中國(guó)土地征收補(bǔ)償分配效益及其影響因素
——21個(gè)土地征收案例的比較分析

郭圣莉 徐新明 董玉倩

(1.華東理工大學(xué)，上海 200237； 2.上海市奉賢區(qū)人民政府金海街道辦事處，上海 201499)

一、研究問題

在中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展過程中，中國(guó)獨(dú)特的土地制度對(duì)工業(yè)化、城市化起到了重要作用?？v向來看，1998年《土地管理法》確立了耕地占補(bǔ)平衡制度，土地作為資產(chǎn)被指標(biāo)化，在城鄉(xiāng)間流動(dòng),從而溢出諸多收益。在我國(guó)“用地市場(chǎng)”制度中，地方政府運(yùn)用核心分配權(quán)力獲取超額收益，穩(wěn)步擴(kuò)張了土地財(cái)政，推進(jìn)了城市發(fā)展與擴(kuò)張，這被熊萬勝指代為實(shí)質(zhì)性的“土地發(fā)展權(quán)”[1]。這一發(fā)展模式的主要問題在于，被征地村集體和農(nóng)民未能充分分享土地征收產(chǎn)生的發(fā)展性利益[2]，農(nóng)民僅能夠通過“土地?fù)Q社保”、平整土地時(shí)的土地補(bǔ)償費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)收益資金等方式[3]，一次性獲得溢出收益的較少份額，這在周其仁看來，是剝奪了農(nóng)民和村集體的產(chǎn)權(quán)收益[4]。這種對(duì)農(nóng)民的土地權(quán)利和權(quán)益持續(xù)性侵害[5]，累積了大量社會(huì)問題[6]。基于此，近年來學(xué)者強(qiáng)調(diào)要在征收中重視“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”及合理征收，聽取農(nóng)民意見，以確立補(bǔ)償原則、探索靈活安置措施[7]。

在補(bǔ)償方面則需秉持“地利共享”理念，強(qiáng)調(diào)溢出地利的分配不應(yīng)否定和忽視被征地農(nóng)民的合法權(quán)益和利益，要讓社會(huì)成員不間斷地得到經(jīng)濟(jì)開發(fā)所帶來的收益[8]。

城市化帶來的土地增值收益分配在理論上有三種觀點(diǎn)：“漲價(jià)歸公論”“漲價(jià)歸私論”“公私兼顧論”[9]。如周其仁認(rèn)為，地方政府低價(jià)征收土地，高價(jià)出售，占取了絕大部分土地收益，既不公平也不經(jīng)濟(jì)[10]。賀雪峰則認(rèn)為，土地的增值收益部分與土地所在的區(qū)位有關(guān)，土地非農(nóng)用的增值收益部分應(yīng)該全民共享[11]。熊萬勝則提出地方政府應(yīng)協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系，均衡分配土地發(fā)展權(quán)[12]。這些觀點(diǎn)目前主要停留在倡導(dǎo)性方面，尚未對(duì)其內(nèi)在“共享”機(jī)制與模式進(jìn)行探討。事實(shí)上，無論歸私還是歸公，首先需要厘清土地增值的分配機(jī)制及效益。從目前土地征收補(bǔ)償分配的具體過程看，對(duì)農(nóng)民來說，補(bǔ)償款分配涉及兩個(gè)環(huán)節(jié)：其一，在征收環(huán)節(jié)的分配機(jī)制，地方政府擁有征收權(quán)和分配權(quán)，村集體參與程度有限，違規(guī)現(xiàn)象嚴(yán)重[13]，造成土地征收補(bǔ)償收益的初次分配不均；其二，在征地補(bǔ)償款的村集體內(nèi)部分配環(huán)節(jié)，征收補(bǔ)償?shù)膶?duì)象是集體而非個(gè)人，現(xiàn)實(shí)中被征地農(nóng)民補(bǔ)償機(jī)制不清晰[14]，如何在內(nèi)部進(jìn)行合法公平分配是一個(gè)巨大的難題，形成了大量的二次分配問題。

本研究從以上兩個(gè)環(huán)節(jié)出發(fā)，將補(bǔ)償款分配視為集體資產(chǎn)的分配過程，引入公共品分配理論機(jī)制分析框架。通過理論建模與案例比較的方式，考察不同地方的土地征收補(bǔ)償分配模式，分析決定兩個(gè)環(huán)節(jié)分配的核心因素及其影響機(jī)制，以更好地增進(jìn)“地利共享”機(jī)制的理論研究與現(xiàn)實(shí)機(jī)制，在土地發(fā)展權(quán)過程中實(shí)現(xiàn)更為公平有效的地利增值分配機(jī)制。

二、理論基礎(chǔ)與分析框架：公共物品理論下的土地補(bǔ)償收益分配管理

(一)作為農(nóng)村公共品的土地征收補(bǔ)償款及其收益

依據(jù)我國(guó)土地管理法規(guī)定，農(nóng)村土地在法律上屬于集體所有。集體由村成員構(gòu)成，集體所有可以分為按份共有和共同所有。由此推論，土地補(bǔ)償款是集體所有，從本質(zhì)上屬于被征地村集體的公共物品。

