良法善治：京津冀公共服務(wù)共建共享的法治模式構(gòu)建

李國旗 李曉蕓

基本公共服務(wù)共建共享作為京津冀協(xié)同發(fā)展國家戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，不僅能有效疏解大都市圈內(nèi)部公共服務(wù)發(fā)展不平衡不充分的難題，更能有效反哺提升中小城市公共服務(wù)的品質(zhì)。法治作為治國理政的基本方式，在推動(dòng)區(qū)域性公共服務(wù)共建共享中發(fā)揮著基礎(chǔ)性保障作用。在全面依法治國的今天，京津冀公共服務(wù)共建共享唯有采取良法善治的法治模式，才能有效實(shí)踐經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果由人民共享的治國理政新理念，更好彰顯法治中國建設(shè)的民生指向。京津冀公共服務(wù)共建共享良法善治模式，是在堅(jiān)守法治的普遍性理念和原則基礎(chǔ)上，以制度公正和權(quán)利平等為基礎(chǔ)，主張政府、市場(chǎng)、社會(huì)乃至公民等諸方力量之間的良性互動(dòng)與平衡合作，最終保證京津冀全體公民都能享有參與公共服務(wù)建設(shè)、分享公共服務(wù)成果、獲得公共服務(wù)權(quán)益的平等機(jī)會(huì)。實(shí)行良法善治，要求做到立良法、施善治、行良法。

一、立良法，加快建設(shè)完備的法律規(guī)范體系

黨的十八屆四中全會(huì)指出：“法律是治國之重器，良法是善治之前提。”在法治軌道上推進(jìn)京津冀公共服務(wù)共建共享，必須始終將立法作為分配和維護(hù)社會(huì)正義的第一道防線，及時(shí)制定與京津冀公共服務(wù)共建共享相適應(yīng)的良法，提高立法質(zhì)量，維護(hù)立法公正，從而有效滿足全社會(huì)對(duì)立法工作的共同期待。

這里所說的良法，實(shí)際上包括兩個(gè)方面的要求。一方面，京津冀公共服務(wù)共建共享要有法可依、治理有據(jù)。八年來，從國家層面到京津冀地方都高度重視發(fā)揮法治的基礎(chǔ)性、保障性作用，探索實(shí)施了一系列區(qū)域協(xié)同立法的重大舉措。三地積極搭建京津冀協(xié)同立法工作座談會(huì)、京津冀人大法制工作機(jī)構(gòu)聯(lián)席會(huì)議等溝通平臺(tái)，協(xié)商出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)京津冀人大協(xié)同立法的若干意見》《關(guān)于京津冀人大立法項(xiàng)目協(xié)同辦法》《京津冀人大法制工作機(jī)構(gòu)聯(lián)系辦法》《京津冀人大立法項(xiàng)目協(xié)同實(shí)施細(xì)則》 四個(gè)立法協(xié)同文件，不斷深化立法協(xié)同的理論共識(shí)和實(shí)踐探索，初步形成了軟法與硬法并重、國家層面法規(guī)與地方層面法規(guī)兼濟(jì)的法治格局。然而，隨著社會(huì)實(shí)踐的向前推進(jìn)，京津冀公共服務(wù)共建共享相關(guān)法律供給不足的問題依然存在，一些新的立法需求特別是有關(guān)教育、醫(yī)療、社保、養(yǎng)老等關(guān)系民生重點(diǎn)領(lǐng)域的協(xié)同立法仍有短板，區(qū)域協(xié)同立法在宏觀層面上的共識(shí)在進(jìn)入微觀操作時(shí)依舊困難重重。為此，必須著眼于《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》 所提出的目標(biāo)，加快補(bǔ)齊短板，加強(qiáng)立法協(xié)商，健全推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化的法律規(guī)范體系。

