科學構建鞏固脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接機制

張 韜

脫貧攻堅戰(zhàn)的全面勝利是我國減貧歷史上的里程碑，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施也開啟了我國推進鄉(xiāng)村發(fā)展，實現(xiàn)共同富裕的新征程。從脫貧攻堅到鄉(xiāng)村振興的過渡，是從解決脫貧人口生存問題到發(fā)展問題的具體轉換。在過渡期內(nèi)，一方面是對脫貧攻堅成果的鞏固和拓展，另一方面則體現(xiàn)為對鄉(xiāng)村振興目標任務的完成。在這一客觀背景下，有關銜接機制的若干文件為實現(xiàn)脫貧攻堅到鄉(xiāng)村振興的過渡奠定了政策基礎。

從脫貧攻堅到鄉(xiāng)村振興的政策設定

當前，我國已全面建成小康社會，順利實現(xiàn)了第一個百年奮斗目標，歷史性地解決了絕對貧困問題，脫貧攻堅事業(yè)取得了全面勝利。脫貧攻堅持久戰(zhàn)具有階段性和相對性，絕對貧困消除之后，更重要的是持續(xù)推進部分相對貧困人口的兜底工作，尤其是脫貧人口的兜底保障。

習近平總書記曾明確指出：“脫貧摘帽不是終點，而是新生活、新奮斗的起點。”2018年發(fā)布的《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》明確指出：“做好實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與打好精準脫貧攻堅戰(zhàn)的有機銜接。”同年9月，《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》也提出：“把打好精準脫貧攻堅戰(zhàn)作為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的優(yōu)先任務，推動脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有機結合相互促進，確保到2020年我國現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困?！?019年《中共中央 國務院關于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》中提到：“做好脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的銜接，對摘帽后的貧困縣要通過實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略鞏固發(fā)展成果?！秉h的十九屆五中全會進一步指明脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興之間的關系，說明要實現(xiàn)鞏固脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接。2020年12月，《中共中央 國務院關于實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》中提到：“打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、全面建成小康社會后，要在鞏固拓展脫貧攻堅成果的基礎上，做好鄉(xiāng)村振興這篇大文章，接續(xù)推進脫貧地區(qū)發(fā)展和群眾生活改善?！?021年4月29日通過的《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》不僅為進一步深入實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供了法律和政策保障，更指明了脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興銜接的必要性和方向，為鞏固脫貧攻堅成果和推動鄉(xiāng)村事業(yè)發(fā)展帶來了新的機遇。該法第五十九條特別提出：各級人民政府應當采取措施增強脫貧地區(qū)內(nèi)生發(fā)展能力，建立農(nóng)村低收入人口、欠發(fā)達地區(qū)幫扶長效機制，持續(xù)推進脫貧地區(qū)發(fā)展；建立健全易返貧致貧人口動態(tài)監(jiān)測預警和幫扶機制，實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接。

因此，在鞏固脫貧攻堅成果的基礎上，交接好、傳遞好脫貧攻堅事業(yè)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之間的接力棒，構建好有效銜接機制，是“十四五”期間鄉(xiāng)村高質(zhì)量發(fā)展的重要工作。為此，如何按照黨和國家的戰(zhàn)略部署，緊扣脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興銜接機制的戰(zhàn)略安排，實現(xiàn)農(nóng)村事業(yè)的轉型升級，是當下一個亟待解決的課題。

脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興銜接需要補足的短板

脫貧人口發(fā)展問題識別及分類機制不夠明晰。脫貧攻堅，最基本的要求和核心指標即實現(xiàn)貧困人口的“兩不愁三保障”，以緩解貧困人口所存在的絕對貧困問題。鞏固脫貧攻堅成果首先表現(xiàn)為維持脫貧人口的基本民生狀況，防止已脫貧的個人及家庭再度陷入貧困。在與鄉(xiāng)村振興進行有效銜接的過程中還需要考慮脫貧人口中病人、殘疾人的托養(yǎng)照護、康復等實際需求。由此，在過渡期內(nèi)銜接機制的構建首先需要回應脫貧人口所面臨的基本生存和民生保障問題。

