責(zé)任如何到人:地方政府中心工作落實(shí)中的“領(lǐng)導(dǎo)包干制”

徐明強(qiáng)

(南開(kāi)大學(xué)，天津300350)

政策執(zhí)行是中國(guó)政府過(guò)程的重要環(huán)節(jié)。對(duì)于一般性的常規(guī)工作，地方政府大多按照科層制原則，以分科分層、分工合作的方式按部就班地予以完成。但是對(duì)于一些超常規(guī)的中心工作，地方政府則需要在執(zhí)行方式上進(jìn)行靈活調(diào)整。特別是當(dāng)常規(guī)多任務(wù)模式面臨政策執(zhí)行障礙時(shí)，打破傳統(tǒng)科層結(jié)構(gòu)的非常規(guī)任務(wù)模式就會(huì)被啟動(dòng)。當(dāng)前地方政府治理領(lǐng)域頻頻出現(xiàn)的“領(lǐng)導(dǎo)包干”“任務(wù)包抓”“劃片負(fù)責(zé)”“結(jié)對(duì)包幫”等工作方式，即屬于地方政府完成中心工作時(shí)所采取的特殊化的政策執(zhí)行方式，其目的在于突破組織界限，以責(zé)任到人的方式推動(dòng)中心工作的貫徹落實(shí)。對(duì)此，本文將之概括為“領(lǐng)導(dǎo)包干制”①。從學(xué)術(shù)研究的角度講，地方政府何以能夠通過(guò)“領(lǐng)導(dǎo)包干制”推動(dòng)中心工作的貫徹落實(shí)，其中存在哪些微觀機(jī)制？與既有的常規(guī)科層制以及組織層面的發(fā)包-承包關(guān)系相比，領(lǐng)導(dǎo)包干制具有怎樣的特殊性，就成為值得關(guān)注的理論問(wèn)題。

一、理論回顧與本文思路

作為政策執(zhí)行的基本載體，各個(gè)國(guó)家的政府組織大都以科層化的組織形態(tài)和制度規(guī)范為運(yùn)行基礎(chǔ)。這種“正式結(jié)構(gòu)”構(gòu)成現(xiàn)代科層組織的“制度環(huán)境”，甚至成為組織獲取合法性的“神話和儀式”[1]。但從實(shí)踐角度講，這種正式結(jié)構(gòu)也存在“反功能”，在科層結(jié)構(gòu)、規(guī)章制度的掩飾下，政府組織可能會(huì)表現(xiàn)出拖延扯皮、推諉塞責(zé)的弊端。在西方學(xué)者看來(lái)，以科層結(jié)構(gòu)為掩蓋，“將責(zé)任和管轄權(quán)拆分給多個(gè)機(jī)構(gòu)和公職人員”，這是科層組織內(nèi)部常見(jiàn)的規(guī)避責(zé)任的方式[2]。在中國(guó)政治語(yǔ)境中，由規(guī)制、規(guī)范以及認(rèn)知等因素所構(gòu)成的復(fù)雜制度環(huán)境在一定程度上構(gòu)成政策執(zhí)行阻礙的重要原因[3]；以制度為掩蓋，將工作任務(wù)“納入繁瑣的常規(guī)程序”也是基層工作人員規(guī)避責(zé)任的常見(jiàn)策略[4]。為有效解決這些問(wèn)題，政府組織一般會(huì)在運(yùn)行層面進(jìn)行機(jī)制調(diào)整，采納更具效率性的運(yùn)行方式，平衡“制度環(huán)境”和“技術(shù)環(huán)境”的關(guān)系，在復(fù)雜政策任務(wù)中實(shí)現(xiàn)組織有效性的目標(biāo)。

將這種分析范式轉(zhuǎn)換到中國(guó)政治語(yǔ)境，就出現(xiàn)了常規(guī)治理模式與制度環(huán)境、非常規(guī)治理模式與技術(shù)環(huán)境之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系——按照周雪光的觀點(diǎn)，中國(guó)是中央集權(quán)的單一制國(guó)家，同時(shí)又面臨復(fù)雜的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，國(guó)家治理的運(yùn)行邏輯存在“權(quán)威體制/一統(tǒng)體制與有效治理”之間的矛盾[5]。其中“權(quán)威體制/一統(tǒng)體制”構(gòu)成政府組織的制度環(huán)境，符合“權(quán)威體制/一統(tǒng)體制”的組織形態(tài)才能獲得合法性?！皬?fù)雜的內(nèi)部結(jié)構(gòu)”構(gòu)成政府組織的技術(shù)環(huán)境，能夠應(yīng)對(duì)多樣化治理問(wèn)題的組織運(yùn)行方式才能實(shí)現(xiàn)“有效治理”的目標(biāo)。在中國(guó)國(guó)家治理的實(shí)踐過(guò)程中，平衡“權(quán)威體制/一統(tǒng)體制”和“有效治理”之間矛盾關(guān)系的運(yùn)行機(jī)制存在多種表現(xiàn)形式，行政發(fā)包制和行政包干制即是其中的重要概念。

從理論上講，行政發(fā)包制來(lái)源于企業(yè)管理領(lǐng)域，其中發(fā)包制對(duì)應(yīng)企業(yè)之間的市場(chǎng)交易關(guān)系，雇傭制對(duì)應(yīng)企業(yè)內(nèi)部的科層組織關(guān)系。周黎安將這種分析范式引入政府治理領(lǐng)域，提出行政發(fā)包制的概念。在他看來(lái)，行政發(fā)包制是一種混合或中間形態(tài)的組織類型，總體特征就在于在正式組織內(nèi)部的上下級(jí)之間嵌入發(fā)包與承包關(guān)系[6]。在行政發(fā)包制的運(yùn)行方式下，科層體制將區(qū)域性治理的各項(xiàng)任務(wù)(如稅收、就業(yè)、治安等)，以發(fā)包制的形式逐級(jí)發(fā)放給下一層次的科層組織，這種層層發(fā)包的制度形態(tài)是中國(guó)上下分治的一個(gè)穩(wěn)定形式，即處理“權(quán)威體制/一統(tǒng)體制與有效治理”之間矛盾關(guān)系的重要方式[7]。

行政發(fā)包制強(qiáng)調(diào)中央與地方之間的縱向關(guān)系，與之相對(duì)應(yīng)，行政包干制則重點(diǎn)關(guān)注地方政府權(quán)力中心與職能部門(mén)之間的橫向關(guān)系。地方層面的行政包干制最早來(lái)源于基層信訪治理中的“包保責(zé)任制”[8]，之后這種運(yùn)行機(jī)制轉(zhuǎn)化為更具普遍性的行政包干制，并逐漸從信訪治理領(lǐng)域擴(kuò)散到“創(chuàng)文創(chuàng)衛(wèi)”[9]、土地征收[10]等治理領(lǐng)域。在楊華等人看來(lái)，行政包干制存在特定的適用領(lǐng)域，行政包干制主要針對(duì)地方政府的政治任務(wù)或中心工作，其他常規(guī)任務(wù)依然由科層組織承擔(dān)[11]。在歐陽(yáng)靜看來(lái)，行政包干制存在特定的程序和特定的控制權(quán)分配模式，在縣域治理層面，縣級(jí)黨委通過(guò)黨委會(huì)議的形式，將縣域范圍內(nèi)重要的、常規(guī)科層組織難以勝任的治理事務(wù)轉(zhuǎn)化為政治任務(wù)，然后根據(jù)任務(wù)特性，發(fā)包給不同的部門(mén)。發(fā)包方除了最終的檢查驗(yàn)收之外，一般不會(huì)干預(yù)承包方對(duì)政治任務(wù)的具體執(zhí)行過(guò)程，承包方擁有自行決策、執(zhí)行、調(diào)配資源等方面的自由裁量權(quán)[12]。

