日本實(shí)施促進(jìn)生育政策的得與失

張伯玉

日本深陷“低生育率陷阱”

1995年以后日本總和生育率的發(fā)展變化表明，日本已經(jīng)陷入了“低生育率陷阱”?；仡櫠?zhàn)后日本總和生育率的變化過(guò)程，可以分為四個(gè)階段：第一階段（1947—1955年），總和生育率下降幅度較大，但仍在人口更替水平以上。期間，總和生育率由1947年的4.54下降到1955年的2.37。第二階段（1956—1973年），總和生育率一度下降到人口更替水平以下，之后又有回升，回升到高于或與人口更替水平持平。第三階段（1974—1994年），總和生育率再次下降，此后再未回升到人口更替水平。第四階段（1995年至今），總和生育率一直維持在1.5以下，日本深陷“低生育率陷阱”。1995年總和生育率下降至1.42，此后進(jìn)一步下降，2005年降至創(chuàng)紀(jì)錄的最低值1.26。2006年后呈緩慢回升的態(tài)勢(shì)，但是，2016年開始再度呈下降態(tài)勢(shì)。2020年8月日本政府發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2019年日本總和生育率下降到1.36，與日本政府提出的“希望生育率1.8”的目標(biāo)相距甚遠(yuǎn)。新生兒數(shù)量跌破90萬(wàn)，創(chuàng)日本人口統(tǒng)計(jì)史上的最低紀(jì)錄。日本0—14歲人口約占總?cè)丝诘?2.1%，預(yù)計(jì)2053年日本總?cè)丝趯⒌?億。

日本生育率下降的原因首先是“有配偶率下降”和“未婚率的上升”。從日本15歲以上人口婚姻關(guān)系的變化趨勢(shì)來(lái)看，有配偶率下降始于1985年，未婚率上升始于2000年。男性有配偶率從1985年的66.2%下降到2005年的60.8%，女性則從62.5%下降到57.0%。所有年齡段的未婚率都呈上升趨勢(shì)。1985—2015年，30—34歲女性未婚率增加24.2個(gè)百分點(diǎn)，從10.4%上升到34.6%；男性未婚率增加18.9個(gè)百分點(diǎn)，從28.2%上升到47.1%。35—39歲女性未婚率增加17.3個(gè)百分點(diǎn)，從6.6%上升到23.9%；男性未婚率增加20.8個(gè)百分點(diǎn)，從14.2%上升到35.0%。從終身未婚率來(lái)看，1970年男性為1.7%，女性為3.3%。此后，男性一直持續(xù)增加。但是，女性直到1990年仍保持不變，之后呈持續(xù)增加態(tài)勢(shì)。2010年男性為20.1%，女性為10.6%。2015年男性為23.4%，女性為14.1%。

其次是“初婚年齡的提升”和“晚婚”引起的晚育。日本《2020年版厚生勞動(dòng)白皮書》統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，1989—2019年，男性初婚年齡上升了2.7歲（從28.5歲上升到31.2歲），女性初婚年齡上升了3.8歲（從25.8歲上升到29.6歲）。初婚年齡的上升導(dǎo)致第一次生育年齡的增長(zhǎng)。從女性第一次生育的平均年齡來(lái)看，1990—2019年第一次生育的平均年齡上升了3.7歲（從27.0歲上升到30.7歲）。從年齡別生育率來(lái)看，1950—2004年半個(gè)多世紀(jì)以來(lái)，生育最旺盛的年齡組是25—29歲。但是，2005—2019年，日本生育最旺盛的年齡組變成30—34歲，甚至35歲以上年齡組的生育率呈上升趨勢(shì)。由于女性生育的終點(diǎn)年齡不變，晚婚導(dǎo)致女性生育期的縮短，也導(dǎo)致女性在生育最旺盛的年齡（25—29歲）的有配偶率下降。

