財政“省直管縣”改革與縣域間財政差距

王 瑋 劉建波

(武漢大學(xué)，湖北 武漢 430072)

一、引言與文獻(xiàn)綜述

1994年的分稅制財政體制改革對中國的政府間財政關(guān)系進(jìn)行了重大調(diào)整，改革主要針對的是中央-省財政關(guān)系；改革后的相當(dāng)長一段時期內(nèi)，省際財政差距一度呈現(xiàn)出擴(kuò)大趨勢。1996年財政部《關(guān)于完善省以下分稅制財政管理體制意見的通知》(財?shù)刈帧?996〕24號)雖然要求將分稅制改革進(jìn)一步向市縣延伸，但在分稅制財政體制改革啟動后的10多年間，省以下財政體制改革基本上處于停滯狀態(tài)。2002年，《國務(wù)院批轉(zhuǎn)財政部關(guān)于完善省以下財政管理體制有關(guān)問題意見的通知》(國發(fā)〔2002〕26號)，對省以下財政體制改革提出了指導(dǎo)性意見，在官方層面提出要在改革中“逐步縮小轄區(qū)內(nèi)地區(qū)間財力差距”。2009年，財政部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財政改革的意見》，明確提出要在除民族自治地區(qū)外全面推進(jìn)省直接管理縣財政改革的總體目標(biāo)。據(jù)此，“省直管縣”財政體制改革迅速鋪開，到2011年年底，有27個省份的1080個縣(市)實行了“省直管縣”財政體制改革，約占縣(市)總數(shù)的54%(1)數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國財政部，《中國財政基本情況(2011)》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2012年版，第24頁。。但在此后的10余年間，財政“省直管縣”改革出現(xiàn)了一些波折，有的省份縮小了財政“省直管縣”改革的試點范圍，有的省份在部分已經(jīng)實行多年的“省直管縣”財政體制改革的地區(qū)又恢復(fù)了原有的“市管縣”財政體制，也有省份仍在不斷擴(kuò)大“省直管縣”財政體制改革的實施范圍。2022年，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財政體制改革工作的指導(dǎo)意見》(國辦法〔2022〕20號)，再次將省以下財政體制推到改革的風(fēng)口浪尖，只是未再像以前那樣強制性地將“省直管縣”設(shè)定為改革的目標(biāo)。那么財政“省直管縣”改革推行10多年來，到底有沒有縮小轄區(qū)內(nèi)地區(qū)間財政差距？這是亟待回答的一個問題，因為它是決定中國省以下財政體制改革下一步走向的重要考量因素。

現(xiàn)有對財政體制與地區(qū)間財政差距關(guān)系的研究，主要集中于分稅制改革之后。Knight et al.(1999)認(rèn)為分稅制改革加劇了省級政府間財政差距，而稅收收入是首要影響因素(童錦治 等，2014)。Martinez-Vazquez et al.(2006)、李凌等(2007)、歐陽華生(2007)、郭玲等(2019)等研究了政府間財政轉(zhuǎn)移支付在解決政府間財政不平衡方面的作用，認(rèn)為轉(zhuǎn)移支付對均衡省級政府間財政差距有一定效果，但對不同省份之間財力分配的調(diào)節(jié)作用有限。張明喜(2006)認(rèn)為轉(zhuǎn)移支付總體上沒有達(dá)到縮小地區(qū)間財力差距的效果，而劉溶滄等(2002)、張光(2013)、Huang et al.(2012)等甚至認(rèn)為財政轉(zhuǎn)移支付會加重省際財力不平衡。對于省以下財政體制改革與地區(qū)間財政差距的研究，張光(2013)、任超然等(2016)、馬海濤等(2017)等運用不平等指數(shù)進(jìn)行測算，發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付制度在縣級層面可以緩解財力差距。財政“省直管縣”改革是中國省以下財政體制的一項重大變革，具有一定的財政分權(quán)性質(zhì)，可以帶來政府競爭(Buchanan，1995)，影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而影響地方政府的財政能力。才國偉等(2010)、鄭新業(yè)等(2011)、毛捷等(2012)、劉沖等(2014)等認(rèn)為，財政“省直管縣”改革不僅促進(jìn)了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也有利于財政能力的增長，但是袁淵等(2011)認(rèn)為改革與縣域經(jīng)濟(jì)增長沒有顯著正向作用，Li et al.(2016)、賈俊雪等(2011)則認(rèn)為改革非但沒有改善縣級財政狀況，甚至還加劇財政困難。