脫貧人口需求表達機制不夠明確。鄉(xiāng)村振興時期與脫貧攻堅時期存在著不同的發(fā)展模式和追求，更需要明確脫貧人口自身對于發(fā)展需求的表達，以實現(xiàn)從具有統(tǒng)一性的發(fā)展規(guī)范轉向個性化的發(fā)展實踐及追求的轉變。從脫貧攻堅到鄉(xiāng)村振興時期的工作來看，我國仍缺乏有效的脫貧人口需求表達機制。

脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的轉換問題。脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興在工作任務、工作體制和發(fā)展環(huán)境層面存在轉換問題，這對過渡期內(nèi)的政策提出了挑戰(zhàn)。一是同脫貧攻堅戰(zhàn)比較，我國鄉(xiāng)村振興的工作任務目標不同，一個是脫貧，一個是致富；二是從制度設計上來看，前者從微觀角度強調(diào)精準施策，而后者則從宏觀角度重視統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不僅是脫貧攻堅戰(zhàn)的延伸，更是國家為實現(xiàn)更高水平農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展目標的戰(zhàn)略部署。如何從其內(nèi)在邏輯關系、銜接機理、銜接途徑，以及多個脫貧摘帽地區(qū)在脫貧致富前后經(jīng)濟社會發(fā)展政策上的不均衡問題方面來處理好脫貧攻堅戰(zhàn)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有機銜接，是一項重要課題。

人力資源開發(fā)不足。脫貧攻堅時期，支持發(fā)展人力資源建設的重點在于建立嚴格規(guī)范的扶貧責任主體，以責任落實推進脫貧攻堅達到設定的約束性指標，缺少對于支持脫貧人口的人力資源投資。鄉(xiāng)村振興很重要的一點就是讓廣大人才在農(nóng)村中施展才能、大顯身手，結合鄉(xiāng)村振興時期的人才振興發(fā)展目標與脫貧人口群體的特殊性，需要在過渡期內(nèi)推進支持脫貧人口的人力資源開發(fā)體系。

脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興銜接機制的構建理念與原則

堅持黨的領導。脫貧攻堅的偉大實踐和所取得的巨大成績，得益于黨中央的堅強領導，充分彰顯了我國社會主義制度集中力量辦大事的政治優(yōu)勢。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略也是黨中央立足于新時代發(fā)展趨勢，著眼全局對“三農(nóng)”工作作出的重大決策部署。脫貧攻堅戰(zhàn)的全面勝利和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實現(xiàn)都離不開黨的領導。

積極調(diào)動脫貧人口的內(nèi)生力量。鞏固拓展脫貧攻堅成果，以及構建與鄉(xiāng)村振興發(fā)展有效相銜接的社會體系，必須充分發(fā)揮脫貧人口的重要作用。把鞏固脫貧攻堅成果擺在突出位置，堅持以脫貧人口的需要為導向，提升脫貧人口幸福感，實現(xiàn)脫貧人口的健康需要和對美好生活的追求。

貫徹農(nóng)業(yè)特色優(yōu)先的經(jīng)營理念。農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先的發(fā)展理念將發(fā)展區(qū)域有效定位于農(nóng)村，將發(fā)展內(nèi)容與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展需求相融合，實現(xiàn)農(nóng)村脫貧人口發(fā)展與鄉(xiāng)村振興的雙向促進。在脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興銜接制度建設方面，銜接的目的首先表現(xiàn)為對脫貧攻堅戰(zhàn)成效的鞏固作用。而基于社會歷史發(fā)展角度考慮，又表現(xiàn)為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要手段。因此，在鄉(xiāng)村經(jīng)濟振興背景下，關于鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接機制的研究仍需堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的發(fā)展思路，在發(fā)展過程中需要著重將資源傾斜至農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展領域。

