論民法情勢(shì)變更制度在行政協(xié)議領(lǐng)域的適用

王彥木

一、問(wèn)題的提出

隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，行政協(xié)議應(yīng)運(yùn)而生。行政協(xié)議與民事合同一樣在合同的履行過(guò)程中也可能因某種原因而變更、解除或者終止。但因?yàn)樾姓f(xié)議具有“行政性”和“合同性”的雙重屬性，其雖與民間契約相對(duì)存在一定共性，但在法律適用上有其特殊性——有賴于“公共利益”之合同目的加持。行政機(jī)關(guān)在行政協(xié)議中的地位先天具有優(yōu)勢(shì)，其可為公共利益之考量單方解除或變更行政協(xié)議。依法行政原則要求對(duì)這種行政優(yōu)益權(quán)的行使尋求相關(guān)的法律依據(jù)，而民事領(lǐng)域的情勢(shì)變更制度在某些情況下為此提供了成文法依據(jù)。以民事情勢(shì)變更制度為依據(jù)主張變更或解除行政協(xié)議的情況已在實(shí)踐中存在，但是在理論上和司法實(shí)踐中法院對(duì)相類似案情下對(duì)民事情勢(shì)變更制度的適用卻存在不同意見(jiàn)。如何將民事情勢(shì)變更制度有效地運(yùn)用在行政協(xié)議方面，既保護(hù)公共利益，又能使公權(quán)力與私權(quán)益之間取得平衡、保障相對(duì)人的合法利益，需要理性思考和實(shí)踐探析。

二、情勢(shì)變更制度在行政協(xié)議領(lǐng)域中的實(shí)踐應(yīng)用性

(一)“民法典時(shí)代”下，公私法規(guī)范共同治理是建設(shè)法治政府的必然要求

傳統(tǒng)公私法二分理論主張政府機(jī)構(gòu)作為國(guó)家公權(quán)力主體，其政府活動(dòng)必須以行政法為基礎(chǔ)，而民事法律制度不能作為政府依法行政的基礎(chǔ)。不過(guò)，隨著《中華人民共和國(guó)民法典》(以下簡(jiǎn)稱《民法典》)的施行，政府依法行政的依據(jù)已不再限于公法制度。而且“行政協(xié)議”的出現(xiàn)與發(fā)展本身便是“合同”，這一法律工具從私法關(guān)系領(lǐng)域進(jìn)入到公法領(lǐng)域，成為一種重要行政行為方式。《民法典》規(guī)定行政機(jī)關(guān)作為機(jī)關(guān)法人可以成為民事主體，其在這種身份下可以參與民事活動(dòng)，所訂立的民事合同屬于合同法的調(diào)整范圍。但由于行政協(xié)議的性質(zhì)并非民事契約，且行政協(xié)議中各方當(dāng)事人的法律地位也不是完全平等，因此政府主要在公共利益方面具有行政優(yōu)益權(quán)。由于雙方的法律地位已由早期的“命令—服從”模式向雙方法律地位逐漸均衡的現(xiàn)代模式發(fā)展，民法的有關(guān)學(xué)說(shuō)與制度在行政協(xié)議中的運(yùn)用已變?yōu)榭赡堋?/p>

民間契約的合同具有相對(duì)性，除特殊情況外不能突破合同的相對(duì)性，而使合同的權(quán)利義務(wù)緊緊圍繞合同各方主體進(jìn)行，且要求“契約嚴(yán)守”。情勢(shì)變更制度作為民法合同嚴(yán)守原則的例外，在民事合同和行政協(xié)議中的適用卻不盡相同。行政協(xié)議的情勢(shì)變更通常與“公共利益”相關(guān)。行政協(xié)議產(chǎn)生的先天驅(qū)動(dòng)因素和合同目的即為“公共利益”，它為達(dá)成政府的控制、服務(wù)等政策目標(biāo)而產(chǎn)生。行政協(xié)議中的權(quán)利義務(wù)并不僅限定協(xié)議雙方，從合同目的的角度看更多地是涉及合同主體之外的第三方公眾的群體利益。這也就確定了政府機(jī)構(gòu)基于公共利益的考量，可以未經(jīng)與相對(duì)方協(xié)商一致而變更解除行政協(xié)議的特權(quán)。為避免行政機(jī)關(guān)在行政協(xié)議中濫用自身優(yōu)勢(shì)地位而損害行政相對(duì)人的權(quán)益，通過(guò)民法相關(guān)制度和規(guī)定控制公權(quán)力，將民法領(lǐng)域的自治制度與行政法上的管理制度有機(jī)結(jié)合，確保不偏離法治軌道。

