高質(zhì)量發(fā)展背景下煙草專賣許可證管理改革探索

金斌道 江西省南昌市進(jìn)賢縣煙草專賣局

煙草專賣零售許可是煙草專賣許可制度中與社會(huì)公眾聯(lián)系比較密切的一種，是煙草行業(yè)能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)范化發(fā)展的重要因素之一，在這樣的背景下，煙草行業(yè)行政許可要順應(yīng)市場(chǎng)發(fā)展形勢(shì)，優(yōu)行政審批流程，為煙草的零售活動(dòng)提供更多的方便，推動(dòng)煙草銷售的專業(yè)化、信息化的可持續(xù)發(fā)展。國(guó)家出臺(tái)了煙草專賣的相關(guān)經(jīng)營(yíng)許可政策性文件，對(duì)煙草零售的審批、經(jīng)營(yíng)等內(nèi)容進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，如果申請(qǐng)人提供的材料不符合政策所規(guī)定的內(nèi)容，必須對(duì)其申請(qǐng)材料進(jìn)行重新審批，并根據(jù)預(yù)定的流程進(jìn)行審核。

一、煙草專賣零售“許可承諾”相關(guān)概述

（一）煙草專賣“許可承諾制”

“許可承諾制”是指煙草專賣申請(qǐng)人在提出煙草零售專賣許可審批后，一次性為行政審批機(jī)關(guān)提供所需材料；同時(shí)，要對(duì)申請(qǐng)以書面的形式承諾，對(duì)符合的條件進(jìn)行簽署，以此完成審批的許可流程。如今的“承諾許可制”審批模式與傳統(tǒng)的審批模式相比，其發(fā)展的優(yōu)勢(shì)可歸納為以下幾點(diǎn)：

1.審批流程得到了最大程度的優(yōu)化，辦證流程更為便捷。

2.行政部門的工作效率得到進(jìn)一步提升。

3.提升了市場(chǎng)監(jiān)管的工作力度。

4.加強(qiáng)了煙草專賣申請(qǐng)人的責(zé)任意識(shí)和商務(wù)誠(chéng)信意識(shí)。

（二）創(chuàng)建煙草行業(yè)與社會(huì)征信相融合的重要意義

通過(guò)如今的行業(yè)改革與優(yōu)化，將誠(chéng)信建設(shè)擺放在最突出的位置，在煙草行業(yè)中，加大了司法公信、行政事務(wù)誠(chéng)信、社會(huì)誠(chéng)信、商務(wù)誠(chéng)信等方面的系統(tǒng)建設(shè)。同時(shí)實(shí)現(xiàn)社會(huì)征信系統(tǒng)的全面覆蓋，對(duì)失信行為進(jìn)行大力的懲處，也給社會(huì)的良好秩序發(fā)展帶來(lái)最為有力的保障。在煙草行業(yè)中，也應(yīng)當(dāng)從法律與道德的不同層面，倡議守信光榮、失信可恥的精神，以此建立起與社會(huì)征信機(jī)制相匹配的行業(yè)環(huán)境。

二、某省煙草專賣零售“許可承諾制”實(shí)施現(xiàn)狀

國(guó)家商務(wù)部、煙草專賣局等與煙草相關(guān)的部門聯(lián)合下發(fā)了指導(dǎo)意見(jiàn)，對(duì)便利店煙草經(jīng)營(yíng)的審批手續(xù)進(jìn)行了簡(jiǎn)化。某省進(jìn)一步落實(shí)煙草專賣的指導(dǎo)意見(jiàn)，對(duì)品牌連鎖的便利店作出了具體的要求，對(duì)符合政策規(guī)定的便利店申請(qǐng)人，機(jī)關(guān)單位會(huì)告知其必須要承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)。如果便利店進(jìn)行線下申請(qǐng)，則不需要進(jìn)行資料的重復(fù)提交，只需要在系統(tǒng)中提交一次資料即可。申請(qǐng)人只要簽署告知承諾書并同時(shí)滿足其申請(qǐng)的條件，符合條件的申請(qǐng)人在三天內(nèi)會(huì)收到行政回復(fù)的決定，將零售的許可證直接送到申請(qǐng)人的手中。一個(gè)月后煙草零售許可的核查工作人員會(huì)到現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行實(shí)地核查，申請(qǐng)人從領(lǐng)證之日起可以進(jìn)行正常的煙草零售，審批流程進(jìn)一步簡(jiǎn)化，社會(huì)滿意度顯著提升，有利于煙草行業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。