有關(guān)“公共物品”理論經(jīng)典模式以哈丁提出的“公地悲劇”為原型，核心觀點(diǎn)是個(gè)人的自利行為會(huì)導(dǎo)致對(duì)集體不利的結(jié)果[15]?；诖?，解決公共物品分配問題有兩種方案：一是外部權(quán)威介入；二是私有化，這意味著將“公共性”物品的分配轉(zhuǎn)移給行政或市場(chǎng)機(jī)制來解決。奧斯特羅姆依據(jù)“自主治理”理論提出新型公共事務(wù)治理之道[16],認(rèn)為人們并非完全自利且有著親社會(huì)性偏好，相互依賴的參與者能夠自己組織起來進(jìn)行自治。奧斯特羅姆通過實(shí)驗(yàn)研究發(fā)現(xiàn)，如果先讓參與者進(jìn)行溝通，推進(jìn)信息共享，公共物品自愿供給率增大且集體合作水平提升。但后續(xù)學(xué)者認(rèn)為奧氏方案只適用于小團(tuán)體，當(dāng)集體規(guī)模增大，信息溝通難度也會(huì)隨之增大。自治組織集體行動(dòng)建立在良好社會(huì)資本和較強(qiáng)治理能力的假設(shè)上，達(dá)成上存在困難[17]。因此，后續(xù)實(shí)驗(yàn)經(jīng)濟(jì)學(xué)家為了彌補(bǔ)奧氏缺憾，引入領(lǐng)導(dǎo)者機(jī)制，認(rèn)為有領(lǐng)導(dǎo)者的小組合作水平高于無領(lǐng)導(dǎo)者的小組[18]。在現(xiàn)實(shí)情形中，領(lǐng)導(dǎo)者幾乎不對(duì)絕對(duì)合作者產(chǎn)生影響，但會(huì)顯著影響條件合作者和搭便車者，使得公共物品提供率有所上升。領(lǐng)導(dǎo)者可以分為權(quán)威型、民主型、放任型三種類別，不同的特質(zhì)會(huì)發(fā)揮不同的作用。[19]不過，“放任型”領(lǐng)導(dǎo)往往不發(fā)揮實(shí)際作用，而是由外部的行政機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制滲透進(jìn)去發(fā)揮作用，使內(nèi)部成員直接面對(duì)行政與市場(chǎng)力量。

(二)分析模型與研究假設(shè)

本文的補(bǔ)償分配效益是指給付到被征地農(nóng)民個(gè)體(家庭)的補(bǔ)償收益，由即時(shí)效益和未來增值效益兩部分構(gòu)成。即時(shí)效益為土地被征用時(shí)被征地農(nóng)民獲得的補(bǔ)償款；未來增值效益則是集體留用形成的未來收益，取決于集體后續(xù)經(jīng)營(yíng)收益情況以及被征地農(nóng)民得到的分紅比例。

土地征收補(bǔ)償款包含土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)。從理論上說，這些補(bǔ)償款都屬于集體公共物品。不過，地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)直接支付給被征地農(nóng)民，即依據(jù)農(nóng)民的直接投入將其劃分為個(gè)人財(cái)產(chǎn)，而土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)則被視為集體財(cái)產(chǎn)，其具體支付形式在不同的地方具有差異性。有的地方是經(jīng)由村集體作為中介環(huán)節(jié)進(jìn)行分配發(fā)放，也有的地方由地方政府直接支付給被征地農(nóng)民個(gè)人。根據(jù)公共物品分配的三種范式，這兩種實(shí)踐中的分配方案對(duì)應(yīng)了兩種不同的模式：一是外部權(quán)威主導(dǎo)(A1)，這相當(dāng)于是對(duì)集體公共物品的私有化，通過政府的直接介入，將補(bǔ)償款分配到個(gè)人；二是將其視為集體資產(chǎn)，交由村集體進(jìn)行分配(A2)，則有兩種結(jié)果：(1)由村集體進(jìn)行一次性分配，這類似于A1，相當(dāng)于對(duì)集體物品私有化，差異在于私有化的主體不同而已；(2)將其中一部分轉(zhuǎn)換成集體資產(chǎn)，以期產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)和長(zhǎng)期收益。第三種類型是企業(yè)主導(dǎo)模式(A3)，一些地方會(huì)將征收開發(fā)交由企業(yè)主導(dǎo)。這種模式下企業(yè)不能直接介入村莊內(nèi)部分配，而將土地補(bǔ)償款等交給村集體自主分配。這實(shí)質(zhì)是A2模式，同樣產(chǎn)生以上兩種分配形式。由此可見，對(duì)于A2、A3類型而言，被征地農(nóng)民最終獲得的征收效益取決于村集體。因此，村集體治理結(jié)構(gòu)成為影響補(bǔ)償分配與發(fā)展效益的關(guān)鍵因素。被征地農(nóng)民獲得的土地征收補(bǔ)償款因而受兩個(gè)關(guān)鍵因素影響：一是分配模式；二是村集體結(jié)構(gòu)。根據(jù)現(xiàn)有村莊情況，可將村集體結(jié)構(gòu)分為兩種形式：權(quán)威型村集體與民主型村集體。權(quán)威型村集體是指少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)者在村莊治理中占主導(dǎo)控制地位，村民缺乏決策參與權(quán)，如村莊精英治理、強(qiáng)人統(tǒng)治等。民主型村集體中村民擁有主要的決策參與權(quán)，村莊決定公開透明[20]。一般來說，民主型村集體在分配上較為公平，不僅有可能在與政府談判中獲得更高的補(bǔ)償份額，也會(huì)在內(nèi)部分配中更為均等。但從個(gè)人理性出發(fā)，農(nóng)民重視短期收益，民主型村莊會(huì)傾向于將補(bǔ)償款全面進(jìn)行即時(shí)分配。也會(huì)有部分村莊出于現(xiàn)狀和其他因素考慮，會(huì)保留一部分集體資產(chǎn)投入到集體經(jīng)營(yíng)中，以此為公共之用并使村民獲得未來收益。權(quán)威型村集體中，由于缺乏約束機(jī)制，領(lǐng)導(dǎo)者機(jī)制會(huì)發(fā)生較大作用，農(nóng)民分配收益受領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人品格和能力的影響。賢能型領(lǐng)導(dǎo)者在即時(shí)分配中更為公平，也有利于對(duì)保留的集體收益的長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)。相反，失范型領(lǐng)導(dǎo)者易出現(xiàn)不公平、貪污等行為。因此，為了減少這種情況引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)和群體事件，國(guó)內(nèi)一些地方政府采取了直接將土地征收補(bǔ)償款打進(jìn)被征地農(nóng)民的個(gè)人養(yǎng)老金賬戶中，以此消除少數(shù)人從中貪污的機(jī)會(huì)，保障被征地農(nóng)民基本生活。這一方案實(shí)質(zhì)是通過外部權(quán)威介入，消解集體公共物品內(nèi)部分配問題。但是，這一方式在實(shí)施過程中仍然需要借助村集體的力量，因此并不能完全消除領(lǐng)導(dǎo)者失范問題。