總的來看，現(xiàn)有關(guān)于財政體制改革與地區(qū)間財政差距的研究大多基于省級層面，較少涉及省以下財政體制改革對縣域財政差距的影響，而現(xiàn)有財政“省直管縣”改革方面的研究更多地集中在改革在促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)增長和基層財政解困等方面的影響上(賈康 等，2002；劉佳，2011；高軍 等，2012；賈俊雪 等，2013)，少有直接對縣域間財政差距影響的研究。不僅如此，已有有關(guān)財政體制改革對地區(qū)間財政差距研究大多借助不平等指數(shù)進(jìn)行測算，并未證實財政體制改革與地區(qū)間財政差距的因果關(guān)系。

基于已有研究，本文利用財政“省直管縣”改革這一準(zhǔn)自然實驗探究省以下財政體制改革對地區(qū)間財政差距的因果效應(yīng)，力求為健全省以下財政體制和建立一個“財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”的省以下財政關(guān)系提供一定的經(jīng)驗證據(jù)。與已有文獻(xiàn)相比，本文的邊際貢獻(xiàn)主要體現(xiàn)在：其一，從實證角度對省以下財政體制改革與地區(qū)間財政差距的因果效應(yīng)進(jìn)行探討；其二，與已有文獻(xiàn)對財政“省直管縣”改革的研究多以單個省份且多從縣級層面展開研究不同的是，本文以13個省份的地級市為樣本，采用多期雙重差分法研究其在地級市層面的改革效應(yīng)；其三，為省以下財政體制的建設(shè)提供新的經(jīng)驗證據(jù)。

二、機(jī)理分析與假說提出

在“市管縣”財政體制下，地級市級政府普遍采取“財力上收、支出職責(zé)下移”措施，直接導(dǎo)致縣級政府出現(xiàn)較大的財政缺口；在現(xiàn)實中，上級撥付給縣的資金在經(jīng)過市級財政進(jìn)行轉(zhuǎn)撥時還常常出現(xiàn)被截留、擠占、挪用等現(xiàn)象，這或是加劇了縣級政府財政困難，或是使得縣級政府在可支配財力的獲取上存在較大的滯后性和不確定性。這些影響疊加在一起，無疑會使得縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到很大的限制。財政“省直管縣”改革正是在這一背景下推出的。不同省份財政“省直管縣”改革的具體制度安排各具特色，但基本做法大體一致：一是實行“省直管縣”財政體制，主要是改變省管市、市管縣的財政管理模式，并未大幅度調(diào)整財政收支范圍。二是省對下各項財政轉(zhuǎn)移支付直接分配到縣(市)，專項補助資金也由省財政部門會同其它職能部門直接分配到縣(市)。三是年終財政結(jié)算項目、結(jié)算數(shù)額，由省財政部門直接結(jié)算到縣(市)。四是各市、各縣(市)國庫直接對中央、省報解財政庫款，同時省財政部門直接確定各自的資金留解比例；預(yù)算執(zhí)行中的資金調(diào)度，由省財政部門直接撥付到縣(市)(謝旭人，2008)。這一系列舉措不僅提高了縣級政府的可支配財力，也保證了縣級政府獲取財力的及時性和可靠性，從而在相當(dāng)大程度上促進(jìn)了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展(鄭新業(yè) 等，2011；毛捷 等，2012)。由于貧困縣在政治經(jīng)濟(jì)方面的話語權(quán)相對要弱一些，上級政府撥付的款項被地級市政府截留、擠占、挪用等現(xiàn)象發(fā)生得更為頻繁，而各地財政“省直管縣”改革也較多地選擇強市弱縣、財力弱縣作為改革的試點(茹玉，2017)。在這種情形下，財政“省直管縣”改革資金直達(dá)舉措促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，在貧困縣可能體現(xiàn)得更明顯，從而推動縣域間財政的均衡。