上述研究沿著雇傭制與發(fā)包制的區(qū)別，總結(jié)更具中國(guó)本土特色的政府治理模式，能夠從理論上劃定分析范式，在很大程度上解釋政府科層組織不同于常規(guī)模式的運(yùn)行方式。但另一方面，現(xiàn)有研究仍然存在一定的不足——無(wú)論是縱向維度上的行政發(fā)包制還是橫向維度上的行政包干制，大多屬于組織層面的發(fā)包-承包關(guān)系，并未涉及到個(gè)體層面。但正如法學(xué)領(lǐng)域所強(qiáng)調(diào)的“徒法不能以自行”，在公共行政領(lǐng)域，組織也不能自我運(yùn)轉(zhuǎn)，任何政策最終都需要落實(shí)到個(gè)體層面，即使地方政府在面對(duì)中心工作時(shí)能夠成立臨時(shí)機(jī)構(gòu)推進(jìn)政策落實(shí)，也依然需要依托特定個(gè)體完成具體的執(zhí)行任務(wù)。

圖1 領(lǐng)導(dǎo)包干制的生成邏輯與制度定位

作為承包者的地方政府在承包任務(wù)后，如何將治理任務(wù)從“組織層面”再次發(fā)包到“個(gè)體層面”，現(xiàn)有研究只是初步涉及這個(gè)問(wèn)題，并沒(méi)有詳細(xì)闡明這種以個(gè)體為核心的發(fā)包-承包關(guān)系具有怎樣的表現(xiàn)形式，也沒(méi)有從理論上分析領(lǐng)導(dǎo)包干制與其他治理方式之間的邏輯關(guān)系。以此為起點(diǎn)，本研究以陜南H縣為田野地點(diǎn)②，選取疫情防控、人居環(huán)境改造、精準(zhǔn)扶貧等中心工作，立足組織學(xué)的理論視角和類型比較的研究方法，分析縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府所采取的“領(lǐng)導(dǎo)包干制”。包括領(lǐng)導(dǎo)包干制的實(shí)踐形式和運(yùn)行機(jī)制，領(lǐng)導(dǎo)包干制與其他治理模式之間的邏輯關(guān)系，以“責(zé)任如何到人”為關(guān)鍵問(wèn)題，總結(jié)中國(guó)地方政府科層組織在落實(shí)中心工作過(guò)程中所呈現(xiàn)出來(lái)的特殊性。

二、領(lǐng)導(dǎo)包干制的實(shí)踐形式

領(lǐng)導(dǎo)包干制是地方政府在執(zhí)行中心工作時(shí)，突破組織和領(lǐng)導(dǎo)個(gè)體之間的界限，實(shí)現(xiàn)責(zé)任到人的一種制度安排。在定位上，領(lǐng)導(dǎo)包干制是組織層面的發(fā)包-承包關(guān)系在個(gè)體層面的制度延伸——承包上級(jí)發(fā)包的中心工作后，地方政府再次將中心工作的具體任務(wù)發(fā)包給黨政機(jī)構(gòu)內(nèi)具有一定職務(wù)和職級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)干部以及部分普通干部，由其包干負(fù)責(zé)特定事項(xiàng)的全過(guò)程執(zhí)行，承擔(dān)相應(yīng)的考核責(zé)任、獲得相應(yīng)的績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)。從調(diào)研情況來(lái)看，領(lǐng)導(dǎo)包干制頻頻出現(xiàn)于地方政府的中心工作領(lǐng)域，并圍繞政策空間、政策內(nèi)容和政策客體，呈現(xiàn)出劃片包干、任務(wù)包干、對(duì)象包干等不同的實(shí)踐形式。其中劃片包干以政策空間為核心，主要用來(lái)應(yīng)對(duì)強(qiáng)調(diào)屬地管理的中心工作；任務(wù)包干以政策內(nèi)容為核心，主要適用于政策體系較為復(fù)雜的中心工作；對(duì)象包干以政策客體為核心，主要應(yīng)用于需要密切聯(lián)系群眾的中心工作(見(jiàn)表1)。

表1 領(lǐng)導(dǎo)包干制的實(shí)踐形式與特征

(一)以政策空間為核心的劃片包干

按照科層制的層級(jí)原則，各級(jí)政府在常規(guī)狀態(tài)下一般只需要負(fù)責(zé)本層級(jí)的工作任務(wù)，完成本層級(jí)的考核目標(biāo)。即使按照行政發(fā)包制，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的工作也只是具有監(jiān)督考核權(quán)，并不需要直接參與下級(jí)政府的政策執(zhí)行環(huán)節(jié)。但是在領(lǐng)導(dǎo)包干制下，上級(jí)政府需要突破科層制的層級(jí)原則，直接干預(yù)下級(jí)政府的政策執(zhí)行過(guò)程，干預(yù)的方式之一即是采取以政策空間為核心的劃片包干。具體而言，也就是將轄區(qū)內(nèi)的次級(jí)行政區(qū)域或行政村劃分為不同的片區(qū)，由黨政機(jī)構(gòu)的主要領(lǐng)導(dǎo)包干負(fù)責(zé)特定片區(qū)的政策執(zhí)行。

這種以政策空間為核心的劃片包干最早來(lái)源于鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)中的“南平經(jīng)驗(yàn)”。2000年6月起,福建省南平市先后派出640多名科局級(jí)干部或機(jī)關(guān)事業(yè)單位的黨員干部到村一級(jí)擔(dān)任村黨支部書(shū)記或“科技特派員”。這種工作方式獲得中央媒體的認(rèn)可，《人民日?qǐng)?bào)》《求是》等中央級(jí)媒體也聯(lián)合召開(kāi)專題會(huì)議，討論“南平經(jīng)驗(yàn)”[13]。之后這種地方經(jīng)驗(yàn)逐漸在全國(guó)范圍內(nèi)擴(kuò)散，并發(fā)展出“部門(mén)包村”[14]“聯(lián)村”[15]“聯(lián)鎮(zhèn)包村”[16]等工作機(jī)制。隨著治理任務(wù)的不斷擴(kuò)展，地方政府又在中心工作中發(fā)展出劃片包干，由黨委、政府、人大、政協(xié)等黨政機(jī)構(gòu)的主要負(fù)責(zé)人承包不同片區(qū)的中心工作，承擔(dān)相應(yīng)的“包干責(zé)任”,“誰(shuí)包干、誰(shuí)落實(shí)、誰(shuí)負(fù)責(zé)”，以此體現(xiàn)包干領(lǐng)導(dǎo)對(duì)劃片區(qū)域的全域責(zé)任。

在此次疫情防控工作中，劃片包干就成為地方政府強(qiáng)化一線工作、落實(shí)屬地責(zé)任的重要方式。例如，陜南H縣，當(dāng)?shù)卣驮谝咔榉揽剡^(guò)程中實(shí)行“戰(zhàn)區(qū)責(zé)任制”，將全縣十個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照地理位置劃分為東南西北四個(gè)戰(zhàn)區(qū)，以鎮(zhèn)為單位建立十個(gè)分戰(zhàn)區(qū)，由“四套班子”的一把手以及其他縣委常委分別擔(dān)任各戰(zhàn)區(qū)、分戰(zhàn)區(qū)的“指揮長(zhǎng)”，包干負(fù)責(zé)一個(gè)戰(zhàn)區(qū)、分戰(zhàn)區(qū)的疫情防控工作?！爸笓]長(zhǎng)”的職責(zé)就是圍繞疫情防控，協(xié)調(diào)解決各戰(zhàn)區(qū)、分戰(zhàn)區(qū)疫情防控的重點(diǎn)、難點(diǎn)工作，并負(fù)責(zé)督導(dǎo)檢查重點(diǎn)任務(wù)的落實(shí)情況，確保包干戰(zhàn)區(qū)的各項(xiàng)工作能夠按時(shí)完成③。在縣委縣政府的帶動(dòng)下，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)也進(jìn)行制度模仿，對(duì)轄區(qū)內(nèi)的行政村進(jìn)行劃片包干。例如，H縣XW鎮(zhèn)同樣也在充分考慮地理位置、居民人數(shù)、外來(lái)人口數(shù)量的前提下，大致均衡地將下轄的20多個(gè)行政村劃分為4個(gè)戰(zhàn)區(qū)，由書(shū)記、鎮(zhèn)長(zhǎng)、人大主席、副書(shū)記擔(dān)任指揮長(zhǎng)，包干負(fù)責(zé)各戰(zhàn)區(qū)的疫情防控工作④。