總之，對(duì)農(nóng)民個(gè)體來說，城市化發(fā)展過程中農(nóng)地增值轉(zhuǎn)化的平均效益C由兩部分組成，一是征收補(bǔ)償分配到個(gè)人的即時(shí)效益C1；二是保留給集體后，由集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)形成的分紅等長(zhǎng)期效益C2。C取決于分配主體和村集體結(jié)構(gòu)，而領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人特征亦在一定條件下發(fā)揮作用。因此，依據(jù)分配主體、村集體結(jié)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人特征對(duì)土地征收補(bǔ)償分配效益進(jìn)行分配模式劃分，形成如下框架和假設(shè)。

表1 被征收土地補(bǔ)償款的分配效益框架

依據(jù)框架可推導(dǎo)出如下假設(shè)：

假設(shè)1： 在政府主導(dǎo)型分配模式下，農(nóng)民個(gè)體可獲得相對(duì)公平的土地補(bǔ)償分配

假設(shè)2 ：村集體和企業(yè)主導(dǎo)型分配模式下，被征地農(nóng)民最終獲得土地補(bǔ)償效益受村集體結(jié)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)者特征影響

假設(shè)2.1：民主型村集體更容易形成合力，村集體在土地被征收的初次分配中獲得更大份額

假設(shè)2.2：在民主型村集體中，村民傾向于即時(shí)效益，不保留集體資產(chǎn)份額

假設(shè)2.3：民主型村集體內(nèi)部分配更為公平，農(nóng)民從土地征收補(bǔ)償中獲得的總體效益高

假設(shè)2.4：權(quán)威型村集體的分配效益取決于領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人特征，由于缺乏約束機(jī)制，農(nóng)民從土地征收補(bǔ)償中獲得的總體效益低

假設(shè)3：擁有賢能型領(lǐng)導(dǎo)者的村莊，農(nóng)民從土地征收補(bǔ)償中獲得總體效益高

三、研究方法與案例說明

本文采取混合研究方法。首先對(duì)一個(gè)個(gè)案進(jìn)行深度田野調(diào)查(案例21)，結(jié)合案例和理論形成了基礎(chǔ)分析框架。其后，在全國(guó)范圍內(nèi)收集資料，初步形成了土地征收補(bǔ)償分配的案例樣本框。最后通過選擇相關(guān)案例，對(duì)分析框架進(jìn)行了驗(yàn)證式分析。筆者根據(jù)研究設(shè)計(jì)需要，從收集的34個(gè)案例(1990年-2017年)中，剔除變量缺失的案例，選取了20個(gè)案例(2004年-2017年)作為本文的比較分析樣本。具體選取過程如下：首先，篩選土地征收案例，排除宅基地征收、土地集中流轉(zhuǎn)、土地集中入市等相近易混淆案例。其次，案例中要有分配主體以及補(bǔ)償分配模式，便于歸納總結(jié)征地補(bǔ)償分配模式。最后，在符合前兩個(gè)要求的基礎(chǔ)上選取有詳細(xì)介紹樣本村的樣本，以衡量其內(nèi)部治理形式。依此標(biāo)準(zhǔn)，留下的案例主要集中在中部地區(qū)(10個(gè))和東部地區(qū)(11個(gè))。通過對(duì)所選案例的分配模式、村集體結(jié)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)者類型以及分配效益等變量進(jìn)行測(cè)量分析(包括筆者實(shí)地考察的案例21)，歸納整理為表2。