“擴(kuò)權(quán)強縣”是各地省以下財政體制改革過程中普遍推行的舉措，部分或者全部地級市的權(quán)利賦予了縣或縣級市。部分經(jīng)濟(jì)管理、項目審批權(quán)限的下放，使得縣級政府對本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有了更大的自主權(quán)，極大地調(diào)動了其發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，可以使其更加合理地配置自有資源、促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)健發(fā)展。雖然“擴(kuò)權(quán)強縣”有利于縣域經(jīng)濟(jì)增長(才國偉 等，2010)，但對經(jīng)濟(jì)強縣而言，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展由于趨近于穩(wěn)態(tài)因而上升空間相對有限；對經(jīng)濟(jì)弱縣來說，其發(fā)展空間較大，“擴(kuò)權(quán)強縣”可以助力其更好發(fā)展，再加上還握有一定的“后發(fā)優(yōu)勢”(2)根據(jù)經(jīng)濟(jì)增長趨同理論，發(fā)展較為落后的地區(qū)，除改革賦予的各項利好政策外，在資源利用、產(chǎn)業(yè)布局、資本配置等方面可以借鑒經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)驗，并利用新的生產(chǎn)技術(shù)、生產(chǎn)方式等，使得落后地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的合理性和持續(xù)性方面較發(fā)達(dá)地區(qū)有一定的比較優(yōu)勢。，有助其不斷縮小與經(jīng)濟(jì)較強縣域的發(fā)展差距，最終使得區(qū)域內(nèi)縣際財政差距縮小(郭艷嬌 等，2018)。

財政“省直管縣”改革中的“資金直達(dá)”“擴(kuò)權(quán)強縣”等措施增強了縣級政府采取競爭性舉措的財政能力，再加上省管縣之間的晉升考核，縣級政府間的財政競爭會進(jìn)一步加劇(王小龍 等，2015；賈俊雪 等，2015)。與市場競爭一樣，政府間競爭也是一把“雙刃劍”，適度的政府間競爭是有利于推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)和財政走向均衡發(fā)展的(羅富政，2016)。

在實行財政“省直管縣”改革之前，地級市政府也常常會采取措施去平衡和協(xié)調(diào)縣與縣之間的財政利益關(guān)系(楊德強，2010)。在實行改革后，部分縣尤其是相對貧困的縣由省級財政來負(fù)責(zé)其利益關(guān)系的協(xié)調(diào)，需要地級市政府來協(xié)調(diào)財政利益關(guān)系的縣的數(shù)量減少，地級市政府在轄區(qū)內(nèi)的財政協(xié)調(diào)能力相對增強，協(xié)調(diào)效應(yīng)會更顯著，市管縣之間的財政利益關(guān)系將更為均衡，而被納入“省直管縣”的落后縣，由于省級財政的介入，縮小與市域內(nèi)經(jīng)濟(jì)強縣之間的財政差距也就成為可能。省、市級政府對相關(guān)縣市利益關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)需要有一定的財力支撐，而這是以政府間財力與支出職責(zé)劃分過程中一定的財力與事權(quán)不匹配為前提的。

基于以上分析，本文提出：

假說1：財政“省直管縣”改革有利于縮小縣域間財政差距，且改革縣比例越高越有利于縮小縣域間財政差距。

假說2：在經(jīng)濟(jì)較強的地級市，財政“省直管縣”改革更有利于縮小縣域間財政差距。

假說3：財力與事權(quán)的匹配與地區(qū)間財政差距呈非線性(U形)關(guān)系，適度的財力與事權(quán)不匹配有利于縮小縣域間財政差距。

三、研究設(shè)計

本文將各省份自2003年開始實行的財政“省直管縣”改革試點視為一項準(zhǔn)自然實驗，并運用準(zhǔn)自然實驗方法分析其對縣域間財政差距的因果效應(yīng)。根據(jù)這一目標(biāo)，對研究涉及的樣本、模型、統(tǒng)計指標(biāo)和數(shù)據(jù)進(jìn)行說明。