(二)以政策內(nèi)容為核心的任務(wù)包干

常規(guī)狀態(tài)下的黨政機(jī)構(gòu)一般采取“領(lǐng)導(dǎo)分管制”[17]的方式進(jìn)行政策執(zhí)行，除了全面負(fù)責(zé)的“一把手”之外，分管領(lǐng)導(dǎo)一般只需要負(fù)責(zé)特定領(lǐng)域的工作事務(wù)，各職能部門(mén)遇到政策執(zhí)行障礙，也需要首先向分管領(lǐng)導(dǎo)請(qǐng)示匯報(bào)。這種領(lǐng)導(dǎo)分管制的前提假設(shè)是不同的工作任務(wù)具有一定的獨(dú)立性，不會(huì)與其他領(lǐng)域的工作產(chǎn)生深度交叉。常規(guī)工作的確具有這一特征，因此“領(lǐng)導(dǎo)分管制”在常規(guī)工作領(lǐng)域具有相對(duì)廣泛的適用性。但是地方政府的中心工作大多具有綜合性、整體性特征，涉及不同領(lǐng)域的協(xié)調(diào)配合。因此，在貫徹落實(shí)中心工作時(shí)，地方政府大多會(huì)調(diào)整這種帶有一定制度壁壘的工作方法，對(duì)特定的政策內(nèi)容進(jìn)行整體打包，然后將“政策包”以“包干”“包抓”“重點(diǎn)工作責(zé)任制”的名義，發(fā)包給黨政機(jī)構(gòu)內(nèi)的特定領(lǐng)導(dǎo)，由其包干負(fù)責(zé)“政策包”的全過(guò)程執(zhí)行，以此提高中心工作的執(zhí)行效率。

這種以政策內(nèi)容為核心的任務(wù)包干和常規(guī)狀態(tài)下的領(lǐng)導(dǎo)分管具有較為復(fù)雜的關(guān)系。一方面，這種特定類型的領(lǐng)導(dǎo)包干制以常規(guī)狀態(tài)下的領(lǐng)導(dǎo)分管制為基礎(chǔ)。在進(jìn)行任務(wù)發(fā)包時(shí)，地方政府會(huì)重點(diǎn)考慮該項(xiàng)“政策包”主體部分的工作性質(zhì)，盡可能將這項(xiàng)“政策包”發(fā)包給與之相關(guān)的分管領(lǐng)導(dǎo)，以此規(guī)避疊床架屋的制度障礙，實(shí)現(xiàn)常規(guī)工作與中心工作的有效銜接。另一方面，這種特定類型的領(lǐng)導(dǎo)包干制又在一定程度上超出了常規(guī)狀態(tài)下的領(lǐng)導(dǎo)分管制。整體發(fā)包的工作任務(wù)有可能會(huì)超出包干領(lǐng)導(dǎo)常規(guī)狀態(tài)下的分管領(lǐng)域，在這種情況下，以政策內(nèi)容為核心的任務(wù)包干就帶有一定的整體性特征和全過(guò)程管理的性質(zhì)，與包干內(nèi)容有關(guān)的所有任務(wù)，無(wú)論是否屬于包干領(lǐng)導(dǎo)的分管范圍，都需要由包干領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)。在包干任務(wù)的執(zhí)行過(guò)程中，包干領(lǐng)導(dǎo)也獲得了一定的政策統(tǒng)籌權(quán)限，對(duì)于超出分管范圍的工作任務(wù)，可以進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，其他領(lǐng)導(dǎo)和職能部門(mén)則必須充分配合。

這種狀態(tài)在H縣農(nóng)村人居環(huán)境綜合整治過(guò)程中就有所體現(xiàn)。2018年6月，陜西省委、省政府聯(lián)合印發(fā)《陜西省農(nóng)村人居環(huán)境整治三年(2018-2020年)行動(dòng)方案》，在農(nóng)村生活垃圾、廁所糞污、生活污水、村容村貌、村莊規(guī)劃等重點(diǎn)任務(wù)方面構(gòu)建政策體系，特別是在廁所糞污方面，要求進(jìn)行“廁所革命”，并設(shè)置了分縣區(qū)年度目標(biāo)任務(wù)表，要求各縣區(qū)在限期內(nèi)完成任務(wù)指標(biāo)⑤。在一段時(shí)期內(nèi)，農(nóng)村人居環(huán)境整治成為全省涉農(nóng)區(qū)縣的中心工作。在接到上級(jí)政府的工作任務(wù)后，H縣就建立了農(nóng)村生活垃圾治理、農(nóng)村污水治理、農(nóng)村“廁所革命”、村莊規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等5個(gè)政策體系⑥。為執(zhí)行這些政策體系，H縣成立以書(shū)記、縣長(zhǎng)任組長(zhǎng)，副書(shū)記、常務(wù)副縣長(zhǎng)、分管環(huán)境工作的副縣長(zhǎng)任副組長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)小組，并在領(lǐng)導(dǎo)小組下采取“重點(diǎn)工作責(zé)任制”，推動(dòng)中心工作的貫徹執(zhí)行——除組長(zhǎng)需要全面負(fù)責(zé)人居環(huán)境整治工作之外，各副組長(zhǎng)都需要“包抓”一項(xiàng)特定的人居環(huán)境治理任務(wù)⑦。“包抓”的范圍可能與原有的分管領(lǐng)域有一定的聯(lián)系，也有可能超出原有的分管范圍。例如，農(nóng)村“廁所革命”項(xiàng)目由分管環(huán)境工作的副縣長(zhǎng)包干負(fù)責(zé)，但是這項(xiàng)任務(wù)涉及發(fā)改局、農(nóng)業(yè)局、衛(wèi)健局、國(guó)土局、住建局、財(cái)政局、環(huán)保局等十幾個(gè)行政部門(mén)，甚至涉及宣傳、紀(jì)檢、群團(tuán)等非政府序列的部門(mén)，已經(jīng)超出分管副縣長(zhǎng)常規(guī)工作下的職權(quán)范圍，但這些工作都會(huì)在任務(wù)包干的制度安排下，統(tǒng)籌整合到包干領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)限范圍內(nèi)。

(三)以政策客體為核心的對(duì)象包干

按照韋伯的觀點(diǎn)，科層組織內(nèi)部工作人員與行政相對(duì)人之間應(yīng)該具有一定的制度區(qū)隔，在工具理性原則下，科層組織內(nèi)部工作人員只需按照普遍適用的法律法規(guī)依法辦事即可，并不需要和行政相對(duì)人建立制度化、個(gè)體化的聯(lián)系。而且“官僚制發(fā)展得越完備，它就越是‘非人格化’，在成功消除公務(wù)職責(zé)中那些不可計(jì)算的愛(ài)、憎和一切純個(gè)人的非理性情感要素方面就越是徹底”。[18]但這是“理想科層制”的特征。在當(dāng)前中國(guó)地方政府治理的具體語(yǔ)境中，科層組織的內(nèi)部工作人員并沒(méi)有完全“情感中立”，中央政府反而多次強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部和特定群眾之間需要建立緊密聯(lián)系，構(gòu)建“干群魚(yú)水情”。反映到地方政府層面，以特定的政策客體為核心所建立起來(lái)的對(duì)象包干既是這種緊密聯(lián)系、情感建構(gòu)的重要體現(xiàn)，也是“領(lǐng)導(dǎo)包干制”的一種特定表現(xiàn)形式。

