，在實(shí)踐展開分析工作的過程中，需要掌握信用評(píng)價(jià)，對(duì)現(xiàn)實(shí)預(yù)測(cè)進(jìn)行驗(yàn)證，建立更加有效的控制措施。由于城投債存在地方政府隱性擔(dān)保，債券使用年限與城投債擔(dān)保情況有著密切聯(lián)系，只有通過合理的控制，才可以實(shí)現(xiàn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的優(yōu)化，避免影響過于嚴(yán)重而制約多種工作的順利進(jìn)行。如遵循《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第10 號(hào)文件》，主要就是規(guī)范政府對(duì)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目合同的確認(rèn)與計(jì)量，在實(shí)踐工作開展階段，應(yīng)意識(shí)到城投拆控制與各項(xiàng)服務(wù)開展的認(rèn)識(shí)，制定ppp 項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，健全多種舉措，簽署相關(guān)文件，提升整體工作開展的效果。而且債券期限長(zhǎng)短與城投債擔(dān)保影響有著一定關(guān)系，因而風(fēng)險(xiǎn)較低，與國(guó)債收益率差異在分析的過程中，應(yīng)了解中介機(jī)構(gòu)顯性擔(dān)保情況，驗(yàn)證市場(chǎng)對(duì)第三方擔(dān)保的認(rèn)可度。城投企業(yè)財(cái)務(wù)及經(jīng)營(yíng)特征控制變量對(duì)利差影響較大，總資產(chǎn)周轉(zhuǎn)率影響不顯著，在一定程度上表現(xiàn)出企業(yè)規(guī)模與盈利水平影響顯著，但城投企業(yè)資本結(jié)構(gòu)與規(guī)模發(fā)展沒有得到重視，城投債發(fā)行利差無法反映企業(yè)信用資質(zhì)。

三、對(duì)城投債信用風(fēng)險(xiǎn)影響及防范的建議

（一）地方政府層面

首先，加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理。以實(shí)證探究的方式分析地方政府隱性擔(dān)保對(duì)城投債產(chǎn)生的影響，各區(qū)域城投企業(yè)在發(fā)展運(yùn)營(yíng)階段，通常都是由政府所控制，絕大部分城投債由地方政府償還，而且隨著地方政府債放量的發(fā)行，所承擔(dān)的債務(wù)不斷增加。如果地方政府在發(fā)展階段過于注重城市建設(shè)，忽視不規(guī)范舉債問題的處理，隨意進(jìn)行資金挪用，對(duì)融資平臺(tái)的管理不夠嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?，都?huì)產(chǎn)生較為嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)。通過《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度解釋第1號(hào)》，將多種工作納入到預(yù)算工作中，按照政府會(huì)計(jì)制度準(zhǔn)則進(jìn)行核算，執(zhí)行財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)內(nèi)容，正確應(yīng)對(duì)城投債信用風(fēng)險(xiǎn)，多種舉措并行。所以，地方政府在隱性擔(dān)保階段，應(yīng)提高對(duì)制度與體系建設(shè)的重視，這樣可以根據(jù)實(shí)際情況控制負(fù)債、避免違規(guī)擔(dān)保的情況，如設(shè)置安全負(fù)債方案，制定違規(guī)預(yù)警指標(biāo)，以量化處理的方式對(duì)政府負(fù)債水平進(jìn)行控制，解決各項(xiàng)工作所面臨的問題，提高整體工作運(yùn)行的效果。除此之外，通過嚴(yán)格控制負(fù)債規(guī)模的方式，改進(jìn)募集資金模式，杜絕新債還舊債的情況，減少風(fēng)險(xiǎn)問題的產(chǎn)生。