某省結(jié)合社會(huì)的征信系統(tǒng)建設(shè)，在便利店煙草經(jīng)營(yíng)許可承諾制方面，對(duì)政府發(fā)展的大數(shù)據(jù)平臺(tái)進(jìn)行了合理的利用，申請(qǐng)人應(yīng)用了征信的承諾機(jī)制，并將誠(chéng)信機(jī)制全面落實(shí)到社會(huì)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)秩序中。

在辦理煙草零售許可證時(shí)，申請(qǐng)人必須進(jìn)行當(dāng)面的書面承諾，其具體的內(nèi)容和遵守的規(guī)章制度都在書面承諾中進(jìn)行明確。煙草專賣局應(yīng)按照法定的權(quán)限和程序?qū)徟?，為申?qǐng)人發(fā)放煙草專賣許可證，在一個(gè)月的實(shí)地核查過(guò)程中，如果發(fā)現(xiàn)其核查結(jié)果不符合其發(fā)證的條件，發(fā)證機(jī)關(guān)必須進(jìn)行相應(yīng)的處理，對(duì)其進(jìn)行書面的市場(chǎng)監(jiān)管內(nèi)容的告知。后續(xù)的市場(chǎng)監(jiān)管中，如果發(fā)現(xiàn)申請(qǐng)人有虛報(bào)和謊報(bào)的情況，發(fā)證機(jī)關(guān)依法撤銷其零售許可的資格，同時(shí)規(guī)定申請(qǐng)人不能在一年內(nèi)申請(qǐng)煙草專賣的零售許可證。

三、“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的行政許可改革案例—以某市為例

（一）借鑒行業(yè)外的成熟經(jīng)驗(yàn)

近幾年來(lái)，我國(guó)的政務(wù)服務(wù)水平得到了大幅度的提升，在各個(gè)機(jī)構(gòu)中實(shí)施了審批制度的深度改革，在工作實(shí)踐中堅(jiān)持以問(wèn)題為導(dǎo)向，設(shè)立出不同的試點(diǎn)進(jìn)行探索，積累了很多值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)。比如：利用“不見(jiàn)面”的方式進(jìn)行申請(qǐng)審批程序、“進(jìn)行定期的調(diào)度分析”網(wǎng)絡(luò)推送、快遞傳達(dá)等方式給政務(wù)服務(wù)帶來(lái)了方便。

1.采用“不見(jiàn)面”的審批模式

創(chuàng)建“不見(jiàn)面”的審批模式，利用外網(wǎng)受理政務(wù)、內(nèi)網(wǎng)政務(wù)辦理，其辦理的過(guò)程全面公開(kāi)。實(shí)現(xiàn)了政務(wù)辦理不跑路，事情就能順利辦好的目標(biāo)。

充分利用現(xiàn)代大數(shù)據(jù)技術(shù)，快遞傳送代替群眾跑腿，持續(xù)提升上門辦理的服務(wù)比例。將審批的服務(wù)模式轉(zhuǎn)變成線上服務(wù)的模式，最大限度地減少群眾跑路的時(shí)間，具體有以下幾個(gè)方面：第一，通過(guò)外網(wǎng)辦理、內(nèi)網(wǎng)辦理等政務(wù)服務(wù)方式，通過(guò)不同行政單位的系統(tǒng)數(shù)據(jù)將行業(yè)的壁壘進(jìn)行突破，新審批系統(tǒng)程序化智能性程度有待提升。第二，在行政單位的相對(duì)人對(duì)網(wǎng)絡(luò)工具不能進(jìn)行完全應(yīng)用的前提下，現(xiàn)場(chǎng)辦理的情況還得持續(xù)進(jìn)行，咨詢服務(wù)還得繼續(xù)進(jìn)行；第三，將“無(wú)償代辦”當(dāng)成創(chuàng)新點(diǎn)，在行政相關(guān)材料的提供不齊全或者是申請(qǐng)事項(xiàng)的數(shù)量得到大量提升的情況下，如何實(shí)現(xiàn)代辦機(jī)構(gòu)的高效辦理問(wèn)題仍然值得進(jìn)一步商榷。