表2 土地征收補(bǔ)償分配案例①

四、案例初步比較分析

為對(duì)案例比較的清晰起見，本文借鑒了QCA的變量賦值方式對(duì)變量進(jìn)行簡(jiǎn)化賦值。首先，我們將土地征收補(bǔ)償分配模式和村集體結(jié)構(gòu)視為條件變量，被征地農(nóng)民的分配效益設(shè)為結(jié)果變量，根據(jù)案例中的描述和變量的隸屬程度，借鑒了模糊集數(shù)值進(jìn)行劃分[21]。其次，對(duì)土地征收補(bǔ)償分配模式和村集體結(jié)構(gòu)進(jìn)行二等分，根據(jù)村集體對(duì)補(bǔ)償分配的控制程度分別對(duì)土地征收補(bǔ)償分配模式賦值0和1，村集體不控制賦值0，村集體完全控制賦值1；村集體治理結(jié)構(gòu)的劃分則限定在補(bǔ)償分配和集體經(jīng)濟(jì)分配事務(wù)上，根據(jù)參與分配決定的人數(shù)多寡對(duì)村集體結(jié)構(gòu)分別賦值1和0，多數(shù)人決策賦值1，少數(shù)人決策賦值0。具體賦值如下(表3)。

表3 變量的操作化定義與賦值

依據(jù)表3對(duì)表2中的案例集進(jìn)行賦值。首先，剔除變量缺失的案例，在政府主導(dǎo)型征收安置模式中，由于村集體結(jié)構(gòu)基本不發(fā)揮作用，因此記為變量缺失保留案例，以“-”表示。其次，由于結(jié)果變量由即時(shí)效益和未來增值效益構(gòu)成，而案例集體資產(chǎn)缺乏明確數(shù)字，為此借鑒模糊集方式對(duì)即時(shí)與未來收益進(jìn)行四等分，分別賦值0，0.33，0.67，1，其中0代表無效益。再對(duì)整體分配效益進(jìn)行加總，得出分配效益數(shù)值的平均值約為0.857，并進(jìn)一步將分配效益劃分為低、中、高三個(gè)等級(jí)。劃分標(biāo)準(zhǔn)為：平均值±0.2范圍內(nèi)為“中”分配效益，低于“中”分配效益的為“低”分配效益，反之為“高”分配效益，形成案例效益表(表4)。

表4 案例效益表

表4中的前5個(gè)案例是外部權(quán)威介入型(A1)，即地方政府直接將土地征收補(bǔ)償款給付到個(gè)人，或作為被征地農(nóng)民個(gè)人的社保資金給付到個(gè)人。這種情況下征收分配效益從低到高都有，中分配效益占比最高(3個(gè))，低分配效益和高分配效益各1個(gè)。案例6-21是村集體和企業(yè)主導(dǎo)分配，包括一次性分配和保留村集體資產(chǎn)兩種形式。受到村莊治理結(jié)構(gòu)影響其收益差異分布大，假設(shè)2成立。但9個(gè)民主型村集體結(jié)構(gòu)(B1)的村莊，全是中-高分配效益，沒有一例是低分配效益，假設(shè)2.3成立。但9個(gè)民主型分配村莊中，保留集體資產(chǎn)的有4個(gè)，可見，當(dāng)農(nóng)民自我決策時(shí)，并不一定選擇“吃光分光”，而是會(huì)根據(jù)法律和具體情況選擇是否保留，故假設(shè)2.2并不成立。6個(gè)權(quán)威型村集體結(jié)構(gòu)(B2)的村莊，5個(gè)都是低分配效益，只有案例21是高分配效益，假設(shè)2.4成立?？傊?，民主型治理村莊分配效益最高，政府主導(dǎo)型也普遍高于權(quán)威型治理村莊。因此，假設(shè)1有條件成立，即與權(quán)威型治理村莊相比，政府主導(dǎo)型和民主型村莊更為公平，效益更好。這些結(jié)論是通過對(duì)案例數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比而來，但不同模式之間差異的原因何在？造成民主型村集體和權(quán)威型村集體之間以及內(nèi)部差異的原因何在？這些分配模式是如何起作用的？同時(shí)，假設(shè)2.1涉及了外部博弈，難以從表4直接觀察，也需要進(jìn)一步分析。

五、征地補(bǔ)償中的效益分配模式及其機(jī)制分析

(一)不同分配模式的效果分析

1.政府主導(dǎo)型征收安置模式(A1)