另一方面，著力提升立法質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)良法之治。習(xí)近平總書記指出，“人民群眾對(duì)立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實(shí)際問題”“越是強(qiáng)調(diào)法治，越是要提高立法質(zhì)量”。不可否認(rèn)，立法質(zhì)量不高始終是我國法治建設(shè)的一個(gè)軟肋。就京津冀公共服務(wù)共建共享方面的立法而言，目前存在著三地立法和基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不一致等諸多問題。具體表現(xiàn)為，有的法律反映人民意愿和客觀規(guī)律不夠，有的法律立法粗疏、操作性不強(qiáng)，有的法律存在立法部門化傾向等。必須要始終堅(jiān)持黨對(duì)京津冀立法協(xié)同的領(lǐng)導(dǎo)，遵循科學(xué)立法、民主立法、依法立法原則，在“共建”中充分發(fā)揮社會(huì)力量和公眾參與的作用，在“共享”中貫徹以人民為中心的法治觀念和社會(huì)公平正義的法治要求，著力從立法層面明確三地資源共享、制度銜接方面的體制機(jī)制，從而有效破除利益干擾對(duì)基本公共服務(wù)資源有效流通的制約和束縛。就具體操作而言，在立法重點(diǎn)上，要堅(jiān)持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，針對(duì)公共服務(wù)涉及對(duì)象廣泛、內(nèi)容豐富的基本特點(diǎn)，加強(qiáng)以地方性法規(guī)、政府規(guī)章為主的地方法治建設(shè)，明確“共建”主體及其法定職責(zé)，制定并統(tǒng)一地方標(biāo)準(zhǔn)，完善社會(huì)參與的法定途徑和方式，確保京津冀全體公民享有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的基本公共服務(wù)；在立法形式上，要進(jìn)一步加強(qiáng)京津冀立法協(xié)同的深度和廣度，積極爭取全國人大常委會(huì)對(duì)區(qū)域協(xié)同立法的統(tǒng)一指導(dǎo)，研究豐富立法形式，既要搞一些“大塊頭”，也要搞一些“小快靈”，從而有效增強(qiáng)立法的針對(duì)性、及時(shí)性、適用性、可操作性。總之，加快建設(shè)完備的法律規(guī)范體系，唯有在提高立法質(zhì)量和立法效率上雙向發(fā)力、在有法可依與立良善之法上同時(shí)用勁，才能使?jié)M足共建共享要求的“良善之法”如泉涌般源源不斷、始終不竭。

二、施善治，不斷完善京津冀公共服務(wù)共建共享治理格局

以法治促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，既是關(guān)乎京津冀人民群眾合法權(quán)益和社會(huì)公平正義的法治要求，也是各級(jí)政府在公共服務(wù)領(lǐng)域 “善治”的職責(zé)體現(xiàn)。這就要求法治要主動(dòng)圍繞京津冀協(xié)同發(fā)展特別是京津冀公共服務(wù)共建共享這一目標(biāo)要求，在法治“自轉(zhuǎn)”的同時(shí)始終圍繞基本公共服務(wù)均等化“公轉(zhuǎn)”，從而跳出法律工具主義和形式法治的藩籬。

一方面，善治要求政府在推進(jìn)京津冀公共服務(wù)共建共享中實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化、法治化。只有在法治軌道上通過制度特別是良善法律規(guī)范，才能實(shí)現(xiàn)善治目標(biāo)，也只有緊緊依靠良法，才能保障公民自由平等的基本公共服務(wù)權(quán)益和公平共享的政策理念順利實(shí)現(xiàn)。盡管京津冀公共服務(wù)共建共享的理念政策和實(shí)踐效果取得了顯著成績，但是人們對(duì)于人人平等共享基本公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)期待尚未得到充分滿足，公共服務(wù)治理能力還亟待提高。為此，要加快實(shí)現(xiàn)政府管理轉(zhuǎn)向公共治理，尊重和吸納社會(huì)組織和公民個(gè)人等主體的意見建議，注重地方政府協(xié)同，提升政府善治能力，著力在依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)、強(qiáng)化契約意識(shí)和合同保護(hù)等方面用功用力，不斷提升京津冀三地政府治理體系的執(zhí)行力。另一方面，善治要求人民基本公共服務(wù)權(quán)益得到充分尊重和保障。目前，京津冀基本公共服務(wù)還存在諸多問題，地區(qū)“鴻溝”、城鄉(xiāng)“二元”、群體“有別” 等供給不均等的現(xiàn)實(shí)困境還有待破局。為此，在法治化建設(shè)中，要堅(jiān)持憲法法律至上和法律面前人人平等的社會(huì)主義法治理念，不斷縮小不同地區(qū)、不同人群之間的差別，有針對(duì)性地對(duì)特殊群體予以權(quán)利保障和救助，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)京津冀三地群眾基本公共服務(wù)在立法、執(zhí)法、司法等方面得到一體公平對(duì)待，確保公民在京津冀基本公共服務(wù)的建設(shè)和享有上真正實(shí)現(xiàn)規(guī)則公平、機(jī)會(huì)公平、權(quán)利公平。