(一)樣本選擇

浙江、海南、寧夏三省份較早開始推行財政“省直管縣”改革，其余省份都是在2003年后才逐步開始推行此項改革?？紤]到2002年所得稅分享改革對地方政府財政能力的影響和2009年中央發(fā)文確立財政“省直管縣”改革目標(biāo)的影響，為了更好地識別財政“省直管縣”改革對縣域間財政差距的影響，本文選擇2003—2009年為樣本期。在選定的樣本期內(nèi)，一共有24個省份進(jìn)行了財政“省直管縣”改革，其中，浙江和寧夏自20世紀(jì)80年代以來就一直在實行“省管縣”財政體制，北京、天津、上海、重慶等4個直轄市和海南省全部縣，河南的濟(jì)源市，湖北的天門市、仙桃市與潛江市，新疆的石河子市，實施的也是“省直管縣”財政體制。由于這些縣(市)實行“省直管縣”體制的時間較長，與自2003年開始大范圍實施該項改革的縣缺乏可比性，因而將上述縣市從樣本中剔除。廣東、四川、江西、陜西、甘肅、河南、廣西、貴州、山西等9省份采取的是漸進(jìn)式改革方式，可能對實證結(jié)果產(chǎn)生影響，造成“改革錯覺”，因而也從樣本中剔除(才國偉 等，2010；賈俊雪 等，2015)?；谏鲜隹紤]，本文選擇吉林、黑龍江、遼寧、湖北、福建、江蘇、湖南、云南、內(nèi)蒙古、青海、河北、安徽和山東等13個省份作為樣本。

(二)方法選擇、模型設(shè)定與變量說明

本文采用雙重差分法(Difference-in-Difference，DID)來研究財政“省直管縣”改革與縣域間財政差距的因果關(guān)系，這一方法有助于解決遺漏變量和樣本選擇等內(nèi)生性問題。由于各省份改革的時間各不相同，不能采用傳統(tǒng)的雙重差分法，因而選擇多時點沖擊DID進(jìn)行實證分析。研究樣本中，若某地級市管轄的縣中有改革縣，作為實驗組，沒有改革縣的則作為對照組，并將各省份開始實施改革的年份視為實施政策時間點。

基準(zhǔn)模型如下：

(1)

1.核心解釋變量

借鑒Li et al.(2016)、李廣眾等(2020)對財政“省直管縣”改革研究中的設(shè)定，在地級市層面設(shè)置財政“省直管縣”改革(reform)和時間(time)兩個虛擬變量，若該地級市至少有一個改革縣，則reform取值為1，否則取值為0；若該年份早于或與該地級市所在省份實行改革的年份相同，則time取值為1(3)若實行改革月份在改革當(dāng)年6月份之前，則改革當(dāng)年time取1；若改革月份在改革當(dāng)年6月份之后，則改革當(dāng)年time取0。，否則取值為0。虛擬變量財政“省直管縣”改革(reform)與時間(time)的交互項(did)為本文的核心解釋變量，當(dāng)reform和time兩者同時取1時，核心解釋變量(did)取值為1表示該地級市至少有一個縣在該年已經(jīng)實施了財政“省直管縣”改革，其他情況取值為0。

2.被解釋變量

變異系數(shù)(CV)、基尼系數(shù)(GINI)和泰爾指數(shù)(GE)是度量不平等和異質(zhì)性的三種常用指標(biāo)(Hofman et al.，2004；Rodriguez-Pose et al.，2010；Tsui，2005)?；嵯禂?shù)的計算是基于大量人口以及支出(收入)與不同人口群體之間的關(guān)聯(lián)，但本文所關(guān)注的一個地級市內(nèi)縣(市)的數(shù)量往往有限，因而不宜采用基尼系數(shù)來度量縣域間的財政差距。泰爾指數(shù)的優(yōu)勢在于劃分組內(nèi)差距和組間差距，這與本文要研究的地級市內(nèi)部的縣域間財政差距不吻合，因而也不是最好的選擇。變異系數(shù)能較好地反映各縣(市)政府財政能力在平均值附近的分散程度，是比較均值相差很大的數(shù)據(jù)集的一個很好的衡量方法，而且它與財政能力的取值單位無關(guān)。正因為如此，本文選擇變異系數(shù)作為衡量縣域間財政差距的指標(biāo)。