政府主導(dǎo)型征收安置模式，主要表現(xiàn)形式有以下兩種：(1)政府直接將部分補(bǔ)償款打進(jìn)被征地農(nóng)民個(gè)人社?；鹳~戶，剩余部分給村集體或個(gè)人；(2)政府將全部補(bǔ)償款支付給個(gè)人。具體支付方式也有兩種：一是一次性全部支付，如案例5山東濱州市陽信縣臨河魏村的土地征收補(bǔ)償是由鄉(xiāng)財(cái)政按照被征地農(nóng)民被征占的耕地畝數(shù)，直接將補(bǔ)償款打入各戶的農(nóng)村信用社卡[22]。案例3河南省周口市郊農(nóng)村較為特殊，按照河南省的法律規(guī)定，土地補(bǔ)償應(yīng)由集體留下20%，但周口市郊農(nóng)村村民由于對(duì)村領(lǐng)導(dǎo)不信任，強(qiáng)烈要求政府把包括公地征地款在內(nèi)的全部款項(xiàng)分給農(nóng)戶[23]。因此，當(dāng)農(nóng)民有決策權(quán)時(shí)傾向于選擇即時(shí)分配，與假設(shè)2.2相符合。但另一方面，表3中民主型村集體有近一半的村莊保留了集體資產(chǎn)。可見，村民會(huì)根據(jù)具體情況決定是否“分光吃光”，而非一概而論。不過，政府既要防止村領(lǐng)導(dǎo)的失范行為，又要考慮農(nóng)民長(zhǎng)期生計(jì)和社會(huì)穩(wěn)定，因此形成了第二種支付方式，即分年度本息支付生活費(fèi)或物資。如案例2和案例4，河南省洛陽高新開發(fā)區(qū)采取了按土地的區(qū)位、未來用途進(jìn)行計(jì)價(jià)的補(bǔ)償方案。該方案既避免了農(nóng)民擔(dān)心村領(lǐng)導(dǎo)拿他們的土地款盲目投資，也使農(nóng)民獲得了一定的長(zhǎng)期保障[24]。山東省泰安開發(fā)區(qū)的土地征收補(bǔ)償分配則對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)實(shí)行村組所有，區(qū)財(cái)政代管，?？顚Ｓ?，按年計(jì)息，連同本金一起形成了失地農(nóng)民生活保障基金。[25]可見，第二種支付方式以盡量兼顧長(zhǎng)期發(fā)展為目標(biāo)，但兩種方式出發(fā)點(diǎn)都是對(duì)村領(lǐng)導(dǎo)不當(dāng)行為進(jìn)行約束，以滿足農(nóng)民公平分配的需要。

總之，政府主導(dǎo)型征收安置模式下，政府作為外來權(quán)威直接介入分配過程，一定程度上消除了村領(lǐng)導(dǎo)可能出現(xiàn)的不當(dāng)行為，保證了較為公平地分配。但政府主導(dǎo)的方式并不能完全消除不當(dāng)行為的影響，因?yàn)榉峙涞膶?shí)際過程仍然需要借手集體。如安徽省合肥市Y縣(案例1)。Y縣的土地征收補(bǔ)償分配采取將70%的土地補(bǔ)償費(fèi)轉(zhuǎn)入被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障基金財(cái)政專戶，剩余30%支付給村集體，其使用管理由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、開發(fā)園區(qū)管委會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督[26]?？此茝陌l(fā)放補(bǔ)償給被征地農(nóng)民到村集體后續(xù)的使用管理都由地方政府主導(dǎo)，保證了分配公平性，但實(shí)際上，戶口認(rèn)定、房屋測(cè)量、人口安置、住房分配等工作仍需由村領(lǐng)導(dǎo)會(huì)同鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府協(xié)同進(jìn)行。有的村領(lǐng)導(dǎo)乘機(jī)騙取了拆遷獎(jiǎng)勵(lì)、搬家費(fèi)、安置過渡費(fèi)和安置房屋，甚至成為“房叔”。這是5個(gè)政府主導(dǎo)型案例中唯一一個(gè)低分配效益的案例，其實(shí)質(zhì)仍是村集體結(jié)構(gòu)的影響。

2.村集體主導(dǎo)型集體資產(chǎn)管理模式(A2)

村集體主導(dǎo)型集體資產(chǎn)管理模式，即政府將補(bǔ)償給付集體，由村集體自行決定使用分配方案。這一模式下，如果村集體結(jié)構(gòu)民主，或者領(lǐng)導(dǎo)賢能，被征地農(nóng)民能獲得較公平的即時(shí)分配，也能產(chǎn)生未來的規(guī)模效應(yīng)。但如果領(lǐng)導(dǎo)專制，貪污腐敗，被征地農(nóng)民的利益則會(huì)受損。這一分配模式的案例最多，有13個(gè)，被征地農(nóng)民的分配效益分布從低到高。

(1)內(nèi)外之爭(zhēng)：初次分配中的村集體力量

江西省南昌市A村(案例12)被征用的土地大多用于建立高校新校區(qū)，高校購買金額為3.8萬元/畝，但對(duì)A村農(nóng)民的補(bǔ)償只有1.4萬元/畝。由于對(duì)土地補(bǔ)償?shù)牟粷M，A村村民推選村里有威望的11人組成談判委員會(huì)與拆遷辦周旋，經(jīng)過多次爭(zhēng)取后，A村的補(bǔ)償金額也提高到1.6萬元/畝[27]。就此案例分析，假設(shè)2.1成立。

(2)內(nèi)部分配中的高分配效益：賢能型領(lǐng)導(dǎo)

村集體分配共有13個(gè)案例(案例9-21)，其中民主型村集體占7個(gè)，權(quán)威型村集體案例5個(gè)，1個(gè)缺失(案例19)。前者中1個(gè)是高分配效益(案例9)，6個(gè)中分配效益。案例9是上海市九星村，該村由1994年人均年收入不足3000元發(fā)展成明星村，有賴于以吳恩福為村支書的賢能型領(lǐng)導(dǎo)者帶領(lǐng)集體企業(yè)發(fā)展。由于該村保持了一定的民主治理結(jié)構(gòu)，在前期補(bǔ)償分配、股權(quán)設(shè)定和分紅方案都會(huì)經(jīng)由集體決策。2009年九星村成立了上海九星社區(qū)股份合作社，建立九星綜合市場(chǎng)，1998年至2015年發(fā)放村民福利累計(jì)達(dá)34872.9萬元，80%的經(jīng)商戶在九星市場(chǎng)積累起了可觀的財(cái)富。[28]