日本生育率的下降，除直接受生物因素影響外，還深受社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化等復(fù)雜因素的影響。眾所周知，沒(méi)有兩性的結(jié)合就不可能有人類的受孕和分娩，生物因素是影響生育率的最直接變量，任何社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治和文化因素對(duì)生育率的影響都要通過(guò)生物因素而起作用。從生物的角度看，影響生育的因素主要有三方面，即結(jié)婚、懷孕與分娩，但這三方面的實(shí)現(xiàn)都要在生育制度下完成。生物因素和生育制度是影響生育率的最重要因素。但是，決定生育率的因素不僅是生物因素，還有社會(huì)因素，即社會(huì)文化特征影響、制約著人的生物特征。

日本政府推行的促進(jìn)生育政策措施

1990年后，日本政府意識(shí)到生育率下降這一問(wèn)題的嚴(yán)重性，開始研究建設(shè)支持兼顧工作和育兒等對(duì)生育友好的社會(huì)環(huán)境。1994年12月，由文部省、厚生省等聯(lián)合頒布的“天使計(jì)劃”（《關(guān)于未來(lái)支持育兒措施的基本方向（1995—1999年）》）是日本政府為提高生育率出臺(tái)的第一項(xiàng)措施。2003年先后制定了《支持培養(yǎng)下一代措施促進(jìn)法》和《少子化社會(huì)對(duì)策基本法》，前者旨在促進(jìn)地方政府和企業(yè)家為支持培養(yǎng)下一代分別制定行動(dòng)計(jì)劃，后者規(guī)定政府要設(shè)置由首相直接領(lǐng)導(dǎo)、全體閣僚組成的“少子化社會(huì)對(duì)策會(huì)議”，以及制定解決少子化問(wèn)題的施策指南。在該法律框架下，日本政府迄今制定了四個(gè)《少子化社會(huì)對(duì)策大綱》，出臺(tái)了各種促進(jìn)生育的“計(jì)劃”“戰(zhàn)略”等政策措施，并在2016年制定的《日本一億總活躍計(jì)劃》中首次提出未來(lái)十年要實(shí)現(xiàn)“希望生育率1.8”的基本目標(biāo)，以及“半個(gè)世紀(jì)后也要保持1億人口”的長(zhǎng)期目標(biāo)。但是，從2019年總和生育率再度下降到1.36來(lái)看，日本政府促進(jìn)生育的各種政策措施效果有限，始終未能擺脫“低生育率陷阱”。日本政府針對(duì)生育率下降的主要原因制定并實(shí)施的旨在提高生育率的政策措施，主要可以歸納為以下三方面。

首先，鼓勵(lì)、促進(jìn)生育的家庭支持措施：從生育、養(yǎng)育到教育各階段全覆蓋。日本政府提高生育率的具體措施覆蓋了從結(jié)婚、懷孕、分娩、嬰幼兒保育、學(xué)齡前兒童教育到大學(xué)等各個(gè)階段。一是支持新婚家庭措施。2016年6月日本政府啟動(dòng)“一億總活躍計(jì)劃”，其中一項(xiàng)重要措施是對(duì)新婚夫婦購(gòu)房或新房租金、搬家費(fèi)用等提供支持。適用對(duì)象是結(jié)婚年齡均在34歲以下的夫妻，且夫妻雙方收入合計(jì)未滿340萬(wàn)日元的新婚家庭。每個(gè)新婚家庭補(bǔ)貼上限是30萬(wàn)日元，地方政府和國(guó)家各補(bǔ)助一半。此后，日本政府不斷放寬年齡和收入限制，提高補(bǔ)貼上限額度，并提高國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼比例。例如：年齡放寬到39歲以下，29歲以下的新婚家庭補(bǔ)貼額度提高到60萬(wàn)日元等。截至2020年11月，實(shí)施新婚家庭生活補(bǔ)貼計(jì)劃的已經(jīng)有289個(gè)市區(qū)町村。此外，日本政府還鼓勵(lì)長(zhǎng)輩對(duì)下一代的經(jīng)濟(jì)援助，對(duì)父母及祖父母贈(zèng)予子女或?qū)O子女結(jié)婚生子等一次性資金援助免征贈(zèng)予稅，鼓勵(lì)長(zhǎng)輩將資產(chǎn)提前轉(zhuǎn)移給下一代以促進(jìn)年輕人盡早結(jié)婚生子。