堅持共同富裕的發(fā)展方向。共同富裕是社會主義的本質(zhì)要求，是中國式現(xiàn)代化的重要特征。習近平總書記指出：“促進共同富裕，最艱巨最繁重的任務仍然在農(nóng)村。農(nóng)村共同富裕工作要抓緊，但不宜像脫貧攻堅那樣提出統(tǒng)一的量化指標。要鞏固拓展脫貧攻堅成果，對易返貧致貧人口要加強監(jiān)測、及早干預，對脫貧縣要扶上馬送一程，確保不發(fā)生規(guī)模性返貧和新的致貧?！蓖苿用撠毠耘c鄉(xiāng)村振興的合理銜接，實質(zhì)上正是為了克服城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間，以及各個群體間發(fā)展不均衡、合作不充分的問題，縮小貧富差距和減少城鄉(xiāng)差異，保障廣大農(nóng)民和弱勢群體的切身利益，從而帶動脫貧人口實現(xiàn)共同富裕。所以，構建脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興的銜接機制，需要體現(xiàn)并堅持社會主義的本質(zhì)要求，堅持共同富裕的發(fā)展方向。

脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的銜接機制構建路徑

加強組織領導建設，注重銜接的有效性。始終做到加強黨的領導，加強基層組織建設，健全中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣鄉(xiāng)抓落實的工作機制，構建責任清晰、各負其責、執(zhí)行有力的領導體制。充分發(fā)揮中央和地方各級黨委農(nóng)村工作領導小組作用，建立統(tǒng)一高效的銜接協(xié)調(diào)工作機制。進一步完善農(nóng)村組織建設制度，選好村級帶頭人，并進一步明晰駐村第一書記和駐村干部的責任。加強專業(yè)化的團隊管理，提高鄉(xiāng)村領導班子工作水平。

關注脫貧人口的多元發(fā)展需求，保障其發(fā)展權益。中國特色社會主義進入新時代，脫貧人口對生活的要求不但包括了物質(zhì)文化等顯性需求，還包含以人權、尊嚴、公正、安全感等為主要內(nèi)容的隱性要求。在鞏固拓展脫貧攻堅成果，繼續(xù)滿足脫貧人口對于物質(zhì)文化需求的同時，還要關注新時代脫貧人口的精神文化需求。

優(yōu)化資源支持機制，構建全方位幫扶體系。將中西部經(jīng)濟社會比較落后地區(qū)作為重點關心地區(qū)，把農(nóng)村脫貧人口作為重點關心對象，主動配合政府相關工作，進一步強化人才、財政、物質(zhì)保障等力度，助力鞏固拓展農(nóng)村脫貧攻堅戰(zhàn)成果、全面推進鄉(xiāng)村振興。

建立農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展機制，為農(nóng)村脫貧人口創(chuàng)造增收機會。不管脫貧攻堅還是鄉(xiāng)村振興，很重要的一項任務都是開發(fā)勞動力，鞏固經(jīng)濟基礎。發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，不但要有成熟的農(nóng)產(chǎn)品，也要有成熟的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)。在脫貧攻堅工作“五個一批”工程中，牽涉面最廣、牽動人群最大的就是產(chǎn)業(yè)扶貧。通過推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，可把廣大的農(nóng)業(yè)脫貧人口帶入全產(chǎn)業(yè)鏈，給他們創(chuàng)造更大的就業(yè)平臺，促進就業(yè)并增加收入，進一步鞏固農(nóng)村的脫貧攻堅工作成效。

完善人才培養(yǎng)機制，促進鄉(xiāng)村振興。教育振興是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興目標的關鍵支撐，也是工作制度建設的主要重點。在加大對農(nóng)村脫貧人口的教育培訓的同時，政府也要加強對脫貧人口有關業(yè)務供給方面的人員的教育培訓，進一步健全培訓制度，促進鄉(xiāng)村人才振興。讓脫貧人口不僅是鄉(xiāng)村振興的受益人，更是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的參與者、建設者。

構建監(jiān)督評估機制，督促銜接工作的落實。要建立全流程的監(jiān)管制度，以完成對穩(wěn)定脫貧攻堅戰(zhàn)成果與鄉(xiāng)村振興相銜接各項工作的事前、事中、事后監(jiān)督，確保政策有效落實。在脫貧各地實施鄉(xiāng)村振興考核時，應將鞏固擴展脫貧攻堅戰(zhàn)成果作為各市縣黨委領導班子和領導干部實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實績評價依據(jù)。