權(quán)威型村集體的5個(gè)案例中，只有筆者調(diào)查的案例21是高分配效益，其余是低分配效益。案例21中的青島市S社區(qū)拆遷較早，與案例20(X村)處于同一政策覆蓋范圍，但結(jié)果相反。當(dāng)時(shí)青島市政府對(duì)此片區(qū)進(jìn)行連片開發(fā)征收土地，并將征收補(bǔ)償款全部交給村集體分配。在該村書記帶領(lǐng)下，村成立了建筑股份有限公司等多家公司，集體資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)獲得頗豐。從2004年開始為每位股民發(fā)放生活補(bǔ)貼，目前每月2500元。該村還新建了新型城市居住社區(qū)，打造“一刻鐘便民生活圈”，達(dá)到了“三季有花、四季常綠”的宜居標(biāo)準(zhǔn)。2020年社區(qū)集體收入達(dá)到9800萬元，人均年收入8.8萬元。S社區(qū)取得的成就很大程度上依賴于一個(gè)賢能的村書記。

可見，在村集體主導(dǎo)集體資產(chǎn)管理模式中，高分配效益都來源于賢能型領(lǐng)導(dǎo)，無論村治理結(jié)構(gòu)如何，擁有賢能型領(lǐng)導(dǎo)者的村莊農(nóng)民均能獲得高分配效益。但村集體治理結(jié)構(gòu)仍然具有重要作用。民主型村集體保證了中等分配效益，而權(quán)威型村集體如無賢能型領(lǐng)導(dǎo)者，則是低分配效益。

(3)內(nèi)部分配中的低效益分配：權(quán)威型村集體中的失范型領(lǐng)導(dǎo)

權(quán)威型村集體分配中的5個(gè)案例中，除上面分析的案例21以外，都是低分配效益，這是失范型領(lǐng)導(dǎo)者缺乏約束造成的。如山東省青島市黃島區(qū)X村(案例20)在整個(gè)土地征收過程中，X村村委在形式上通過黨員大會(huì)確定給農(nóng)戶的補(bǔ)償金和留在村委會(huì)的數(shù)額。被征地農(nóng)民被置于土地征收程序之外，僅僅是簽字后把土地交出去，領(lǐng)取較少的補(bǔ)償金[29]。后續(xù)引發(fā)了較大的問題。

案例20和21清晰地展現(xiàn)了權(quán)威型治理村莊下領(lǐng)導(dǎo)者的影響機(jī)制。案例21的分配過程和結(jié)果均較案例20公開透明，但原因并非受到村集體治理結(jié)構(gòu)的約束，而是領(lǐng)導(dǎo)人自我道德的約束。村書記說，“我母親從小告訴我說，不該我們的，一分都不能多拿，不能讓人指著脊梁骨。” 訪談時(shí)當(dāng)?shù)卣刹恳嗾f，領(lǐng)導(dǎo)者的品德是核心。當(dāng)時(shí)那一批村，像案例21這種是極少數(shù)，多數(shù)是問題村。從征地始，上訪就不斷，后續(xù)社區(qū)管理問題也比較多?！按孱I(lǐng)導(dǎo)素質(zhì)不同，有些人做事比較過分，可村自治，你還沒有辦法”。因此，他們認(rèn)為這種完全交由村集體負(fù)責(zé)分配的方式要特別謹(jǐn)慎。可見，如無治理結(jié)構(gòu)的約束，集體決策往往會(huì)演化成少數(shù)人的腐敗行為。

3.企業(yè)主導(dǎo)型開發(fā)建設(shè)模式(A3)

企業(yè)主導(dǎo)型開發(fā)建設(shè)模式，一般是由政府統(tǒng)一征地，引進(jìn)企業(yè)進(jìn)行聯(lián)合開發(fā)，盈利按土地使用權(quán)入股的股份分配。在這一模式下的分配機(jī)制與效益與模式2相類。且如果村領(lǐng)導(dǎo)缺乏約束，更有可能與開發(fā)商勾結(jié)，損害村民利益。

(1)內(nèi)部分配中的中高分配效益：民主型村集體

企業(yè)主導(dǎo)型分配中民主型村集體2個(gè)，分別是中分配效益與高分配效益。如高分配效益的杭州三叉社區(qū)(案例6)利用了當(dāng)?shù)卣鞯卣?，社區(qū)干部和村民代表協(xié)商決定合作開發(fā)留用地項(xiàng)目，先后開發(fā)建設(shè)6個(gè)商業(yè)項(xiàng)目，經(jīng)濟(jì)效益顯著，僅2012年的年租金就超過1.2億元。穩(wěn)定的收入來源使集體經(jīng)濟(jì)組織在分紅之外，對(duì)農(nóng)戶的住房、教育和就業(yè)等方面給予了支持[30]。

(2)內(nèi)部分配中的低分配效益：失范型領(lǐng)導(dǎo)

企業(yè)主導(dǎo)型土地征收方式中低分配效益的案例是廣東省廣州市冼村(案例8)。該村位于廣州新中軸線上，因寸土寸金曾被譽(yù)為“鉆石村”。但是，冼村班子成員利用職務(wù)便利，在國(guó)有土地管理、開發(fā)以及經(jīng)營(yíng)過程中謀取利益。村集體內(nèi)部被村領(lǐng)導(dǎo)打造成“一言堂”“家庭會(huì)”，完全架空了民主決策機(jī)制。這使得村集體內(nèi)部村領(lǐng)導(dǎo)“富可敵國(guó)”，而村民卻收入甚微[31]。