二是提高一次性生育補(bǔ)貼。為減輕分娩所需的直接費(fèi)用或分娩前后產(chǎn)檢費(fèi)用等經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，2009年10月至2011年3月底日本政府實(shí)施了應(yīng)對(duì)生育率下降的緊急措施，一次性生育補(bǔ)貼從2009年10月起增加4萬(wàn)日元，由原來(lái)的38萬(wàn)提高到42萬(wàn)日元。此外，還改革了支付方式。自2009年10月起，保險(xiǎn)公司可以將一次性生育補(bǔ)貼直接支付給醫(yī)院用來(lái)支付分娩費(fèi)用。該緊急措施在2011年4月以后繼續(xù)執(zhí)行。

三是不斷放寬并充實(shí)不孕治療補(bǔ)貼制度。由于輔助生殖治療不在醫(yī)保范圍內(nèi)，2004年日本政府針對(duì)不孕癥患者的特別治療實(shí)施補(bǔ)貼計(jì)劃。該計(jì)劃以年收入650萬(wàn)元（2007年提高到730萬(wàn)日元）以下、妻子年齡40歲以上未滿43歲的夫妻為對(duì)象，一次治療補(bǔ)貼10萬(wàn)元（2009年提高到15萬(wàn)日元）、總計(jì)五年不超過(guò)10次。由國(guó)家財(cái)政與地方政府各負(fù)擔(dān)一半。2016年首次治療補(bǔ)貼額度從15萬(wàn)日元提高到30萬(wàn)日元。2021年日本政府進(jìn)一步充實(shí)該計(jì)劃，收入限制被廢除，一次治療補(bǔ)貼提高到30萬(wàn)日元，補(bǔ)貼次數(shù)上限為6次。2004年申請(qǐng)不孕治療補(bǔ)貼約為1萬(wàn)8千件，此后不斷增加，2018年約為14萬(wàn)件。

四是為年輕孕婦等提供緊急援助。此項(xiàng)措施始于2020財(cái)年，日本政府為提供此項(xiàng)支持措施編制了1230百萬(wàn)日元（123億日元）的財(cái)政預(yù)算。日本政府推動(dòng)各地區(qū)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況為年輕孕婦等提供支持，例如：對(duì)在生理上和心理上因意外懷孕而煩惱或焦慮的年輕孕婦，除利用SNS等提供必要的咨詢支持外，還可以委托有機(jī)動(dòng)力的NPO提供部分或全部外展支持，等等。此外，還要保證年輕孕婦有緊急臨時(shí)住所。

五是發(fā)放兒童補(bǔ)貼，免費(fèi)提供嬰幼兒保育和學(xué)齡前兒童教育。兒童補(bǔ)貼政策的對(duì)象是住在日本國(guó)內(nèi)的中小學(xué)兒童（截至15歲后的第一個(gè)年度末），兒童年齡不同補(bǔ)貼額度不同，補(bǔ)貼以月為單位計(jì)算，0—3歲一律為每月15000日元；三歲至小學(xué)畢業(yè)，一孩、二孩每月1萬(wàn)日元，三孩及以上每月15000日元。2019年日本政府向1637萬(wàn)余名兒童發(fā)放了補(bǔ)貼，領(lǐng)取補(bǔ)貼的兒童比2018年減少23萬(wàn)多。除發(fā)放兒童補(bǔ)貼外，日本政府還提供免費(fèi)嬰幼兒保育、學(xué)齡前兒童教育。此外，還為低收入家庭提供高等教育學(xué)習(xí)支持，并根據(jù)孩子的數(shù)量減免國(guó)民健康保險(xiǎn)費(fèi)。