(二)民法原則在行政協(xié)議領(lǐng)域參照援用，使情勢(shì)變更制度的應(yīng)用成為可能

1.法律層面有依據(jù)

行政協(xié)議，是隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而逐步擴(kuò)大對(duì)公法建設(shè)領(lǐng)域影響的必然產(chǎn)物，其已成為了一項(xiàng)獨(dú)特的政府管理活動(dòng)。與行政命令、行政許可、行政確認(rèn)、行政處罰等相比，既具有“行政性”，又具有“合同性”，是政府職能由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變的體現(xiàn)?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第二十七條第二款為情勢(shì)變更制度在行政協(xié)議中的應(yīng)用提供了法律依據(jù)。

2.實(shí)踐層面有嘗試

情勢(shì)變更制度在行政協(xié)議中的應(yīng)用已有案例，但結(jié)合目前在我國(guó)裁判文書網(wǎng)上披露的法律文書情形來(lái)看，數(shù)量并不多，且一般是由政府機(jī)構(gòu)主動(dòng)運(yùn)用情勢(shì)變更制度的情形，小部分的糾紛則是由相對(duì)人主張以情勢(shì)變更為由提起訴訟主張解除或變更協(xié)議的。例如，在甘肅盛達(dá)集團(tuán)股份有限公司(以下簡(jiǎn)稱“甘肅盛達(dá)”)訴安徽省自然資源廳探礦權(quán)糾紛一案中，甘肅盛達(dá)即以情勢(shì)變更為由請(qǐng)求法院判令解除《安徽省蕭縣旗桿樓鐵礦詳查探礦權(quán)出讓合同》。該案一審法院經(jīng)審理認(rèn)為，協(xié)議成立的基礎(chǔ)條件發(fā)生了重大的變化，構(gòu)成情勢(shì)變更，并支持了原告甘肅盛達(dá)解除合同的訴訟請(qǐng)求。雖然在二審階段該案進(jìn)行了改判，最高人民法院認(rèn)為本案情勢(shì)變更情況客觀不成立而駁回了甘肅盛達(dá)的訴請(qǐng)，但這并不代表民法情勢(shì)變更制度不能在行政協(xié)議領(lǐng)域適用，反而恰恰是民法情勢(shì)變更制度在行政協(xié)議案件中被嘗試適用的具體體現(xiàn)。

三、關(guān)于情勢(shì)變更制度在行政協(xié)議領(lǐng)域中應(yīng)用的一些建議

當(dāng)我們提及民事合同的各方當(dāng)事人之間是平等的法律地位，并不局限于表現(xiàn)在合同對(duì)價(jià)上的對(duì)等，而更為根本的是要求任何一方不得將一己意愿強(qiáng)加于對(duì)方，從合同的磋商、訂立、履行、后合同義務(wù)等全方面均必須是在平等協(xié)商之下達(dá)成合意的意思自治。民事合同將各方主體經(jīng)意思自治取得的合意結(jié)果作為最高準(zhǔn)則，而行政協(xié)議以調(diào)動(dòng)市場(chǎng)的力量更好地為公共利益服務(wù)為主要目的，所以其在選擇合作對(duì)象或協(xié)議相對(duì)方時(shí)并非基于平等協(xié)商，且在協(xié)議的磋商訂立過(guò)程中亦很難與相對(duì)方真正就合同權(quán)利、義務(wù)做平等的協(xié)商，更多地是要以公共利益為首要服務(wù)目標(biāo)。在行政協(xié)議的范疇，意思自治僅具有工具價(jià)值，是實(shí)現(xiàn)公共利益之手段。