這種強(qiáng)化干群關(guān)系的工作方式很有歷史傳統(tǒng)。新中國(guó)成立之初，一些國(guó)營(yíng)廠礦企業(yè)就實(shí)行職工家訪制度，由企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)、工會(huì)干部、婦聯(lián)干部或車間同事到困難職工家里，了解家庭情況、幫助解決生活困難。例如在1956年，《人民日?qǐng)?bào)》就報(bào)道了一些廠礦企業(yè)為改善職工福利，在勞動(dòng)節(jié)前后開(kāi)展職工家訪的事跡[19]。1992年前后，全國(guó)總工會(huì)面對(duì)國(guó)企改革、職工下崗引發(fā)的一系列社會(huì)問(wèn)題，決定開(kāi)展制度化的“送溫暖工程”，要求工會(huì)牽頭各有關(guān)部門(mén)走訪困難群眾，“進(jìn)萬(wàn)家門(mén)、知萬(wàn)家情、解萬(wàn)家難、暖萬(wàn)家心”[20]。1994年遼寧省遼陽(yáng)市嘗試實(shí)行“干部聯(lián)系貧困戶”的工作方法[21]。1996年6月，江蘇省濱?？h也在全縣黨政機(jī)關(guān)干部當(dāng)中開(kāi)展“結(jié)窮親、搞幫扶、謀發(fā)展、奔小康”的活動(dòng)[22]。之后這種由領(lǐng)導(dǎo)干部和困難群眾之間建立承包關(guān)系的工作方法，逐漸擴(kuò)散到全國(guó)，并以“結(jié)對(duì)制”[23]的形式成為地方政府貫徹群眾路線的重要途徑。

在此次精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中，這種帶有一定臨時(shí)性的工作方法再次發(fā)展成為正式的、組織化的對(duì)象包干制度，在領(lǐng)導(dǎo)干部和貧困戶之間建立穩(wěn)定的幫包關(guān)系，成為地方政府落實(shí)扶貧政策的重要途徑。從責(zé)任主體上講，這種以政策客體為核心的對(duì)象包干已經(jīng)超出“領(lǐng)導(dǎo)干部”的范疇，普通干部也需要參與其中。例如在H縣，這一點(diǎn)就表現(xiàn)得非常明顯。全縣干部編制共有5234個(gè)(包括行政編制和事業(yè)編制)，除一線的醫(yī)生、教師以及有特殊情況的領(lǐng)導(dǎo)干部(如休病假、休產(chǎn)假、離退休不滿兩年等)不參與結(jié)對(duì)幫扶之外，其他領(lǐng)導(dǎo)干部的參與率達(dá)到了95%左右，其中既包括具有一定職級(jí)和職務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)干部，也包括在機(jī)關(guān)單位和事業(yè)單位從事具體工作的普通干部⑧。在“承包關(guān)系”存續(xù)期間，幫包干部和幫扶對(duì)象之間具有穩(wěn)定的“承包關(guān)系”，幫包干部需要定期或不定期地到貧困戶家中走訪，宣傳扶貧政策，了解貧困戶的生產(chǎn)生活狀況，根據(jù)貧困戶的具體情況，幫助爭(zhēng)取符合條件的扶貧政策，提供有針對(duì)性的幫扶措施，直至貧困戶脫貧摘帽。

三、領(lǐng)導(dǎo)包干制的運(yùn)行機(jī)制

從實(shí)踐情況來(lái)看，領(lǐng)導(dǎo)包干制在地方政府中心工作的落實(shí)過(guò)程中的確發(fā)揮了一定作用。作為一種政策執(zhí)行模式，領(lǐng)導(dǎo)包干制之所以具有特定的政策執(zhí)行功能，在很大程度上是因?yàn)檫@種工作制度采取了較為特殊的運(yùn)行機(jī)制，保證了領(lǐng)導(dǎo)包干制在中心工作落實(shí)過(guò)程中的靈活性與適應(yīng)性。按照組織學(xué)的概念，領(lǐng)導(dǎo)包干制主要依托有彈性的委托代理、有限度的注意力集中、跨條塊的資源調(diào)配、多元化的晉升激勵(lì)等機(jī)制維持運(yùn)行。從邏輯關(guān)系上講，有彈性的委托代理是領(lǐng)導(dǎo)包干制的制度核心，有限度的注意力集中、跨條塊的資源調(diào)配是承包方的任務(wù)執(zhí)行方式，多元化的績(jī)效激勵(lì)是發(fā)包方的監(jiān)督方式。

(一)有彈性的委托代理

按照委托代理模型，委托方無(wú)法監(jiān)測(cè)代理方的代理行為，只能觀測(cè)到代理人的行動(dòng)結(jié)果，在經(jīng)濟(jì)效率的考量下，代理方的執(zhí)行過(guò)程大多由其自主控制，委托方一般不做干預(yù)。但在政治領(lǐng)域，中國(guó)政府所采取的委托代理關(guān)系具有一定的特殊性。在發(fā)包-承包過(guò)程中，盡管具體的執(zhí)行權(quán)和決策權(quán)轉(zhuǎn)移給了承包方，但發(fā)包方依然擁有較為突出的正式權(quán)威(如人事控制權(quán)、監(jiān)察權(quán)、指導(dǎo)權(quán)、審批權(quán))和剩余控制權(quán)(如不受約束的否決權(quán)和干預(yù)權(quán))，發(fā)包方和承包方之間是一種有彈性的委托代理關(guān)系。

作為組織層面的發(fā)包-承包關(guān)系在個(gè)體層面的制度延伸，領(lǐng)導(dǎo)包干制所依托的委托代理關(guān)系的契約彈性更為明顯，而且?guī)в幸欢ǖ闹贫然卣?。這種有彈性的委托代理在很大程度上源于發(fā)包方和承包方之間的密切聯(lián)系——領(lǐng)導(dǎo)包干制是組織和領(lǐng)導(dǎo)個(gè)體之間的發(fā)包-承包關(guān)系，作為承包者的領(lǐng)導(dǎo)個(gè)體本身就處于組織內(nèi)部，而非外在于發(fā)包方，包干領(lǐng)導(dǎo)的政策執(zhí)行過(guò)程基本能為地方政府所熟知。而且作為發(fā)包方的地方政府還可以通過(guò)一些制度化的途徑(如會(huì)議溝通、請(qǐng)示匯報(bào)等)，獲悉任務(wù)發(fā)包后的執(zhí)行進(jìn)展和偏離情況，因此也就可以根據(jù)相對(duì)充分的過(guò)程性信息，對(duì)中心工作落實(shí)過(guò)程進(jìn)行直接或間接的干預(yù)。這既是民主集中制在微觀層面的體現(xiàn)，也是領(lǐng)導(dǎo)包干制能夠規(guī)范運(yùn)行的重要條件。

例如，在脫貧攻堅(jiān)和疫情防控工作中，作為發(fā)包方的地方政府就可以隨時(shí)對(duì)承包方的任務(wù)執(zhí)行情況進(jìn)行干預(yù)——包干領(lǐng)導(dǎo)需要定期或不定期地參加黨委會(huì)、政府辦公會(huì)，并組織各種類型的工作推進(jìn)會(huì)、現(xiàn)場(chǎng)會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)，向組織匯報(bào)工作、反饋問(wèn)題、尋求支持。作為發(fā)包方的地方政府則會(huì)通過(guò)這種方式，及時(shí)了解任務(wù)發(fā)包后的執(zhí)行情況，破解執(zhí)行障礙，同時(shí)也對(duì)執(zhí)行環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督。可以說(shuō)，這種發(fā)包方和承包方之間的彈性關(guān)系，既是承包方進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、解決問(wèn)題的重要方式，也是發(fā)包方進(jìn)行干預(yù)的有效途徑。