其次，債務(wù)信息披露制度的健全。地方政府債務(wù)信息公開制度沒有得到完善，多種工作在運(yùn)行階段受到一定的限制，如果沒有根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行規(guī)范化控制，則無法提升政府債務(wù)償還能力，甚至?xí)绊懞罄m(xù)監(jiān)督管控工作的穩(wěn)定運(yùn)行，制約整體工作效果的提升，不利于體現(xiàn)多種工作的作用。因此，地方政府在實(shí)際開展工作階段，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)財(cái)政信息及債務(wù)信息披露的重視，掌握城投債等負(fù)債情況，通過多種舉措來推動(dòng)多樣化工作的穩(wěn)定發(fā)展。例如，地方政府在工作中，可實(shí)時(shí)監(jiān)控部分資產(chǎn)負(fù)債情況，掌握各項(xiàng)數(shù)據(jù)信息，以便于后期審查與監(jiān)督工作的進(jìn)行。與此同時(shí)，通過建立地方政府信息披露制度，可以解決信息不對(duì)稱的問題，協(xié)調(diào)市場(chǎng)各個(gè)主體，掌握債項(xiàng)資金使用情況，有效防范違約風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。

（二）中介機(jī)構(gòu)層面

首先，健全中介機(jī)構(gòu)增信體系。第三方擔(dān)保企業(yè)絕大部分都是地方政府為主責(zé)，以政府為主體展開擔(dān)保工作，但自身?yè)?dān)保水平有待提升，在實(shí)踐工作開展階段，應(yīng)合理改進(jìn)多種工作方式和內(nèi)容，解決現(xiàn)存的問題，并以實(shí)證分析的方式，對(duì)第三方中介機(jī)構(gòu)擔(dān)保信用風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面分析，了解風(fēng)險(xiǎn)增大的主要原因。因此，應(yīng)成立不受政府控制的擔(dān)保企業(yè)，而且在實(shí)踐工作開展階段，提高第三方擔(dān)保公司的綜合能力，如建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制、人才培養(yǎng)制度、內(nèi)控管理體系等，在現(xiàn)有工作基礎(chǔ)上拓展擔(dān)保范圍，提升增信與風(fēng)險(xiǎn)防范水平，也可適當(dāng)借鑒國(guó)內(nèi)外已有制度，提高企業(yè)的綜合能力，推進(jìn)多種工作的順利進(jìn)行。

其次，城投債信用評(píng)級(jí)制度的建立。信用評(píng)級(jí)制度的建立較為重要，在實(shí)踐工作開展階段，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況對(duì)多種工作進(jìn)行優(yōu)化，以符合第三方中介機(jī)構(gòu)的運(yùn)行原則，對(duì)債務(wù)本息能力作出綜合性評(píng)價(jià)，優(yōu)化并健全多種類型工作，支撐多樣化工作的順利開展。而且在實(shí)踐工作開展階段，以簡(jiǎn)單的等級(jí)劃分作為主體，提供信用資質(zhì)信息，完善信用評(píng)價(jià)制度，為投資者提供信息，緩解市場(chǎng)信息不對(duì)稱的問題，為信用擔(dān)保及多種工作的開展提供支撐。此外，城投企業(yè)信用等級(jí)信息受利差影響較為嚴(yán)重，而且企業(yè)盈利狀況與財(cái)政支出情況都是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)定的重要組成，所以在信用評(píng)級(jí)階段，需要根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行規(guī)范化處理，改進(jìn)多種工作存在的問題，高效披露城投債信用風(fēng)險(xiǎn)。

（三）地方融資平臺(tái)層面

首先，控制城投企業(yè)數(shù)量。在城投企業(yè)數(shù)量不斷增多的情況下，由于城投債的信用風(fēng)險(xiǎn)增加，各項(xiàng)工作無法進(jìn)行協(xié)調(diào)控制，產(chǎn)生較為嚴(yán)重的影響，阻礙了工作的穩(wěn)定進(jìn)行。因此，各級(jí)政府需要掌握當(dāng)前政府投融資運(yùn)營(yíng)情況，并保留1～3 家企業(yè)，確保其符合政府投資與融資需求，以便于后續(xù)工作的順利進(jìn)行。在協(xié)調(diào)控制多種類型工作開展階段，應(yīng)適當(dāng)改進(jìn)多種不足，這樣可以細(xì)化多種工作，對(duì)資金籌措與運(yùn)用管理等工作進(jìn)行控制，推進(jìn)融資平臺(tái)的穩(wěn)定運(yùn)行。在地方融資平臺(tái)與政府關(guān)系方面，應(yīng)明確平臺(tái)的功能，理順債權(quán)關(guān)系，避免受平臺(tái)多頭指揮的情況影響多種工作的開展，只有進(jìn)行合理控制，以制度進(jìn)行約束，才能使得融資平臺(tái)穩(wěn)步發(fā)展。