總結(jié)上述分析，可以發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)者特征是后兩種分配模式中的關(guān)鍵。擁有賢能型領(lǐng)導(dǎo)者的村能夠進(jìn)行較為公平的分配，并對(duì)集體留用部分進(jìn)行有效運(yùn)營(yíng)，使被征地農(nóng)民獲得較高的征地補(bǔ)償份額，從而形成高分配效益。因此，假設(shè)3成立。不過，村治理結(jié)構(gòu)也發(fā)揮了關(guān)鍵作用。所有民主型治理村中，沒有一例為低分配效益。相反，權(quán)威型村集體高度依賴于賢能型領(lǐng)導(dǎo)者，除了賢能型領(lǐng)導(dǎo)者領(lǐng)導(dǎo)的村之外，均為低分配效益。因此，政府介入并不失為一種避免農(nóng)民普遍利益受損的有效方式。為展示這三種要素在分配過程中的機(jī)制，結(jié)合表4和前述分析，形成表5。

表5 被征地農(nóng)民的土地征收補(bǔ)償分配的影響因素及分配效益②

(二)分配效益的機(jī)制分析

從表5中可以發(fā)現(xiàn)土地征收補(bǔ)償分配效益最終結(jié)果受分配模式、村集體結(jié)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)者特征的交互影響。對(duì)其進(jìn)行整合，可形成機(jī)制分析圖(圖1)。

圖1 被征地農(nóng)民補(bǔ)償效益模型

A指土地征收補(bǔ)償分配模式；B指的是村集體結(jié)構(gòu)；C指的是分配效益；g=good為中高分配效益，b=bad為低分配效益；L指的是領(lǐng)導(dǎo)者特征(L為賢能型領(lǐng)導(dǎo)者、-L為失范型領(lǐng)導(dǎo)者)；“+”表示“或”，“*”表示“且”。通過圖1可以總結(jié)得出被征地農(nóng)民的分配效益有以下四種結(jié)果：C1(CA11)、C2(CB11+CB12)、C3(CB2g1+CB2g2)、C4(CB2b1+CB2b2)，其效益大小分別為中分配效益、中分配效益-高分配效益、高分配效益、低分配效益,并有四種機(jī)制路徑：A1—C1；(A2+A3)*B1—C2；(A2+A3)*B2*L—C3；(A2+A3)*B2*(-L)—C4。也即是說，政府分配模式導(dǎo)致C1(中分配效益)，村集體和企業(yè)分配模式與民主型村集體結(jié)構(gòu)結(jié)合，會(huì)導(dǎo)致C2(中分配效益-高分配效益)，而村集體與企業(yè)主導(dǎo)型分配模式與權(quán)威型村集體結(jié)構(gòu)結(jié)合，則受領(lǐng)導(dǎo)者特征(L)影響，在這種情況下，賢能型領(lǐng)導(dǎo)者(L)一方為高分配效益C3，失范型領(lǐng)導(dǎo)者(-L)一方則出現(xiàn)低分配效益C4。

六、集體經(jīng)濟(jì)與村治理結(jié)構(gòu)：結(jié)論與討論

我國(guó)農(nóng)村土地征收補(bǔ)償分配環(huán)節(jié)涉及兩個(gè)博弈：一是外部博弈，即村集體(農(nóng)民)和地方政府之間的博弈，這涉及土地征收補(bǔ)償整體總額；二是內(nèi)部博弈，即村集體和被征地農(nóng)民之間的博弈。在第一個(gè)博弈中，政府占主導(dǎo)地位，但如果村集體能力強(qiáng)，村集體有可能在與政府談判中獲得更多的份額。由于個(gè)體談判能力弱，領(lǐng)導(dǎo)個(gè)體易被說服或收買，因此擁有民主型內(nèi)部治理的村更易形成合力進(jìn)行施壓，在地利共享中獲得更多份額。如前述案例12。從這個(gè)意義上，假設(shè)1成立。村集體談判的結(jié)果也與地方政府財(cái)政狀況有關(guān)。財(cái)政情況較好的地方政府更有可能讓渡更多的份額。我國(guó)農(nóng)村土地征收補(bǔ)償分配環(huán)節(jié)涉及的第二個(gè)博弈是內(nèi)部博弈，這一博弈更難解決。由于村委會(huì)作為正式化的組織體系擁有合法決策地位，極易形成少數(shù)人對(duì)集體的取代，造成內(nèi)部分配不公。這是一些地方制定外部制度約束領(lǐng)導(dǎo)者行為的原因。如山西省對(duì)村集體土地補(bǔ)償款分配作出了明確限制，規(guī)定80%的土地征收補(bǔ)償款必須發(fā)放給被征地農(nóng)民[32]。對(duì)于集體留用的20%也需受當(dāng)?shù)氐胤秸笇?dǎo)，以保證農(nóng)民的利益。再如，江蘇、浙江等地實(shí)行“土地與資金雙集中”的政策，建立 “強(qiáng)村公司”規(guī)范企業(yè)制度[33]。但是，這種模式易將村內(nèi)部矛盾轉(zhuǎn)移給政府的可能。同時(shí)，從案例看，其收益并未優(yōu)于民主型治理村莊。相對(duì)來說，無論村集體結(jié)構(gòu)如何，賢能型領(lǐng)導(dǎo)者的村在所有分配模式中的分配效益最高，這類村既能進(jìn)行公平的即時(shí)分配，又能通過集體經(jīng)營(yíng)為農(nóng)民謀得持續(xù)的分紅效益，是最理想的類型。但領(lǐng)導(dǎo)者的個(gè)人特征是不可控的，且遠(yuǎn)期收益要受到市場(chǎng)等多方面影響。筆者在這里假設(shè)了賢能型領(lǐng)導(dǎo)者不僅賢，且能順應(yīng)市場(chǎng)，擁有運(yùn)營(yíng)集體資產(chǎn)的能力。在現(xiàn)實(shí)生活中，這種領(lǐng)導(dǎo)者是可遇不可求的。如案例21雖然擁有一個(gè)賢能型領(lǐng)導(dǎo)，但集體資產(chǎn)也一度面臨困境，最后是政府以政府工程的形式支持了S社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)的大發(fā)展。從避免最壞的結(jié)果來看，對(duì)村治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行制度化建設(shè)是最為可取的。民主型村至少為農(nóng)民提供中分配以上的效益，多數(shù)決策也不易引發(fā)集體上訪等群體性事件。