(二)情境化的注意力調(diào)配

按照注意力分配理論，組織和個(gè)體的注意力都不是均衡分布的狀態(tài)，并不是所有的事件都能夠獲得相同的注意力分配，事務(wù)顯著性是影響注意力分配的重要因素[24]。作為地方政府政策執(zhí)行的特定方式，領(lǐng)導(dǎo)包干的目的之一就是將具有重要性、綜合性的中心工作，以劃片包干、任務(wù)包干、對(duì)象包干的方式分解到領(lǐng)導(dǎo)個(gè)體。中心工作意味著更高層級(jí)的顯著性，承包特定的中心工作任務(wù)后，包干領(lǐng)導(dǎo)就需要根據(jù)中心工作的顯著性程度重新分配注意力，在中心工作上投入更多的時(shí)間和精力。但另一方面，除了中心工作之外，地方政府還有大量的日常工作，這些日常工作依然需要按照常規(guī)方式予以執(zhí)行。那么對(duì)包干領(lǐng)導(dǎo)而言，這種常規(guī)工作和中心工作之間的平衡就是一個(gè)非常重要的問(wèn)題。

從實(shí)踐情況看，平衡的技巧即是根據(jù)具體情境對(duì)注意力進(jìn)行靈活調(diào)配。其中以政策空間為核心的劃片包干和以政策內(nèi)容為核心的任務(wù)包干存續(xù)時(shí)間一般較短，因此包干領(lǐng)導(dǎo)大多會(huì)在特定時(shí)期內(nèi)將大量的注意力集中到包干任務(wù)領(lǐng)域，或者采取“彈鋼琴”的方式，應(yīng)對(duì)“增量工作”帶來(lái)的壓力。針對(duì)貧困戶的結(jié)對(duì)幫扶，則帶有“兼職”的特征，而且存續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)，因此參與幫扶的領(lǐng)導(dǎo)干部難以充分集中注意力，只能在下班后或周末入戶走訪，或者在開(kāi)展其他工作時(shí)“順帶走訪”。甚至一些幫扶部門(mén)還會(huì)選擇在周末，租一輛大巴車將結(jié)對(duì)干部集中送到貧困村，統(tǒng)一完成入戶走訪的任務(wù)，以此協(xié)調(diào)本職工作和兼職工作，以這種情景化的注意力調(diào)配方式，實(shí)現(xiàn)中心工作與常規(guī)工作的動(dòng)態(tài)平衡。

(三)跨條塊的資源調(diào)配

在中國(guó)政治語(yǔ)境中，“條塊關(guān)系”一直是地方政府政策執(zhí)行過(guò)程中的重要問(wèn)題。在常規(guī)治理模式中，政府科層組織傾向于通過(guò)科層結(jié)構(gòu)或“組織間網(wǎng)絡(luò)”，解決層級(jí)之間、部門(mén)之間的協(xié)作難題。具體到中國(guó)語(yǔ)境，面對(duì)一些跨條塊的工作任務(wù)，地方政府大多在橫向?qū)用娉闪⒙?lián)席會(huì)議、領(lǐng)導(dǎo)小組、委員會(huì)、指揮部等協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，在縱向?qū)用媾神v工作組、工作隊(duì)等下派機(jī)構(gòu)，以這種非正式組織的形式，實(shí)現(xiàn)跨條塊合作。

領(lǐng)導(dǎo)包干制是一種以領(lǐng)導(dǎo)個(gè)體為中心的政策執(zhí)行方式。包干領(lǐng)導(dǎo)需要對(duì)后續(xù)的啟動(dòng)、執(zhí)行、考核、驗(yàn)收、整改等程序承擔(dān)整體性責(zé)任。與之匹配，在具體的政策執(zhí)行過(guò)程中，包干領(lǐng)導(dǎo)則獲得了調(diào)配資源的權(quán)力，可以進(jìn)行跨條塊的資源整合。例如，在劃片包干中，各“戰(zhàn)區(qū)”的指揮長(zhǎng)可以通過(guò)包干的方式干預(yù)下一層級(jí)的執(zhí)行過(guò)程。在任務(wù)包干中，包干領(lǐng)導(dǎo)則可以超出分管領(lǐng)域，圍繞政策執(zhí)行的全過(guò)程，協(xié)調(diào)其他部門(mén)在包干任務(wù)內(nèi)投入資源，以此打破科層組織之間層級(jí)區(qū)隔、部門(mén)劃分的問(wèn)題，共同推進(jìn)包干任務(wù)的貫徹執(zhí)行。

相對(duì)于常規(guī)狀態(tài)下以非正式組織為基礎(chǔ)的跨條塊協(xié)同，領(lǐng)導(dǎo)包干制之下跨部門(mén)的資源調(diào)配更加突出包干領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的特殊性與能動(dòng)性。在進(jìn)行任務(wù)發(fā)包環(huán)節(jié)，地方政府也會(huì)充分考慮不同領(lǐng)導(dǎo)干部的任職經(jīng)歷和資源稟賦。如前文所述，在農(nóng)村人居環(huán)境整治工作中，之所以將“廁所革命”發(fā)包給分管副縣長(zhǎng)，主要是考慮到分管副縣長(zhǎng)分管環(huán)境工作，“廁所革命”與之有一定的聯(lián)系性，由其協(xié)調(diào)其他領(lǐng)域較為便利。在進(jìn)行劃片包干、對(duì)象包干時(shí)，地方政府同樣也會(huì)盡可能地按照領(lǐng)導(dǎo)個(gè)體的任職經(jīng)歷、熟悉程度等因素分派任務(wù)，保證包干領(lǐng)導(dǎo)能夠承包更加熟悉的區(qū)域或?qū)ο?，以便后續(xù)進(jìn)行跨條塊的資源調(diào)配。

(四)多元化的績(jī)效激勵(lì)

委托代理關(guān)系關(guān)注的核心問(wèn)題是，委托方如何設(shè)計(jì)制度框架，保證代理人有充足的動(dòng)力完成任務(wù)。以彈性委托代理關(guān)系為核心的領(lǐng)導(dǎo)包干制也不例外，將中心工作發(fā)包之后，作為發(fā)包方的地方政府需要建構(gòu)激勵(lì)機(jī)制，保證包干領(lǐng)導(dǎo)在限定期限內(nèi)保質(zhì)保量地完成工作任務(wù)。從調(diào)研情況來(lái)看，地方政府主要通過(guò)建立多元化的績(jī)效激勵(lì)來(lái)解決問(wèn)題。