財政收入、財政支出和財政自給率是衡量地方政府財政能力三個常見的變量。財政收入是財政支出的基礎(chǔ)，與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展等聯(lián)系緊密，也在很大程度上決定著財政自給率，再加上一般公共預(yù)算是財政體制改革的“主戰(zhàn)場”，因此本文選擇一般公共預(yù)算收入作為衡量地方政府財政能力的指標(biāo)。

綜上，本文的被解釋變量為一般公共預(yù)算收入變異系數(shù)(“財政差距”)。同時，在實證研究中還分別采用一般公共預(yù)算支出變異系數(shù)、財政自給率變異系數(shù)、一般公共預(yù)算收入基尼系數(shù)、一般公共預(yù)算收入泰爾指數(shù)來進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗。

(三)數(shù)據(jù)來源與描述

本文使用了13個省份2003—2009年的地級市和縣(市)的數(shù)據(jù)。其中，地級市經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)來自《中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計年鑒》，縣域經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)來自《中國縣域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計年鑒》，財政相關(guān)數(shù)據(jù)來自《中國財政年鑒》。由于部分地級市只管轄一個縣，無法計算其財政差距，故將此類地級市樣本刪除，最終得到153個地級市觀測樣本，994個觀測值。主要變量的描述性統(tǒng)計見表1。

表1 主要變量描述性統(tǒng)計

表1中列(1)～(4)為實驗組，列(5)～(8)為對照組，可以看到，有改革縣的地級市縣域間財政差距比沒有改革縣的地級市低。具體來看，實驗組的財政差距平均值比對照組低25.5%，無論從經(jīng)濟(jì)意義還是統(tǒng)計意義來看都是一個不容忽視的幅度。

四、實證分析

(一)基準(zhǔn)回歸

對模型(1)進(jìn)行估計，結(jié)果如表2所示。其中，列(1)為控制年份固定效應(yīng)，列(2)為加入城市固定效應(yīng)，列(3)為加入一系列控制變量。可以看到，財政“省直管縣”改革顯著縮小了縣域間財政差距，改革使得實驗組轄區(qū)內(nèi)的財政差距比對照組平均縮小了0.046，并且在1%的水平上顯著。簡言之，相對于沒有改革縣的地級市，有改革縣的地級市通過加劇的政府間競爭和強化的協(xié)調(diào)效應(yīng)使得轄區(qū)內(nèi)各縣的財政能力進(jìn)一步均衡，最終縮小了轄區(qū)內(nèi)各縣之間的財政差距。因此，財政“省直管縣”改革有利于縮小縣域間財政差距，假說1前半部分得到驗證。

表2 財政“省直管縣”改革對縣域間財政差距影響的回歸結(jié)果

從回歸的其他結(jié)果來看，第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的差異顯著拉大了縣域間財政差距。增值稅和營業(yè)稅是政府財政收入的重要組成部分，第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)分別是增值稅、營業(yè)稅的重要來源，而各縣之間由于自然資源、產(chǎn)業(yè)政策、地理位置等原因?qū)е陆?jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，最終使得縣域間財政差距擴(kuò)大。市域內(nèi)縣的個數(shù)對縣域間財政差距產(chǎn)生積極影響，顯著降低了縣域間財政差距，而市域面積對財政差距無顯著影響，說明競爭主體增加導(dǎo)致政府間競爭更激烈，最終降低縣域間財政差距。

(二)穩(wěn)健性檢驗

1.平行趨勢檢驗

采用雙重差分法進(jìn)行政策評估時的一個重要前提是實驗組與對照組在改革前應(yīng)具有相似的特征，即具有平行趨勢。由于本文采用的是多時點DID，沒有一個確定的時間“斷點”，因此設(shè)置一個新的時間虛擬變量event，將各省份改革年份統(tǒng)一設(shè)置為event=0，改革的前4年和后4年分別賦值為-4、-3、-2、-1、1、2、3、4，回歸后得到改革的動態(tài)效應(yīng)如圖1所示。

圖1 穩(wěn)健性檢驗(平行趨勢檢驗)