政府機(jī)構(gòu)在行政協(xié)議領(lǐng)域的主體地位具有天然優(yōu)越性，其適用情勢(shì)變更制度單方變更或解除行政協(xié)議即為一種具象。盡管上文中我們已經(jīng)談到了民法原理在行政協(xié)議領(lǐng)域的可應(yīng)用性，但鑒于當(dāng)事人在行政協(xié)議與普通民事契約中地位事實(shí)上的不平等狀態(tài)，在行政協(xié)議中適用情勢(shì)變更制度應(yīng)嚴(yán)格把握“權(quán)利與權(quán)力”的平衡點(diǎn)。

綜觀情勢(shì)變更制度在行政協(xié)議中應(yīng)用的情況，多數(shù)為政府單位在實(shí)施優(yōu)益權(quán)單方終止或改變行政協(xié)議時(shí)的一種具體理由。適用情勢(shì)變更制度解除或變更行政協(xié)議的具體情形有如法律或政策的變更、區(qū)域規(guī)劃的調(diào)整、物價(jià)水平的波動(dòng)等涉及“公共利益”的情形。由于與公共福祉、公共事務(wù)活動(dòng)相關(guān)，所以與一般的民事契約的變更、解除不同，行政協(xié)議中行政機(jī)關(guān)具有單方變更、解除權(quán)，無(wú)須經(jīng)由司法手段來(lái)獲得變更或解除行政協(xié)議的法律效果。誠(chéng)然，在公共利益面前，行政協(xié)議的相對(duì)人必須做出退讓，但如何平衡相對(duì)人的信賴?yán)媾c行政優(yōu)益權(quán)，防止情勢(shì)變更制度的濫用，也是建設(shè)法治政府、誠(chéng)信政府亟須思考的問(wèn)題。由此筆者認(rèn)為，情勢(shì)變更制度在行政協(xié)議中的適用應(yīng)當(dāng)厘清權(quán)力邊界，做好“權(quán)利與權(quán)力”的平衡。具體有以下幾點(diǎn)建議。

(一)加強(qiáng)行政優(yōu)益權(quán)的規(guī)范行使

行政優(yōu)益權(quán)的行使必須限定于制度的牢籠，以確保法律規(guī)則的穩(wěn)定性和行政行為的可預(yù)期性及可信賴性。除了加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)自身規(guī)范意識(shí)并付諸行動(dòng)之外，加強(qiáng)行政優(yōu)益權(quán)的規(guī)范行使也需要由外而內(nèi)進(jìn)行的監(jiān)督制約。比如，面對(duì)行政協(xié)議糾紛案件，法院可以不限于原告訴訟請(qǐng)求的范圍，對(duì)行政機(jī)關(guān)適用情勢(shì)變更制度而解除或變更行政協(xié)議的行為進(jìn)行合法性審查。重點(diǎn)關(guān)注作出該行為的行政機(jī)關(guān)是否越權(quán)、是否濫用職權(quán)、是否正確適用法律、是否正確認(rèn)定事實(shí)、是否遵守法定程序、是否必要及合理。與此同時(shí)，對(duì)于行政機(jī)關(guān)錯(cuò)誤解除或變更行政協(xié)議的行為，相對(duì)人有權(quán)在訴訟請(qǐng)求中主張相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)賠償。以這種從外向內(nèi)倒逼制度的方式，可以促使政府機(jī)構(gòu)本身在實(shí)施行政優(yōu)益權(quán)上必須嚴(yán)謹(jǐn)。