一是在類型上側(cè)重隱性激勵(lì)。對(duì)地方政府而言，提高工資待遇、發(fā)放獎(jiǎng)金存在一定的制度限制，即使包干領(lǐng)導(dǎo)高質(zhì)量地完成了包干任務(wù)，地方政府也難以大幅度提高工資待遇，無(wú)法大規(guī)模發(fā)放獎(jiǎng)金福利。在制度限定以內(nèi)的獎(jiǎng)金福利，對(duì)包干領(lǐng)導(dǎo)而言又沒(méi)有明顯的激勵(lì)作用。在這種情況下，地方政府更加側(cè)重在職業(yè)聲譽(yù)、職務(wù)晉升等方面對(duì)包干領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行隱性激勵(lì)。在年度考核中，對(duì)包干任務(wù)的執(zhí)行情況屬于重點(diǎn)考核內(nèi)容，考核結(jié)果作為“評(píng)優(yōu)樹(shù)模”、提拔使用、晉升晉級(jí)的重要依據(jù)，記入干部人事檔案。二是在晉升機(jī)會(huì)相對(duì)不足的情況下，地方政府更加強(qiáng)調(diào)負(fù)向激勵(lì)，“做得好不一定有獎(jiǎng)勵(lì)，但是做得差一定有懲罰”。例如，對(duì)于結(jié)對(duì)幫扶的領(lǐng)導(dǎo)干部，地方政府就規(guī)定，凡是“三率一度”(指入村率、入戶率、貧困戶政策知曉率和貧困戶滿意度)沒(méi)有達(dá)到98%的，年底不能評(píng)為優(yōu)秀；任何一項(xiàng)低于80%的，將作為工作履職不到位的問(wèn)題，移交紀(jì)委調(diào)查問(wèn)責(zé)⑨。

在中心工作下，地方政府并不一定能夠保證所有的工作任務(wù)都能得到完全的有效執(zhí)行，例如，在對(duì)象包干中，由于對(duì)象數(shù)量較多，可能存在監(jiān)督不到位的問(wèn)題，也有可能存在形式主義、弄虛作假的情況。但是通過(guò)這種多元化的績(jī)效激勵(lì)，作為發(fā)包方的地方政府基本能夠保證領(lǐng)導(dǎo)包干制的規(guī)范運(yùn)行。其中以職業(yè)聲譽(yù)和職務(wù)晉升為基礎(chǔ)的隱性激勵(lì)，以紀(jì)檢問(wèn)責(zé)為基礎(chǔ)的反向激勵(lì)，能夠從兩個(gè)方向給包干領(lǐng)導(dǎo)提供行動(dòng)動(dòng)力。

四、比較視野中的領(lǐng)導(dǎo)包干制

從經(jīng)驗(yàn)事實(shí)來(lái)看，領(lǐng)導(dǎo)包干制并不能單純地認(rèn)定為一種臨時(shí)性的工作舉措，恰恰相反，它是具有一定穩(wěn)定性和普遍性的工作制度，在地方政府不同的工作領(lǐng)域都廣泛存在，特別是在面對(duì)一些急難險(xiǎn)重的中心工作時(shí)，地方政府更是頻頻采用領(lǐng)導(dǎo)包干的方式推動(dòng)政策執(zhí)行。例如在自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)領(lǐng)域存在劃片包干，包干領(lǐng)導(dǎo)需要負(fù)責(zé)下轄特定區(qū)域的自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)工作，以此強(qiáng)化災(zāi)害應(yīng)對(duì)的屬地管理責(zé)任。在大型項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)域存在任務(wù)包干，包干領(lǐng)導(dǎo)需要負(fù)責(zé)特定項(xiàng)目的全過(guò)程建設(shè)。在社會(huì)治理領(lǐng)域存在對(duì)象包干，包干領(lǐng)導(dǎo)需要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)解決特定上訪戶、困難戶的各種訴求和生活問(wèn)題。

回到本研究最初的問(wèn)題意識(shí)：在制度化的科層組織已經(jīng)基本完備的情況下，地方政府為何會(huì)越過(guò)常規(guī)性的政策執(zhí)行方式，將組織層面的發(fā)包-承包關(guān)系進(jìn)一步延伸到個(gè)體層面，在中心工作領(lǐng)域采取領(lǐng)導(dǎo)包干的方式進(jìn)行任務(wù)分配和責(zé)任分擔(dān)？對(duì)于這一問(wèn)題，符合邏輯也符合經(jīng)驗(yàn)事實(shí)的回答是——與常規(guī)科層制、組織層面的發(fā)包-承包關(guān)系相比，領(lǐng)導(dǎo)包干制在政策執(zhí)行方面具有一定的比較優(yōu)勢(shì)和特定的制度功能，更有利于地方政府完成中心工作。通過(guò)比較分析，本文認(rèn)為，領(lǐng)導(dǎo)包干制具有以下幾點(diǎn)比較優(yōu)勢(shì)和制度功能。

第一，從理論定位上講，領(lǐng)導(dǎo)包干制能夠在一定程度上平衡制度環(huán)境和技術(shù)環(huán)境對(duì)地方政府的矛盾需求，這是領(lǐng)導(dǎo)包干制不同于常規(guī)科層制的特征。在常規(guī)狀態(tài)下，標(biāo)準(zhǔn)、整齊、規(guī)范的科層制是實(shí)現(xiàn)上下貫通、左右對(duì)齊的必要條件，也是適應(yīng)制度環(huán)境的有效方式(維護(hù)一統(tǒng)體制)。但在具體的工作過(guò)程中，特別在面臨具有綜合性、系統(tǒng)性的中心工作時(shí)，地方政府又面臨高度復(fù)雜的治理環(huán)境，標(biāo)準(zhǔn)、整齊、規(guī)范的科層制常常表現(xiàn)得運(yùn)行乏力，在這種情況下，地方政府就必須在運(yùn)行層面進(jìn)行機(jī)制調(diào)整。從這個(gè)角度講，領(lǐng)導(dǎo)包干制即是地方政府適應(yīng)復(fù)雜治理環(huán)境的必要舉措(適應(yīng)技術(shù)環(huán)境)。

與此同時(shí)，在領(lǐng)導(dǎo)包干制之下，地方政府并沒(méi)有在常規(guī)科層組織之外另起爐灶，而是最大程度地利用常規(guī)科層制的組織結(jié)構(gòu)，無(wú)論是區(qū)域包干、任務(wù)包干還是對(duì)象包干，依托的均為科層組織內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)干部，包干內(nèi)容、任務(wù)數(shù)量也和原有的級(jí)別、職務(wù)密切相關(guān)。另一方面，領(lǐng)導(dǎo)包干制又帶有一定的靈活性和適應(yīng)性，隨著中心工作的變化，領(lǐng)導(dǎo)包干的具體內(nèi)容也會(huì)發(fā)生相應(yīng)的調(diào)整。而且領(lǐng)導(dǎo)包干制的運(yùn)行方式超出了常規(guī)科層制的組織形態(tài)，包干領(lǐng)導(dǎo)圍繞區(qū)域、任務(wù)和對(duì)象完成中心工作(而非常規(guī)科層制下以部門(mén)為中心)，具體的政策執(zhí)行也不必完全按照常規(guī)科層組織運(yùn)行，帶有一定的結(jié)果導(dǎo)向(而非常規(guī)科層制下的過(guò)程導(dǎo)向)，這種靈活調(diào)整的運(yùn)行方式能夠有效地應(yīng)對(duì)中心工作的復(fù)雜性和不確定性。

第二，在動(dòng)力機(jī)制層面，領(lǐng)導(dǎo)包干制能夠依托黨政領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人權(quán)威實(shí)現(xiàn)跨層級(jí)、跨部門(mén)的協(xié)調(diào)配合，這是領(lǐng)導(dǎo)包干制不同于常規(guī)科層制，也不同于組織層面的發(fā)包-承包關(guān)系的重要特征。作為政策執(zhí)行的基本載體，各個(gè)國(guó)家的政府科層組織一般都存在蓋依·彼得斯所說(shuō)的“縱向執(zhí)行結(jié)構(gòu)”和“橫向執(zhí)行結(jié)構(gòu)”[25]。在常規(guī)治理模式下，地方政府大多采取制度化、組織化的方式解決這一問(wèn)題。但無(wú)論怎樣的協(xié)調(diào)機(jī)制，最終都需要落實(shí)到個(gè)體，領(lǐng)導(dǎo)包干制即是這種個(gè)體邏輯下的產(chǎn)物。在中心工作落實(shí)過(guò)程中，地方政府盡管也會(huì)采納常規(guī)性的協(xié)調(diào)機(jī)制，但更加倚重包干領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人權(quán)威在制度協(xié)調(diào)、組織協(xié)調(diào)過(guò)程中的重要性。