可以看到，改革前，實驗組和對照組之間縣域間財政差距沒有顯著差異，而在推行改革后有顯著差異，平行趨勢假設(shè)得到驗證。此外，還可以看到，財政“省直管縣”改革對縣域間財政差距的縮小作用有一定的持續(xù)性，因果效應(yīng)具有動態(tài)異質(zhì)性，隨著時間的推移，影響程度總體上呈加大趨勢，即財政“省直管縣”改革對縣域間財政差距縮小的效應(yīng)隨著時間推移而愈發(fā)明顯，但是，其邊際縮小效應(yīng)大體上遞減。隨著改革的逐漸推進(jìn)，落后縣域經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，逐步縮小與經(jīng)濟(jì)強縣的差距，財政差距不斷縮小。但當(dāng)落后縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度，改革舉措釋放的發(fā)展“紅利”將越來越小。

2.更換財政差距衡量指標(biāo)

基尼系數(shù)和泰爾指數(shù)也是度量不平等的常用指標(biāo)，因此分別選用各縣一般公共預(yù)算收入的基尼系數(shù)和泰爾指數(shù)作為被解釋變量，回歸結(jié)果如表3列(1)、(2)所示。列(1)中被解釋變量為縣際財政能力的基尼系數(shù)，列(2)中被解釋變量為縣際財政能力的泰爾指數(shù)，可以看到，回歸結(jié)果為負(fù)，并在1%水平下顯著，與基準(zhǔn)回歸結(jié)果一致，說明財政“省直管縣”改革縮小縣域間財政差距的結(jié)論是穩(wěn)健的。

表3 穩(wěn)健性檢驗一

3.更換財政能力衡量指標(biāo)

政府財政能力的度量，除了一般公共預(yù)算收入外，一般公共預(yù)算支出、財政自給率也是常用指標(biāo)，因此分別選用縣域間一般公共預(yù)算支出變異系數(shù)、財政自給率變異系數(shù)作為被解釋變量，回歸結(jié)果如表3列(3)、(4)所示?？梢钥吹?，改革顯著降低了縣域間一般公共預(yù)算支出差異和財政自給率差距，說明財政“省直管縣”改革縮小縣域間財政差距的結(jié)論是穩(wěn)健的。

4.進(jìn)一步控制“擴(kuò)權(quán)強縣”改革措施

在“省直管縣”財政體制改革中，部分縣還實施了“擴(kuò)權(quán)強縣”改革措施，本文進(jìn)一步控制“擴(kuò)權(quán)強縣”改革進(jìn)行檢驗。設(shè)置“擴(kuò)權(quán)強縣”改革虛擬變量kdid，若某地級市在某一年或之后存在“擴(kuò)權(quán)強縣”改革試點縣則kdid=1，否則kdid=0，將變量kdid加入模型(1)中進(jìn)行回歸。

如表4所示，列(1)為控制“擴(kuò)權(quán)強縣”改革變量，可以看到，控制“擴(kuò)權(quán)強縣”改革后回歸結(jié)果沒有明顯變化，依舊顯著為負(fù)，且“擴(kuò)權(quán)強縣”改革對地區(qū)間財政差距無明顯作用，說明財政“省直管縣”改革縮小縣域間財政差距的結(jié)論是穩(wěn)健的。列(2)為進(jìn)一步考察地級市中同時存在“擴(kuò)權(quán)強縣”改革和財政“省直管縣”改革即全面“省直管縣”改革對縣域間財政差距的影響，可以看到，全面“省直管縣”改革對縣域間財政差距的影響顯著，且效果更大。這可能是財政“省直管縣”改革下放的財政管理權(quán)限和“擴(kuò)權(quán)強縣”改革下放的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限對落后縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政府間競爭產(chǎn)生了進(jìn)一步的激勵，最終導(dǎo)致地區(qū)財政進(jìn)一步均衡。

表4 穩(wěn)健性檢驗二

5.改變樣本量

由于貴州、山西、廣西三省份在選定的樣本期間內(nèi)只開展了一次財政“省直管縣”改革試點，因而未納入樣本?，F(xiàn)將這三省個份加入樣本進(jìn)行回歸，由表4列(3)、(4)可以看到，回歸結(jié)果依舊顯著為負(fù)，驗證了財政“省直管縣”改革縮小縣域間財政差距結(jié)論的穩(wěn)健性。