其次，推進(jìn)融資平臺(tái)運(yùn)作模式的轉(zhuǎn)型升級(jí)。在實(shí)證探究階段，城投企業(yè)規(guī)模與盈利能力得到廣泛重視，但實(shí)踐工作開展階段，受多種因素限制，無法順利展開多種類型工作，城投債信用無法反映企業(yè)資質(zhì)，部分城投企業(yè)較為依賴地方政府，缺乏經(jīng)營(yíng)管理能力。因此，為減少多樣化問題的出現(xiàn)，需要規(guī)范城投企業(yè)的運(yùn)營(yíng)方案，引導(dǎo)其積極參與多種工作，認(rèn)識(shí)到自身模式轉(zhuǎn)型與升級(jí)的重要性。例如，引導(dǎo)企業(yè)向PPP 模式轉(zhuǎn)型，拓展融資渠道，減輕地方財(cái)政壓力，改善企業(yè)的運(yùn)營(yíng)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)企業(yè)自身盈利能力的提升，更加有效地處理問題。對(duì)于部分經(jīng)營(yíng)效益較低的企業(yè)，應(yīng)加大管理與協(xié)調(diào)，不斷提升其盈利能力，解決地方政府盈利能力差的問題。

最后，以公益類項(xiàng)目收益?zhèn)鶠橹鳌５胤秸呀?jīng)根據(jù)相關(guān)政策發(fā)行市政債券，在功能上有效解決公用事業(yè)發(fā)展，并根據(jù)實(shí)際情況解決城市發(fā)展資金來源問題。然而，項(xiàng)目缺少支撐債務(wù)償還收益，在實(shí)踐工作開展階段仍然依賴財(cái)政資金。隨著顯性擔(dān)保逐漸退出城投市場(chǎng)，為防范信用風(fēng)險(xiǎn)，除了依賴政府支撐，企業(yè)應(yīng)注重投資項(xiàng)目收益性，關(guān)注新興產(chǎn)業(yè)，靠自身盈利能力覆蓋債務(wù)本息償付，展現(xiàn)自身的能力。除此之外，城投企業(yè)在發(fā)展階段，仍然需要強(qiáng)調(diào)公益性項(xiàng)目，發(fā)揮信用擔(dān)保作用，降低信用風(fēng)險(xiǎn)。

四、結(jié)語

總而言之，城投債的推進(jìn)主要應(yīng)對(duì)地方基礎(chǔ)建設(shè)融資的需求，在實(shí)踐發(fā)展中規(guī)模的不斷增大，得到政策的大力支持及地方政府的廣泛關(guān)注。一開始城投企業(yè)由地方政府控制，在政府政策及支持下展開投資與融資活動(dòng)，但實(shí)際經(jīng)營(yíng)盈利狀況沒有得到重視，城投債在提供擔(dān)保階段剝奪了金融平臺(tái)的融資功能，如果無法劃清界限，會(huì)面臨地方政府當(dāng)局的隱性擔(dān)保，產(chǎn)生較為嚴(yán)重的信用風(fēng)險(xiǎn)。因此，在實(shí)踐探究過程中，應(yīng)以某區(qū)域?yàn)槔归_信用風(fēng)險(xiǎn)量化探究，了解城投債發(fā)展現(xiàn)狀，全面分析所突出的風(fēng)險(xiǎn)問題，通過模建立型，衡量未來發(fā)展情況，建立多種措施進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制，充分考慮平衡發(fā)展的重要性，切實(shí)降低城投債風(fēng)險(xiǎn)影響，以成熟的方案推進(jìn)城市化建設(shè)。