這一點(diǎn)也是注意力分配問(wèn)題在地方政府政策執(zhí)行領(lǐng)域的體現(xiàn)。對(duì)于地方政府而言，采取領(lǐng)導(dǎo)包干制的目的之一就是為了體現(xiàn)“領(lǐng)導(dǎo)高度重視”[26]。中心工作是一種不同于常規(guī)工作的任務(wù)類型，一項(xiàng)工作從常規(guī)工作轉(zhuǎn)型成為中心工作，就意味著這項(xiàng)工作具有更高層級(jí)的重要性。那么對(duì)廣大領(lǐng)導(dǎo)干部而言，地方政府在某項(xiàng)特定的工作領(lǐng)域中采取領(lǐng)導(dǎo)包干制，就是在表明一種政治信號(hào)——這項(xiàng)工作已經(jīng)從常規(guī)工作轉(zhuǎn)型成為中心工作，具有更為突出的重要性，需要領(lǐng)導(dǎo)干部“高位推動(dòng)”[27]。在這種情況下，包干領(lǐng)導(dǎo)也就可以依托任職經(jīng)歷形成的便捷條件，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不同層級(jí)、不同部門(mén)的治理資源，以此推動(dòng)中心工作的貫徹落實(shí)。即使對(duì)于普通干部或公務(wù)員駐村包干，背后也暗含著領(lǐng)導(dǎo)重視基層末梢的潛臺(tái)詞，普通干部作為領(lǐng)導(dǎo)干部的延伸，在包干過(guò)程中聯(lián)系群眾、熟悉基層、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、反饋訴求，實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部和基層社會(huì)的動(dòng)態(tài)互動(dòng)，以此推動(dòng)特定任務(wù)的貫徹落實(shí)。

第三，在具體執(zhí)行層面，領(lǐng)導(dǎo)包干制能夠在很大程度上避免組織化的政策空轉(zhuǎn)，這是領(lǐng)導(dǎo)包干制不同于常規(guī)科層制，也不同于組織層面的發(fā)包-承包關(guān)系的重要特征。常規(guī)狀態(tài)下的科層組織強(qiáng)調(diào)完備嚴(yán)密的規(guī)章制度、分科分層的組織結(jié)構(gòu)以及邊界明確的崗位設(shè)置，以此在任務(wù)、責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)個(gè)體之間建立起制度化的隔離層。在這種情況下，科層組織內(nèi)部的工作任務(wù)有可能浮于制度、組織和崗位表面，與具體的個(gè)體并沒(méi)有產(chǎn)生實(shí)質(zhì)聯(lián)系。即使在組織層面的發(fā)包-承包關(guān)系中，工作任務(wù)也只是在組織層面進(jìn)行發(fā)包、承包，并沒(méi)有突破組織與個(gè)體之間的界限，領(lǐng)導(dǎo)干部依然可以在科層組織的制度掩蓋之下規(guī)避工作責(zé)任，地方政府的執(zhí)行過(guò)程依然有可能出現(xiàn)“政策空轉(zhuǎn)”的現(xiàn)象。

在這一點(diǎn)上，領(lǐng)導(dǎo)包干制的重要優(yōu)勢(shì)之一就在于能夠突破組織和個(gè)體之間的界限，以個(gè)體擔(dān)責(zé)的方式實(shí)現(xiàn)責(zé)任到人[28]。在領(lǐng)導(dǎo)包干制之下，地方政府可以將任務(wù)和責(zé)任發(fā)包給組織內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)個(gè)體，在特定的領(lǐng)導(dǎo)個(gè)體和特定的片區(qū)、任務(wù)、對(duì)象之間建立對(duì)應(yīng)關(guān)系。這種方式與一般的“目標(biāo)管理責(zé)任制”不同。在王漢生等人看來(lái)，目標(biāo)管理責(zé)任制主要存在于市縣之間、縣鄉(xiāng)之間、鄉(xiāng)村之間，是組織和組織之間的關(guān)系[29]。在領(lǐng)導(dǎo)包干制的運(yùn)行方式下，科層組織才會(huì)出現(xiàn)“責(zé)任到人”的發(fā)展趨勢(shì)，任務(wù)、責(zé)任與特定的崗位、特定的領(lǐng)導(dǎo)建立緊密捆綁的關(guān)系，包干領(lǐng)導(dǎo)無(wú)法再以制度化的隔離層推卸責(zé)任，地方政府則可以在發(fā)包之后，按照包干責(zé)任清單“循名責(zé)實(shí)”，督促包干領(lǐng)導(dǎo)完成特定的工作任務(wù)。

第四，在干預(yù)監(jiān)督層面，領(lǐng)導(dǎo)包干制能夠?qū)崿F(xiàn)靈活的過(guò)程干預(yù)，降低信息成本，減少由信息不對(duì)稱而產(chǎn)生的政策走樣。委托代理關(guān)系的執(zhí)行過(guò)程基本都存在信息不對(duì)稱的問(wèn)題。在組織層面的發(fā)包-承包關(guān)系中，委托方能夠依托正式權(quán)威，在一定程度上介入代理方的執(zhí)行過(guò)程。但即便如此，發(fā)包方同樣也難以有效監(jiān)測(cè)代理方的執(zhí)行行為，很可能面臨信息不對(duì)稱的問(wèn)題。所以在組織層面的發(fā)包-承包關(guān)系中，也可能存在政策走樣。

在這一點(diǎn)上，領(lǐng)導(dǎo)包干制更具制度優(yōu)勢(shì)。一方面，包干領(lǐng)導(dǎo)本身就是地方政府的組成人員，在領(lǐng)導(dǎo)包干制的運(yùn)行過(guò)程中，包干領(lǐng)導(dǎo)需要及時(shí)向發(fā)包方報(bào)告任務(wù)執(zhí)行情況，并反饋政策執(zhí)行過(guò)程中面臨的問(wèn)題。地方政府還可以通過(guò)一些制度化的途徑，如請(qǐng)示匯報(bào)、集體決策、領(lǐng)導(dǎo)視察等方式，獲悉任務(wù)發(fā)包后的執(zhí)行進(jìn)展和偏離情況。在這種制度安排下，地方政府就可以在一定程度上降低信息成本，對(duì)任務(wù)發(fā)包后的執(zhí)行情況進(jìn)行直接或間接的干預(yù)。另一方面，包干領(lǐng)導(dǎo)制是一種不完全的委托代理關(guān)系，作為發(fā)包方的地方政府具有“正式權(quán)威”，掌握著包干領(lǐng)導(dǎo)的考核權(quán)和晉升推薦權(quán)。通過(guò)這種人事控制權(quán)，地方政府能夠有效“反制”包干領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)行行為，防止出現(xiàn)推諉塞責(zé)、執(zhí)行不力的問(wèn)題，這一點(diǎn)是領(lǐng)導(dǎo)包干制在中心工作的貫徹落實(shí)過(guò)程中保證執(zhí)行效率的重要優(yōu)勢(shì)。