考慮到省會城市的特殊性，將其從樣本中剔除并再次進(jìn)行回歸，由表4列(5)可以看到，結(jié)果依舊穩(wěn)健。

6.安慰劑檢驗

為進(jìn)一步論證縣域間財政差距的縮小是由財政“省直管縣”改革帶來而非來源于不可觀測因素，借鑒 Lu et al.(2017) 的思路，進(jìn)行安慰劑檢驗。由于各省份開始改革的年份不一致導(dǎo)致各地級市改革的年份不一，因此為各省份隨機(jī)選取2003—2009中某一年作為政策改革實施年，隨機(jī)重復(fù)500次，同時對模型進(jìn)行反復(fù)估計，由此得到核心解釋變量的500個估計系數(shù)，核密度分布如圖2所示，基準(zhǔn)回歸表2列(3)中實際估計的財政“省直管縣”改革效應(yīng)系數(shù)-0.046在圖2中用虛線標(biāo)出。由圖2可見，該估計值(-0.046)顯著異于安慰劑檢驗中得到的系數(shù)估計值，由此證實財政“省直管縣”改革導(dǎo)致縣域間財政差距縮小的效應(yīng)并非來源于不可觀測因素。

(三)異質(zhì)性分析

1.財政“省直管縣”推行比例異質(zhì)性

不同地級市進(jìn)行改革的縣數(shù)量差異很大，有試點一個縣的，有試點幾個縣的，還有全部縣都進(jìn)行改革的?？紤]到不同改革比例影響可能不一，為此，引入各地級市改革縣占比變量mdid，將此變量代替模型中的財政“省直管縣”改革虛擬變量，考察不同推行比例的改革效應(yīng)?；貧w結(jié)果如表5列(1)、(2)所示?？梢钥吹剑貧w結(jié)果顯著為負(fù)，且其系數(shù)的絕對值大于基準(zhǔn)回歸中的系數(shù)的絕對值，說明財政“省直管縣”推行比例越高，則地區(qū)間財政差距縮小效果越明顯。改革推行比例高，一方面，由于地級市范圍有限，轄區(qū)內(nèi)各縣之間資源稟賦差異不大，改革縣的增加將進(jìn)一步加劇市域內(nèi)的政府間競爭(賈俊雪 等，2015)；另一方面，改革縣越多，市級需協(xié)調(diào)的縣數(shù)越少，協(xié)調(diào)效應(yīng)越強，最終將導(dǎo)致轄區(qū)內(nèi)各縣發(fā)展進(jìn)一步均衡，使得地區(qū)間的財政差距也隨之縮小。同時，改革推行比例高，更多相對落后縣納入改革，落后縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趕超作用也更大，也將增強改革縮小財政差距的效果。假說1后半部分得到驗證。

表5 異質(zhì)性分析

2.經(jīng)濟(jì)強弱異質(zhì)性

由于各地級市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，財政“省直管縣”改革在不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的地區(qū)可能有不同的影響，對縣域財政差距的影響也可能有所不同?，F(xiàn)將地級市的GDP與改革虛擬變量的交互項加入模型進(jìn)行回歸，回歸結(jié)果如表5列(3)所示，可以看到，回歸結(jié)果顯著為負(fù)，說明經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高的地級市改革的效應(yīng)越強。進(jìn)一步地，將地級市按基期2003年經(jīng)濟(jì)水平強弱分為兩組，表5列(4)為經(jīng)濟(jì)水平低于中位數(shù)的地級市，列(5)為經(jīng)濟(jì)水平高于中位數(shù)的地級市?？梢钥吹剑母锟s小縣域間財政差距的效果是由經(jīng)濟(jì)較強的地級市推動的。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地級市其協(xié)調(diào)效應(yīng)在改革后更強，并且經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，各方面的要素條件等越成熟，其政府間的競爭程度相對越強；而經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的地級市，由于各種條件的限制其對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的均衡性能動作用較為有限，政府間的競爭也不夠激烈。此外，落后縣要更好地發(fā)揮其“后發(fā)優(yōu)勢”，也需要區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好縣域的成功經(jīng)驗。因此，財政“省直管縣”改革對地區(qū)財政差距的積極作用，需建立在一定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上。假說2得到驗證。