其次，社區(qū)、社會(huì)育兒支持措施：建設(shè)對(duì)生育友好的社區(qū)、社會(huì)。除為減輕家庭生育負(fù)擔(dān)提供直接的經(jīng)濟(jì)支持外，從全社會(huì)支持育兒一代安心快樂(lè)生育和舉國(guó)施策改變生育率下降趨勢(shì)的基本原則和立場(chǎng)出發(fā)，日本政府制定了旨在促進(jìn)地方政府和企業(yè)實(shí)施支持家庭生育措施的法律法規(guī)以及各種政策措施。從社會(huì)、社區(qū)、企業(yè)等角度來(lái)建構(gòu)解決少子化問(wèn)題的對(duì)策框架。日本政府2017年開始在全國(guó)范圍內(nèi)推動(dòng)建立育兒家庭綜合支援中心，為育兒家庭提供從妊娠、分娩到育兒的全方位無(wú)縫對(duì)接支持，致力于打造對(duì)結(jié)婚、妊娠、育兒友好的社會(huì)育兒家庭綜合支援中心一體化提供孕產(chǎn)婦咨詢、產(chǎn)檢等“母嬰健康服務(wù)”和社區(qū)育兒支持基地等“育兒支持服務(wù)”。截至2019年4月，已經(jīng)有983個(gè)市區(qū)町村（總計(jì)1717個(gè)）建立了該中心。育兒家庭綜合支持中心配備保健師、助產(chǎn)士、護(hù)士、社會(huì)工作者等，主要負(fù)責(zé)：了解孕產(chǎn)婦等的實(shí)際情況及其所需要的支持需求；有關(guān)妊娠、分娩、育兒咨詢等，提供必要的信息、建議和健康指導(dǎo)；與衛(wèi)生保健或福利機(jī)關(guān)等聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)；制定具體的支持計(jì)劃。此外，日本政府還呼吁社區(qū)、企業(yè)、非營(yíng)利組織、媒體和教育機(jī)構(gòu)等各種行為體在促進(jìn)生育中發(fā)揮各自作用的同時(shí)，還要攜手合作營(yíng)造理解和支持結(jié)婚育兒的社會(huì)輿論環(huán)境。

最后，企業(yè)育兒支持措施：實(shí)現(xiàn)工作與生活的和諧。為解決就業(yè)與分娩、育兒二者擇一的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，日本政府出臺(tái)了一系列政策措施，其政策路徑主要是改革工作方式，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)工作與生活的和諧。2020年5月日本政府制定的第四個(gè)《少子化社會(huì)對(duì)策大綱》指出，“為創(chuàng)造男性和女性都能通過(guò)更加靈活的工作方式實(shí)現(xiàn)在發(fā)展事業(yè)的同時(shí)兼顧養(yǎng)育子女的社會(huì)環(huán)境，將繼續(xù)促進(jìn)和充實(shí)工作與生活相平衡的支持措施”。重點(diǎn)施策方向主要有三個(gè)方面：一是繼續(xù)推動(dòng)企業(yè)實(shí)施育兒休假和育兒縮短工作時(shí)間制度。以實(shí)現(xiàn)無(wú)論何種就業(yè)方式，都可以輕松地休產(chǎn)假和育兒假。二是支持懷孕和分娩后希望繼續(xù)工作的女性，以及因?yàn)樯a(chǎn)、育兒辭職后希望再就業(yè)的女性的再就業(yè)和參加社區(qū)工作。三是全面促進(jìn)男性職工育兒休假和參與家庭育兒。通過(guò)糾正工作時(shí)間過(guò)長(zhǎng)并鼓勵(lì)管理人員和企業(yè)經(jīng)營(yíng)者改變觀念等，促進(jìn)男性參與家務(wù)勞動(dòng)和育兒。

日本“催生”避免了生育率下降至極低水平，但始終未能擺脫“低生育率陷阱”