五、小結(jié)與討論

通過(guò)上面的論述可以看出，地方政府中心工作落實(shí)中的領(lǐng)導(dǎo)包干具有制度性的生成原因，是地方政府在既定條件下的能動(dòng)選擇。整齊的科層結(jié)構(gòu)、嚴(yán)密的規(guī)章制度是科層組織適應(yīng)制度環(huán)境，獲得組織合法性的重要條件。但復(fù)雜多變的治理任務(wù)又要求靈活調(diào)整科層組織的運(yùn)行方式，包干制即是這種兩難情境下的產(chǎn)物。如果說(shuō)組織層面的發(fā)包-承包關(guān)系主要是為了解決一統(tǒng)體制和有效治理之間的矛盾關(guān)系，使科層組織適應(yīng)復(fù)雜性，那么組織和個(gè)體之間的領(lǐng)導(dǎo)包干制則主要是為了解決科層化的組織結(jié)構(gòu)與特殊化的任務(wù)分解、責(zé)任分擔(dān)之間的矛盾關(guān)系，以個(gè)體層面的發(fā)包-承包關(guān)系實(shí)現(xiàn)責(zé)任到人的政策執(zhí)行目標(biāo)，這一點(diǎn)也是地方政府在中心工作領(lǐng)域頻頻使用“領(lǐng)導(dǎo)包干制”的主要原因。

從實(shí)踐情況來(lái)看，這種個(gè)體層面的發(fā)包-承包關(guān)系在實(shí)踐中的確具有一定的制度功能。以區(qū)域包干、任務(wù)包干、對(duì)象包干為基本方式，地方政府能夠打破科層組織和領(lǐng)導(dǎo)個(gè)體之間的制度區(qū)隔，將中心工作發(fā)包給特定的領(lǐng)導(dǎo)干部和部分普通干部。從運(yùn)行機(jī)制上講，以組織和領(lǐng)導(dǎo)個(gè)體之間的彈性關(guān)系為基礎(chǔ)，領(lǐng)導(dǎo)包干制能夠平衡制度環(huán)境和技術(shù)環(huán)境對(duì)科層組織的雙重需求。依托有彈性的委托代理和有選擇的晉升激勵(lì)，領(lǐng)導(dǎo)包干制能夠有效約束包干領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)行行為。依托有限度的注意力集中、跨條塊的資源調(diào)配，領(lǐng)導(dǎo)包干制能夠平衡常規(guī)任務(wù)和中心工作的關(guān)系，同時(shí)完成中心工作的貫徹落實(shí)。

如果認(rèn)可領(lǐng)導(dǎo)包干制在中心工作執(zhí)行過(guò)程中的實(shí)踐功能，那么對(duì)韋伯式科層制的既有認(rèn)識(shí)就將出現(xiàn)一定程度的改變。按照現(xiàn)代科層制的基本特征，嚴(yán)格規(guī)范的科層組織是保證政策執(zhí)行效率的重要條件。但在領(lǐng)導(dǎo)包干的制度安排下，中國(guó)本土語(yǔ)境中的科層制就和韋伯意義上的科層制出現(xiàn)了一定程度的偏離——責(zé)任到人成為地方政府提高中心工作執(zhí)行效率、適應(yīng)制度環(huán)境和技術(shù)環(huán)境的重要條件。那么從這個(gè)角度講，領(lǐng)導(dǎo)包干制就不能再簡(jiǎn)單地看作是中國(guó)政府科層組織發(fā)展不完善、理性化程度不足的弊端，反而有可能蘊(yùn)含著中國(guó)政府科層組織在靈活性和適應(yīng)性方面的比較優(yōu)勢(shì)——平衡制度環(huán)境和技術(shù)環(huán)境之間的矛盾關(guān)系，為地方政府中心工作的貫徹落實(shí)提供制度載體。當(dāng)然，對(duì)于地方政府而言，領(lǐng)導(dǎo)包干制有其弊端，也有其特定的適用范圍，不能期待在所有治理領(lǐng)域都采取這種方式，這既不現(xiàn)實(shí)，也無(wú)必要。大量的日常性工作依然需要由常規(guī)科層組織予以完成，只有在一些急難險(xiǎn)重的中心工作領(lǐng)域，才適宜采取領(lǐng)導(dǎo)包干的方式執(zhí)行公共政策。

從地方政府發(fā)展的角度講，領(lǐng)導(dǎo)包干制是一種臨時(shí)性和長(zhǎng)期性兩種特征共存的政策執(zhí)行方式。所謂臨時(shí)性是指這種政策執(zhí)行方式一般只會(huì)存在于地方政府的中心工作領(lǐng)域，但地方政府某項(xiàng)特定的中心工作并不是長(zhǎng)期存在，而是帶有一定的階段性特征。與此同時(shí)，地方政府的中心工作也會(huì)根據(jù)上級(jí)黨政機(jī)關(guān)的安排，在不同的治理領(lǐng)域進(jìn)行轉(zhuǎn)移，因此與之相匹配的領(lǐng)導(dǎo)包干制也將呈現(xiàn)出一定的階段性特征，隨著上級(jí)黨政機(jī)關(guān)的工作節(jié)奏，在不同的工作領(lǐng)域發(fā)生轉(zhuǎn)移。所謂長(zhǎng)期性是指中心工作這種任務(wù)類型在地方治理中會(huì)長(zhǎng)期存在，常規(guī)科層組織和中心任務(wù)貫徹落實(shí)之間的矛盾會(huì)長(zhǎng)期存在。因此這種以個(gè)體層面的發(fā)包-承包關(guān)系為核心的政策執(zhí)行方式，也將會(huì)呈現(xiàn)出一定的長(zhǎng)期性特征。當(dāng)?shù)胤秸鎸?duì)中心工作進(jìn)行治理模式轉(zhuǎn)換時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)包干制就有可能發(fā)揮作用，這一點(diǎn)也是中國(guó)政治體制權(quán)威性和靈活性的重要體現(xiàn)，在政策執(zhí)行維度上構(gòu)成中國(guó)政治制度的比較優(yōu)勢(shì)。

注釋：

① 在地方政府貫徹落實(shí)中心工作的過(guò)程中，具有一定職務(wù)和職級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)干部是包干任務(wù)的主要承擔(dān)者。與此同時(shí)，在一些特殊的中心工作領(lǐng)域，普通干部也有可能承擔(dān)相應(yīng)的包干任務(wù)。因此“領(lǐng)導(dǎo)包干制”中的“領(lǐng)導(dǎo)”一詞需要進(jìn)行廣義理解，既包含領(lǐng)導(dǎo)干部，同時(shí)也包含普通干部。

② H縣位于陜南秦巴山區(qū)，2018年到2021年，筆者前后五次到H縣開(kāi)展田野調(diào)查，文中所有的政策文件、訪談?dòng)涗?、事?shí)描述均來(lái)自筆者在H縣開(kāi)展的實(shí)地調(diào)研。

③ 參考《H縣新冠肺炎疫情防控指揮部關(guān)于劃分疫情防控作戰(zhàn)區(qū)的通知》，2020年2月3日。

④ 參考《HW鎮(zhèn)關(guān)于強(qiáng)化新型冠狀病毒肺炎疫情防控領(lǐng)導(dǎo)分工、包抓責(zé)任制的通知》， 2020年2月3日。

⑤ 參考《陜西省農(nóng)村人居環(huán)境整治三年 (2018-2020年)行動(dòng)方案》及行動(dòng)方案的附件《陜西省農(nóng)村改廁分縣區(qū)年度目標(biāo)任務(wù)表》，2018年6月1日。

⑥ 參考《H縣農(nóng)村人居環(huán)境整治示范村建設(shè)內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)》，2020年6月1日。

⑦ 參考《H縣關(guān)于強(qiáng)化縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)包抓人居環(huán)境政治工作責(zé)任的通知》，2020年8月7日。

⑧ H縣扶貧開(kāi)發(fā)局副局長(zhǎng)訪談?dòng)涗?，訪談編號(hào)：20200814QB，訪談時(shí)間：2020年8月14日。

⑨ 關(guān)于H縣XW鎮(zhèn)在結(jié)對(duì)幫扶方面的考核方法，具體參考《H縣XW鎮(zhèn)關(guān)于加強(qiáng)脫貧攻堅(jiān)駐村幫扶管理和考核工作的通知》，2017年6月5日。