值得關(guān)注的是，任何制度和法律背后都有一套價(jià)值屬性，價(jià)值觀的不同決定了法治的優(yōu)劣。社會(huì)公平正義作為社會(huì)主義法治的本質(zhì)特征,也是京津冀公共服務(wù)共建共享的核心價(jià)值。為此，京津冀公共服務(wù)共建共享必須秉持社會(huì)公平正義的價(jià)值取向，才能真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源特別是基本公共服務(wù)的均等化。公平正義的實(shí)現(xiàn)需要依賴有效的手段，正如習(xí)近平總書記指出的那樣，“必須牢牢把握社會(huì)公平正義這一法治價(jià)值追求，努力讓人民群眾在每一項(xiàng)法律制度、每一個(gè)執(zhí)法決定、每一宗司法案件中都感受到公平正義”。這要求通過立法的分配正義、執(zhí)法的執(zhí)行正義和司法的矯正正義功能，保障法治公平正義價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，從而為人民平等享有經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果提供強(qiáng)有力的制度保障。

三、行良法，推進(jìn)法治實(shí)施體系建設(shè)

京津冀公共服務(wù)共建共享的實(shí)現(xiàn)，需要將良法與善治有機(jī)結(jié)合。良法與善治的關(guān)系，如同“源”與“流”的關(guān)系。一方面，良法是善治的先決條件。人類歷史反復(fù)證明，只有源正才能流清。為此，只有立良善之法才能為京津冀公共服務(wù)共建共享提供善治前提。要注重發(fā)揮法律制度的強(qiáng)大能動(dòng)性，以良法引領(lǐng)和促進(jìn)京津冀公共服務(wù)共建共享建設(shè)，充分釋放其對(duì)京津冀協(xié)同發(fā)展的巨大力量。另一方面，善治是良法的依歸和目標(biāo)，并為良法提供了基本價(jià)值遵循和指引。良法為善治提供了前提，但絕不是歸宿，其要義在于將法律中的“良法美意”體現(xiàn)在善治中，體現(xiàn)在京津冀公共服務(wù)共建共享的人民感受中。要始終確保良法與善治同向而行，因?yàn)殡x開善治，再好的法律也徒具形式之美而沒有任何實(shí)際意義。

“徒善不足以為政，徒法不能以自行?！眱H靠良法是不會(huì)自動(dòng)實(shí)現(xiàn)善治的，而搭起良法與善治之間橋梁的是行良法。行良法即法的實(shí)施，既是良法的內(nèi)在要求，也是善治的可靠保障。從實(shí)施主體而言，要積極推動(dòng)全社會(huì)共同參與。良法善治必然對(duì)全體社會(huì)成員的道德素養(yǎng)、法治精神和參與能力等提出更高要求。然而，我國漫長封建社會(huì)形成的重禮輕法思想和錯(cuò)綜復(fù)雜的人情觀念依舊存在，同樣成為制約京津冀公共服務(wù)共建共享法治化進(jìn)程的深層社會(huì)問題。正所謂，“縱有良法美意，非其人而行之，反成弊政”。為此，要著力加強(qiáng)法治文化建設(shè)，積極開展“八五”普法宣傳活動(dòng)，把抓“關(guān)鍵少數(shù)”和管“絕大多數(shù)”統(tǒng)一起來，通過多種形式不斷加大普法力度、增進(jìn)普法效果，著力提升黨員領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)京津冀公共服務(wù)共建共享的能力和水平，積極引導(dǎo)全體人民做社會(huì)主義法治的忠實(shí)崇尚者、自覺遵守者、堅(jiān)定捍衛(wèi)者，加快推動(dòng)全社會(huì)依法有序參與共建共享進(jìn)程，為共建共享創(chuàng)造良好的法治社會(huì)基礎(chǔ)。

從實(shí)施內(nèi)容和方式而言，要緊緊圍繞人民日益增長的美好生活需要加強(qiáng)法律的實(shí)施和監(jiān)督。在現(xiàn)實(shí)生活中，京津冀公共服務(wù)共建共享法律規(guī)范體系的實(shí)施效果尚不理想，與立法要求和人民群眾的期待還有一定的差距，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)甚至知法犯法等現(xiàn)象還時(shí)有發(fā)生，法治實(shí)施體系也不夠高效等。究其原因，主要在于體制機(jī)制改革尚未完全到位。要堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，繼續(xù)深化執(zhí)法司法體制改革，健全社會(huì)公平正義法治保障制度，完善公益訴訟制度，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督制約，使法治改革與京津冀公共服務(wù)共建共享進(jìn)程相互協(xié)調(diào)、共同推進(jìn)，從而使“紙上的權(quán)利”變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)權(quán)利，確保共建共享均等化目的得以實(shí)現(xiàn)。

總之，推進(jìn)京津冀公共服務(wù)共建共享法治化建設(shè)，必須堅(jiān)持以習(xí)近平法治思想為指引，緊密圍繞重點(diǎn)問題和難點(diǎn)問題，立良法，施善治，行良法，著力構(gòu)建良法善治的法治模式，推動(dòng)和保障京津冀公共服務(wù)共建共享目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)。