(二)必須嚴(yán)格把握是否符合法定的適用條件

為保護(hù)行政相對(duì)人的信賴?yán)?，防止濫用行政權(quán)力剝奪、限制公民權(quán)利，在行政協(xié)議中適用情勢(shì)變更制度必須對(duì)是否符合法定條件嚴(yán)格審查。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)民法典》第五百三十三條，適用情勢(shì)變更的法定的標(biāo)準(zhǔn)為合同賴以成立的基本重要條件發(fā)生變化，繼續(xù)履行合同則會(huì)對(duì)相關(guān)當(dāng)事人方面顯失公平。在行政協(xié)議領(lǐng)域，這種合同的基礎(chǔ)條件發(fā)生重大變化必須與“公共利益”緊密聯(lián)系方可適用。誠(chéng)實(shí)守信原則并不僅是民事領(lǐng)域的帝王原則，也是行政法的根本準(zhǔn)則之一，是建設(shè)誠(chéng)信政府的題中之義。所以，在行政機(jī)關(guān)適用情勢(shì)變更制度變更或解除行政協(xié)議時(shí)必須做到理由充分，不得濫用自身優(yōu)勢(shì)地位隨意變更或解除行政協(xié)議。而人民法院在審判過(guò)程中，必須嚴(yán)格把握適用情勢(shì)變更的條件，除非必要，應(yīng)當(dāng)盡量維持合同的效力，盡可能使行政協(xié)議得到全面履行。

值得思考的是，行政協(xié)議的目的是為了“公共利益”，而其基礎(chǔ)條件的重大變化往往與政策的變化有關(guān)。政策通常并不是以“政策”的名稱出現(xiàn)，而體現(xiàn)為意見(jiàn)、規(guī)定、通知、會(huì)議紀(jì)要、指導(dǎo)意見(jiàn)、辦法、綱要等名稱。一般而言，行政機(jī)關(guān)在適用政策時(shí)很少或者根本不會(huì)對(duì)政策予以審查和選擇，這是由于行政官僚體制“下級(jí)服從上級(jí)”的要求所致。但是，這些政策并不是行政糾紛裁判的法律淵源，在民法總則施行之后也不再是法院民事裁判的法律淵源。所以，法院在審理行政協(xié)議糾紛案件中有權(quán)對(duì)導(dǎo)致行政協(xié)議基礎(chǔ)重大調(diào)劑變更的政策的合法性予以審查。而就法律實(shí)踐情況來(lái)說(shuō)，過(guò)去極少有地方法院主動(dòng)或因申請(qǐng)而對(duì)政府的政策性文件作出審查，對(duì)于被告行政機(jī)關(guān)舉證的政策文件，在原告相對(duì)人未提出質(zhì)疑的情況下，往往不予審查而直接作為證據(jù)。這要求法官可以在具體的案件中審查行政機(jī)關(guān)所援用的政策，并尤其要注意行政機(jī)關(guān)是否過(guò)于僵化地理解和適用了政策，從而導(dǎo)致個(gè)案有失公允的情況。

(三)注重再交涉義務(wù)的履行等程序

行政機(jī)關(guān)因情勢(shì)變更而需要變更或解除行政協(xié)議，必須依照既有規(guī)定的權(quán)力和程序?qū)嵤?，在要求行政效率的同時(shí)也應(yīng)注意行政程序的合法性?！睹穹ǖ洹分星閯?shì)變更制度規(guī)定了“再交涉義務(wù)”，受不利影響的當(dāng)事人可以與對(duì)方再行磋商，在合理期限內(nèi)交涉無(wú)果時(shí)可訴諸司法。若行政機(jī)關(guān)因情勢(shì)變更而出于公共利益的考量，擬變更或解除行政協(xié)議，將對(duì)行政相對(duì)人一方的權(quán)利產(chǎn)生重大影響，所以對(duì)于是否構(gòu)成情勢(shì)變更的情形、以及是否對(duì)行政協(xié)議進(jìn)行變更或者解除，筆者認(rèn)為可以參照行政處罰聽(tīng)證程序召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，或者以組織召開(kāi)專家論證會(huì)的方式杜絕行政機(jī)關(guān)在適用情勢(shì)變更制度中的隨意性。在充分征詢了相對(duì)人和專家學(xué)者等意見(jiàn)的條件下做出判斷，在一定意義上能夠使情勢(shì)變更制度的適用結(jié)果實(shí)現(xiàn)法制效應(yīng)和社會(huì)效益的結(jié)合。