2.創(chuàng)建線上行政辦理平臺(tái)

一些地方的政府采取線上辦理的方式，利用網(wǎng)絡(luò)App 軟件進(jìn)行不同事項(xiàng)的政務(wù)辦理，線上申請(qǐng)人可以進(jìn)行許可相關(guān)事項(xiàng)的查詢，申請(qǐng)人還可以在線上與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行互動(dòng)。申請(qǐng)人可自行進(jìn)行表格的下載，填寫完成后進(jìn)行網(wǎng)上提交，審批工作人員在網(wǎng)上對(duì)申請(qǐng)的材料進(jìn)行預(yù)審，申請(qǐng)人根據(jù)要求對(duì)資料進(jìn)行補(bǔ)充、完善之后，到行政服務(wù)窗口進(jìn)行業(yè)務(wù)辦理，以此提升行政業(yè)務(wù)的辦理效率。

（二）行業(yè)內(nèi)煙草行政管理先進(jìn)做法

1.解決“跑路難”的問(wèn)題

申請(qǐng)人通過(guò)網(wǎng)上申請(qǐng)可以辦理煙草專賣零售許可證的延續(xù)、變更、補(bǔ)辦、停業(yè)、恢復(fù)營(yíng)業(yè)、歇業(yè)等申請(qǐng)事項(xiàng)。另外，通過(guò)快遞包郵到家的服務(wù)，實(shí)際解決申請(qǐng)人辦事跑路難的問(wèn)題。某市的煙草專賣局非常重視行業(yè)的信息化建設(shè)，將改革的實(shí)名制放在前面，對(duì)申請(qǐng)者的身份進(jìn)行核實(shí)，在政務(wù)網(wǎng)中對(duì)辦理事項(xiàng)進(jìn)行清晰和明確，在申請(qǐng)人提交了電子材料后，通過(guò)線上下達(dá)《申請(qǐng)答復(fù)書》進(jìn)行公示，這種不見(jiàn)面的審批模式在很多地區(qū)得到了很大程度的應(yīng)用。

2.實(shí)行線上辦公模式

某市以不斷深入推進(jìn)煙草零售的審批制度創(chuàng)建為基礎(chǔ)，大力推進(jìn)政務(wù)服務(wù)與互聯(lián)網(wǎng)相融合，簡(jiǎn)化煙草專賣許可證的業(yè)務(wù)流程，充分利用現(xiàn)代信息化手段，創(chuàng)建了零售許可證辦理網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，提高了煙草專賣許可證的辦證效率。

四、煙草專賣許可證管理改革探索

（一）開(kāi)創(chuàng)限期“兩日”辦證模式

安徽省某市快速響應(yīng)群眾的呼聲，對(duì)煙草零售許可證的辦理工作隊(duì)伍進(jìn)行了重組，縮減了辦證時(shí)間，創(chuàng)新了“兩日辦證”的時(shí)間限制模式。首先選取一個(gè)區(qū)作為試點(diǎn)區(qū)域，其社會(huì)反響良好，工作成效突出。省局通過(guò)全面的綜合性考慮，對(duì)省、市、區(qū)三級(jí)行政事項(xiàng)的辦理完結(jié)時(shí)間進(jìn)行了統(tǒng)一的調(diào)整，將發(fā)證的統(tǒng)一時(shí)間控制在5 日以內(nèi)，一般都是兩日，特別的案例可進(jìn)行申請(qǐng)延長(zhǎng)三天。最后實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一的對(duì)外承諾，辦證的效率得到了進(jìn)一步的提升，實(shí)現(xiàn)了兩日辦證率達(dá) 99.28% 的良好成效。