日本自1994年12月出臺(tái)第一項(xiàng)應(yīng)對(duì)生育率下降的政策以來(lái)，并未取得顯著成效，迄今未能擺脫“低生育率陷阱”。與日本形成對(duì)照的是法國(guó)和瑞典。法國(guó)（1993年為1.66）、瑞典（1999年為1.50）總和生育率也曾一度下降到1.5—1.6，在長(zhǎng)期持續(xù)全面地實(shí)施包括經(jīng)濟(jì)支持在內(nèi)的促進(jìn)生育措施后，2010年生育率回升到2.0左右，現(xiàn)在也仍然維持較高的生育率。2018年法國(guó)為1.87，瑞典為1.75。此外，與日本一樣生育率處于低迷狀態(tài)的德國(guó)，近年來(lái)總和生育率開始回升，2018年為1.57。日本在1995年總和生育率下降到1.5以下后，一直未能回升到1.5以上。

但是，長(zhǎng)期堅(jiān)持不懈地實(shí)施促進(jìn)生育政策的日本，卻成功地避免了生育率進(jìn)一步下降至極低水平（總和生育率下降至1.3以下被稱為“極低生育率”），總和生育率始終保持在1.3以上。只是在2005年日本總和生育率下降到創(chuàng)紀(jì)錄的1.26，此后呈緩慢回升態(tài)勢(shì)，2015年一度回升到1.45。但是，2016年以后又呈小幅下降態(tài)勢(shì)，2017年為1.43，2018年為1.42，2019年再次下降到1.36，出生人口總數(shù)跌破90萬(wàn)，創(chuàng)日本有人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)以來(lái)的最低紀(jì)錄，被稱為“86萬(wàn)沖擊”。日本實(shí)施“催生”措施長(zhǎng)達(dá)二十余年，政策效果有限，究其原因，主要在以下兩點(diǎn)。

一是重“催生”，輕“催婚”。長(zhǎng)期以來(lái)日本女性走向社會(huì)帶來(lái)的晚婚晚育被認(rèn)為是日本生育率下降的首要原因，日本政府提高生育率的施策重點(diǎn)一直是促進(jìn)已婚家庭生育，主要集中在“育兒支持”和“工作方式改革”方面，支持年輕人走進(jìn)婚姻的舉措被長(zhǎng)期忽視。自1994年12月日本政府制定的第一個(gè)促進(jìn)生育的“天使計(jì)劃”，直至2013年6月《突破少子化危機(jī)緊急對(duì)策》的出臺(tái)，近二十年間，日本政府始終致力于以促進(jìn)已婚家庭生育為施策重點(diǎn)。期間，日本政府出臺(tái)了兩個(gè)《少子化社會(huì)對(duì)策大綱》。2004年8月制定的第一個(gè)《少子化社會(huì)對(duì)策大綱》提出了28項(xiàng)具體行動(dòng)，具體施策涉及懷孕、分娩、育兒環(huán)境、社區(qū)育兒、育兒休假、兒童健康、青年教育和就業(yè)等基本覆蓋了從生育、養(yǎng)育到教育、就業(yè)的各個(gè)階段。2010年1月制定的第二個(gè)大綱的主題是“兒童與育兒愿景”，其基本目標(biāo)是全社會(huì)支持育兒，提出了“建設(shè)支持育兒、年輕人安心成長(zhǎng)的社會(huì)”“建設(shè)可以實(shí)現(xiàn)妊娠、分娩、育兒愿望的社會(huì)”等四項(xiàng)支柱性政策和12項(xiàng)具體措施。