(四)加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)在訴訟途徑中的證據(jù)意識(shí)

因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)具有行政優(yōu)益權(quán)，所以其能夠單方變更或解除協(xié)議而無(wú)需通過(guò)起訴的方式請(qǐng)求司法機(jī)關(guān)判令變更或解除，這就確定了行政機(jī)關(guān)在訴訟中的法律地位一般為被告的狀態(tài)。

行政協(xié)議糾紛大致分為兩種：一種是由相對(duì)人提出的請(qǐng)求判令變更或解除行政協(xié)議的案件，一種是相對(duì)人不服行政機(jī)關(guān)解除或變更行政協(xié)議而提起的訴訟案件。由相對(duì)人提出的請(qǐng)求變更或解除行政協(xié)議的案件遵循“誰(shuí)主張、誰(shuí)舉證”的證據(jù)規(guī)則，舉證責(zé)任主要在相對(duì)人一方；由相對(duì)人不服行政機(jī)關(guān)解除或變更行政協(xié)議而發(fā)起的訴訟案件，必須由作為被告的行政機(jī)關(guān)就其適用情勢(shì)變更制度對(duì)行政協(xié)議進(jìn)行變更或者解除符合事實(shí)和法律依據(jù)提供證據(jù)加以證明。這就要求行政機(jī)關(guān)必須加強(qiáng)證據(jù)意識(shí)，在工作中注重證據(jù)的形成以及收集、保存工作。

筆者認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)的舉證義務(wù)不僅要圍繞對(duì)出現(xiàn)的、導(dǎo)致行政協(xié)議基礎(chǔ)喪失的客觀情況加以證明，如政策法規(guī)的變化、區(qū)域規(guī)劃的調(diào)整、征遷土地價(jià)格上漲等。同時(shí)，由于行政協(xié)議的“行政性”，除了關(guān)注合法性之外，還應(yīng)注重對(duì)采取解除或變更協(xié)議措施的合理性進(jìn)行證明?？梢酝ㄟ^(guò)開(kāi)展并收集有如聽(tīng)證會(huì)結(jié)論或?qū)＜艺撟C結(jié)論、民意調(diào)查報(bào)告等證據(jù)予以證明。

(五)對(duì)相對(duì)人可適當(dāng)作出合理補(bǔ)償或安排

實(shí)踐中行政優(yōu)益權(quán)存在形式不規(guī)范的情況，有些行政機(jī)關(guān)為了行使行政優(yōu)益權(quán)而人為創(chuàng)設(shè)公共利益，甚至虛擬公共利益。這對(duì)行政承諾的穩(wěn)定性以及建設(shè)誠(chéng)信政府產(chǎn)生負(fù)面影響，嚴(yán)重侵害了對(duì)相對(duì)人的信賴?yán)?。為?chuàng)造穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)見(jiàn)的良好營(yíng)商環(huán)境，行政機(jī)關(guān)因情勢(shì)變更而變更或解除行政協(xié)議的，應(yīng)依法對(duì)市場(chǎng)主體由此遭受的經(jīng)濟(jì)損失進(jìn)行補(bǔ)償。通過(guò)進(jìn)行正確、合理的安排、補(bǔ)償?shù)刃问浇o予行政相對(duì)人以安撫，不僅與建設(shè)誠(chéng)信政府、以政府誠(chéng)信帶動(dòng)社會(huì)信用建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需求相符合，也是“權(quán)利與權(quán)力”圍繞如何更好地實(shí)現(xiàn)公共利益這一目的可以達(dá)到的一種“結(jié)構(gòu)性均衡”所追求的效果。一定程度上使公共利益與私權(quán)利之間達(dá)到平衡，彰顯誠(chéng)信政府的可信賴性。