在《煙草專賣許可證管理辦法》第二十三條中規(guī)定：“通過(guò)審查，申請(qǐng)人符合法定的申請(qǐng)條件的，煙草專賣局應(yīng)當(dāng)在受理申請(qǐng)之日起二十天內(nèi)作出書面的決定，如不能作出決定的，經(jīng)單位的負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可延長(zhǎng)十日，但是要將延長(zhǎng)期限的理由告知申請(qǐng)人，煙草專賣局應(yīng)當(dāng)自作出予以發(fā)放煙草專賣許可證決定之日起十日內(nèi)向申請(qǐng)人送達(dá)煙草專賣許可證”。辦證的實(shí)踐工作與法定的時(shí)間相比，某市對(duì)其辦證的流程進(jìn)行了優(yōu)化，將辦證的時(shí)間效率提升了8 倍之多，這在2018 年已經(jīng)達(dá)到了時(shí)間效率的極致。

（二）放寬煙草專賣準(zhǔn)入制

2018 年之后，為持續(xù)深化政務(wù)服務(wù)改革，某市的煙草專賣局對(duì)零售申請(qǐng)?jiān)S可的準(zhǔn)入制度進(jìn)行了放寬，對(duì)辦證的流程進(jìn)行了簡(jiǎn)化，采用申請(qǐng)承諾即辦理的制度，實(shí)行辦證制度現(xiàn)場(chǎng)完結(jié)的模式，辦證的效率得到進(jìn)一步的提升。

某市煙草專賣局將申請(qǐng)人的征信作為審批的重心與支撐點(diǎn)，逐步向現(xiàn)代信息化、契約化的方向轉(zhuǎn)變，全面實(shí)習(xí)主體責(zé)任制。將申請(qǐng)人的信用作為審批的核心，對(duì)市場(chǎng)監(jiān)督與煙草零售專賣進(jìn)行深度的融合。對(duì)市場(chǎng)的準(zhǔn)入制度進(jìn)行了放寬，但對(duì)事后的管理卻不能放松。對(duì)申請(qǐng)人主體地方責(zé)任意識(shí)進(jìn)行了強(qiáng)化，對(duì)市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)秩序進(jìn)行公平的維護(hù)；對(duì)監(jiān)管的模式進(jìn)行創(chuàng)新，通過(guò)信息公示的方式，提升市場(chǎng)準(zhǔn)入方面的風(fēng)險(xiǎn)防控能力，逐步推動(dòng)實(shí)現(xiàn)政府監(jiān)管、行業(yè)自律、社會(huì)監(jiān)督等社會(huì)齊抓共管的格局。

五、煙草專賣潛在風(fēng)險(xiǎn)防范

我國(guó)實(shí)行煙草專賣管理，有計(jì)劃地組織煙草專賣品的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)，提高煙草制品質(zhì)量，維護(hù)消費(fèi)者利益,保證國(guó)家財(cái)政收入。煙草許可證的發(fā)放與管理關(guān)乎政府的社會(huì)形象，也是煙草行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要因素。在進(jìn)行煙草零售許可證的辦理審批實(shí)踐工作中，煙草專賣行政主管部門應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)核查申請(qǐng)人所提供的審核材料是否合規(guī)，檢驗(yàn)審核材料的真實(shí)性，審批流程應(yīng)嚴(yán)格依據(jù)相關(guān)規(guī)定來(lái)操作執(zhí)行，避免出現(xiàn)法律不清、事實(shí)不明、操作有誤的情況。因此，煙草部門應(yīng)對(duì)專賣零售許可證辦理工作中時(shí)常出現(xiàn)的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行整改，對(duì)當(dāng)下工作中存在的熱點(diǎn)與難點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行深入的探索，做好煙草法律方面的風(fēng)險(xiǎn)防控，最大程度上消除煙草專賣零售制度的風(fēng)險(xiǎn)與隱患。

六、結(jié)語(yǔ)

煙草專賣零售許可證信用許可承諾是符合行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展要求的制度創(chuàng)新，可以最大限度地簡(jiǎn)化辦證流程、提高行政效率，與行政審批制度改革的發(fā)展方向是一致的。同時(shí)需要防范法律風(fēng)險(xiǎn)，注重與煙草專賣局、工商等部門的相互協(xié)同，形成合力，利用網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)思維，推動(dòng)煙草行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。