繼2013年6月《突破少子化危機(jī)緊急對(duì)策》將“支持結(jié)婚”（為新婚家庭提供經(jīng)濟(jì)支持以使希望結(jié)婚的人能夠結(jié)婚）納入與“支持育兒”“工作方式改革”并列的提高生育率舉措的“三支箭”后，2015年制定的第三個(gè)《少子化社會(huì)對(duì)策大綱》提出的基本目標(biāo)是建設(shè)每個(gè)人都能夠?qū)崿F(xiàn)結(jié)婚和生育愿望的社會(huì)，把“支持年輕人實(shí)現(xiàn)結(jié)婚和分娩愿望”作為少子化對(duì)策的5項(xiàng)重點(diǎn)課題之一。如前所述，日本生育率下降的首要原因是“有配偶率下降”和“未婚率的上升”。日本泡沫經(jīng)濟(jì)崩潰后，就業(yè)環(huán)境惡化、企業(yè)非正式員工增多，由于收入不穩(wěn)定，很多年輕人不敢結(jié)婚、不能結(jié)婚，甚至沒(méi)有與異性交往的機(jī)會(huì)。另一方面，已婚女性平均生子長(zhǎng)期保持兩人以上，雖然近年有所下降，但仍遠(yuǎn)高于日本總和生育率。與促進(jìn)已婚家庭生育相比，支持年輕人走進(jìn)婚姻對(duì)提高生育率更有效。但是，這項(xiàng)措施卻在促進(jìn)生育政策實(shí)施了近二十年后才被政府重視起來(lái)。

二是重“形式”，輕“實(shí)質(zhì)”。日本政府重視制定各種有利于提高生育率的“計(jì)劃”“戰(zhàn)略”“緊急措施”，重視出臺(tái)細(xì)致入微的促進(jìn)生育的政策措施。以2015年大綱時(shí)期為例，為實(shí)現(xiàn)2015年大綱的基本目標(biāo)，日本政府制定了“為實(shí)現(xiàn)一億活躍社會(huì)而應(yīng)緊急采取的措施（2015年11月）”“日本一億總活躍計(jì)劃（2016年6月）”“育兒安心計(jì)劃（2017年6月）”“新經(jīng)濟(jì)政策一攬子方案（2017 年12月）”“城鎮(zhèn)、人、工作創(chuàng)生綜合戰(zhàn)略（第2期、2019年12月）”“第四次男女共同參與基本計(jì)劃（2015年12月）”等各種計(jì)劃與戰(zhàn)略。

但是，從家庭相關(guān)社會(huì)支出占國(guó)民生產(chǎn)總值比例來(lái)看，日本家庭政策支出的財(cái)政規(guī)模很小。2003年實(shí)施《少子化社會(huì)對(duì)策基本法》以來(lái)，由于兒童津貼的逐漸充實(shí)以及托兒所等保育設(shè)施的擴(kuò)建等家庭相關(guān)的社會(huì)支出占國(guó)民生產(chǎn)總值（GDP）的比重逐漸增加，2003—2017年的十余年間，增加近1個(gè)百分點(diǎn)（由0.64%增加到1.58%），與1990—2002年（由0.35%增加到0.64%）相比，家庭相關(guān)社會(huì)支出顯著增加。雖然由于國(guó)民負(fù)擔(dān)等情況不同不能進(jìn)行簡(jiǎn)單比較，但與法國(guó)、瑞典等實(shí)現(xiàn)生育率回升的歐洲國(guó)家相比仍然存在不小的差距，顯著低于2015年的法國(guó)（2.93%）、瑞典（3.54%）和德國(guó)（2.28%）。與法國(guó)、瑞典等國(guó)家相比，日本家庭相關(guān)社會(huì)支出長(zhǎng)期處于較低水準(zhǔn)，現(xiàn)金補(bǔ)貼和實(shí)物福利如托兒所等家庭政策支出的財(cái)政規(guī)模很小。相關(guān)實(shí)證研究結(jié)果顯示，家庭相關(guān)社會(huì)支出與生育率的提高呈正相關(guān)關(guān)系。

簡(jiǎn)言之，與實(shí)現(xiàn)生育率回升的法國(guó)、瑞典等國(guó)家相比，長(zhǎng)期堅(jiān)持“催生”的日本政府重視出臺(tái)各種細(xì)致入微的中長(zhǎng)期“計(jì)劃”“戰(zhàn)略”，以及各種緊急措施，從出臺(tái)的政策措施來(lái)看，日本政府為提高生育率可謂想盡一切辦法。但是，從家庭相關(guān)社會(huì)支出來(lái)看，財(cái)政支持力度很小。因此，政策效果有限。日本“催生”實(shí)質(zhì)上是“雷聲大，雨點(diǎn)小”。