結(jié)語(yǔ)

在行政職能的轉(zhuǎn)變和相關(guān)學(xué)術(shù)理論更新的背景下，民事情勢(shì)變更制度在行政協(xié)議領(lǐng)域的適用，在法律和事實(shí)層面上均有依據(jù)，在實(shí)踐案例中也有將民事情勢(shì)變更制度作為法律依據(jù)的嘗試。筆者認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)在行政協(xié)議領(lǐng)域適用民事情勢(shì)變更制度時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)行政優(yōu)益權(quán)的規(guī)范行使，嚴(yán)格把握是否符合法定的適用條件；并在適用程序上加強(qiáng)再交涉義務(wù)的前置程序，通過(guò)專家論證會(huì)或聽(tīng)證會(huì)等方式充分論證適用情勢(shì)變更制度以變更或解除行政協(xié)議的必要性和合理性；加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)的證據(jù)意識(shí)，并向權(quán)益或期待利益受影響的相對(duì)人進(jìn)行必要、合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。通過(guò)以上幾點(diǎn)建議以期可使行政機(jī)關(guān)在行政協(xié)議依據(jù)民事情勢(shì)變更制度進(jìn)行變更或解除時(shí)更加規(guī)范，公私利益更加平衡。

①情勢(shì)變更制度：情勢(shì)變更，是指合同成立并生效以后，因不可預(yù)見(jiàn)或不可歸責(zé)于合同雙方當(dāng)事人的事情發(fā)生，導(dǎo)致合同的基礎(chǔ)動(dòng)搖或者喪失，若繼續(xù)履行合同將導(dǎo)致顯失公平，從而允許當(dāng)事人變更或者解除合同的一項(xiàng)救濟(jì)手段。究其根本，該項(xiàng)制度是為了消除合同因情勢(shì)變更所導(dǎo)致的不公平結(jié)果，如一方獲得較大利益或/且另一方遭受較大損失。

②行政協(xié)議：是行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)行政管理和公共服務(wù)目標(biāo)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議。典型的行政協(xié)議有：政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議、礦業(yè)權(quán)等國(guó)有自然資源使用權(quán)出讓協(xié)議、政府投資的保障性住房的租賃或買賣等協(xié)議、政府和社會(huì)資本合作協(xié)議、稅收遵從協(xié)議等。

③行政優(yōu)益權(quán)：是指公私合作中行政機(jī)關(guān)基于公共利益相對(duì)于相對(duì)人的一種“超越性”權(quán)力，具體包括合作相對(duì)人的選擇權(quán)、單方終止權(quán)、強(qiáng)制接管權(quán)等。

④截至2022年6月30日，以“行政案件”為案件類型、“行政案由”為案由、“情勢(shì)變更”為裁判理由、“行政協(xié)議”為全文，進(jìn)行檢索，僅檢索到333篇法律文書。

⑤(2019)最高法民終1639號(hào)。

⑥《中華人民共和國(guó)民法典》第五百三十三條規(guī)定：“合同成立后，合同的基礎(chǔ)條件發(fā)生了當(dāng)事人在訂立合同時(shí)無(wú)法預(yù)見(jiàn)的、不屬于商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的重大變化，繼續(xù)履行合同對(duì)于當(dāng)事人一方明顯不公平的，受不利影響的當(dāng)事人可以與對(duì)方重新協(xié)商；在合理期限內(nèi)協(xié)商不成的，當(dāng)事人可以請(qǐng)求人民法院或者仲裁機(jī)構(gòu)變更或者解除合同。人民法院或者仲裁機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)結(jié)合案件的實(shí)際情況，根據(jù)公平原則變更或者解除合同?！?/p>

⑦詳見(jiàn)《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》(國(guó)務(wù)院令第722號(hào))第三十一條。