本研究以農(nóng)民個(gè)體的征地補(bǔ)償分配效益為因變量，探討了對(duì)其的關(guān)鍵影響因素，發(fā)現(xiàn)了四種作用機(jī)制。這一研究補(bǔ)充了現(xiàn)有相關(guān)研究中的不足，為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展也提供了啟發(fā)。我國(guó)農(nóng)村存在大量的集體資產(chǎn)，集體經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和公平分配可為鄉(xiāng)村公共物品供給和有效治理提供物質(zhì)保障。黨的十九大指出，發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)是強(qiáng)農(nóng)業(yè)、美農(nóng)村、富農(nóng)民的重要舉措，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的必由之路。如何從制度層面保障我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，為農(nóng)民和鄉(xiāng)村發(fā)展提供公平有效的支持是現(xiàn)實(shí)對(duì)理論提出的要求。本文的考察證明，集體經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展高度依賴村集體治理結(jié)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人特征。因此，既要持續(xù)地對(duì)村領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行能力和政治品德教育，又要加強(qiáng)村治理的全過程民主建設(shè)，推進(jìn)村級(jí)公共物品的可持續(xù)治理。

需要指出的是，本文案例主要來源于二手資料。本文的假設(shè)驗(yàn)證也僅是對(duì)21個(gè)案例簡(jiǎn)單的量化對(duì)比，其有效性有待進(jìn)一步驗(yàn)證。此外，民主型治理與權(quán)威型治理是我們進(jìn)行了概括性劃分，其依據(jù)主要來源于文獻(xiàn)中補(bǔ)償款分配時(shí)村民的參與程度，而未將其擴(kuò)展到村日常治理結(jié)構(gòu)。但這可能恰好提供了一條村民主治理的現(xiàn)實(shí)路徑。村民主型治理建設(shè)涉及領(lǐng)導(dǎo)人產(chǎn)生方式、日常管理、村民參與、監(jiān)督等多個(gè)環(huán)節(jié)。村老齡化、空心化日益突出的情況，對(duì)自治選舉等全環(huán)節(jié)村民主治理構(gòu)成了新挑戰(zhàn)。本文研究說明，民主型治理可以以事項(xiàng)為起點(diǎn)，即在涉及農(nóng)民全體的重大事項(xiàng)時(shí)，設(shè)計(jì)民主參與監(jiān)督觸發(fā)機(jī)制。從村集體公共物品治理有效性出發(fā)，這一設(shè)計(jì)可以分成幾個(gè)層次，第一，地方政府應(yīng)建立制度規(guī)范，加強(qiáng)對(duì)村治理的外部規(guī)范和監(jiān)督。第二，在村內(nèi)部，從公共事項(xiàng)著手，確立民主決策與監(jiān)督事項(xiàng)規(guī)定，形成內(nèi)部規(guī)范約束和公開透明的監(jiān)督機(jī)制，約束少數(shù)人對(duì)重大事項(xiàng)的專斷權(quán)。第三，進(jìn)一步加強(qiáng)思想品德建設(shè)，引進(jìn)鄉(xiāng)賢等民間人士，建立政府-鄉(xiāng)賢-村領(lǐng)導(dǎo)-村民等多層次的信息溝通與反饋渠道，以發(fā)現(xiàn)培養(yǎng)賢能領(lǐng)導(dǎo)者，同時(shí)充分發(fā)揮監(jiān)督約束作用。

注釋：

①分配模式中的“村集體→個(gè)人”指的是由村集體內(nèi)部自行分配，在兩者間帶比例的則是法律或政策明確規(guī)定村集體需要把多少比例的土地征收補(bǔ)償分給個(gè)人，但這只規(guī)定了總額的百分比，具體怎么分，每個(gè)人分多少還是由村集體內(nèi)部決定。

②表4中的案例編碼為表1中的編號(hào)。在政府主導(dǎo)型模式下，由于村集體基本不發(fā)揮作用，這部分的案例編碼直接放在分配模式欄中。