(四)機(jī)制分析

按照前文的機(jī)理分析，財政“省直管縣”改革在落后縣域?qū)?jīng)濟(jì)促進(jìn)的效果更好，進(jìn)而使得縣際發(fā)展差距縮小。為驗證該渠道，將所有改革縣作為實驗組，未進(jìn)行改革縣作為對照組，同時控制固定資產(chǎn)投資、社會零售總額、人口、政府支出等影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的變量，利用雙重差分法探究改革對縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，回歸結(jié)果如表6列(1)所示。然后，將進(jìn)行改革的縣按照各自改革前一年在該地級市內(nèi)經(jīng)濟(jì)狀況分為弱縣和強縣，改革前一年的GDP小于該地級市的縣平均值為改革弱縣，大于則為改革強縣，分別以參與改革的強縣和弱縣為實驗組，不進(jìn)行改革的縣為對照組，以經(jīng)濟(jì)增速為被解釋變量，并控制上述相應(yīng)變量，運用雙重差分法進(jìn)行回歸，回歸結(jié)果如表6列(2)、(3)所示。同時，分別將包含改革強縣和包含改革弱縣的地級市作為實驗組，不包含改革縣的地級市作為對照組對基準(zhǔn)模型(1)進(jìn)行回歸，回歸結(jié)果如表6列(4)、(5)所示。

表6 機(jī)制分析——落后縣域經(jīng)濟(jì)趕超作用

從表6列(1)可以看到，相較于未改革縣，改革縣的GDP平均顯著增加11.381億元，就是說，財政“省直管縣”改革在相當(dāng)大程度上促進(jìn)了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；列(2)回歸結(jié)果顯著為正，而列(3)結(jié)果不顯著，就是說，改革促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)較為落后縣的經(jīng)濟(jì)增長；列(4)回歸結(jié)果為負(fù)且顯著，而列(5)結(jié)果不顯著，就是說，包含落后改革縣的地級市在改革后顯著縮小了縣際財政差距，而包含改革強縣的地級市效果不顯著。以上回歸結(jié)果說明改革使得落后縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展更好是改革縮小縣際財政差距的一個影響渠道。

前文機(jī)理分析也提到，財政“省直管縣”改革對縣域間財政差距的影響也可能通過縣級政府間競爭(Competition)和地級市政府協(xié)調(diào)(Coordination)兩個渠道。鑒于此，參照溫忠麟等(2015)，對包括中介變量的回歸模型設(shè)定如下：

(2)

(3)

通過回歸模型(2)、(3)來分別識別政府間競爭和地級市協(xié)調(diào)使得縣域間財政差距縮小的具體機(jī)制。本文采用兩兩競爭對應(yīng)關(guān)系數(shù)量來衡量市域內(nèi)的競爭程度，在改革推行后，同一市轄區(qū)內(nèi)存在著省直管縣和市直管縣，由于省直管縣之間的晉升考核等，省直管縣與其他省直管縣競爭激烈程度進(jìn)一步加劇(賈俊雪 等，2015)。也就是說，省直管縣之間的競爭比其他對應(yīng)縣之間的競爭更加激烈，因此省直管縣之間競爭程度用雙倍競爭對應(yīng)關(guān)系數(shù)來刻畫；而地級市的協(xié)調(diào)力度則用市直管縣的個數(shù)來衡量，市直管縣個數(shù)越少，其區(qū)域協(xié)調(diào)的力度或?qū)⒃綇姟ＤＰ突貧w結(jié)果如表7所示。

表7列(1)、(2)分別對應(yīng)模型(2)進(jìn)行回歸，給出了財政“省直管縣”改革如何影響政府間競爭程度，進(jìn)而影響縣域間財政差距的結(jié)果。也就是說，改革顯著增加了市域內(nèi)政府間競爭程度，進(jìn)而對經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財政能力產(chǎn)生影響，改革中的“資金直達(dá)”和“擴(kuò)權(quán)強縣”等措施增強了縣級政府采取競爭性舉措的財政能力，再加上省管縣之間的晉升考核，縣級政府間的財政競爭進(jìn)一步加劇(賈俊雪等，2015)，最終縮小了縣域間的財政差距；列(3)、(4)分別對應(yīng)模型(3)進(jìn)行回歸，給出了財政“省直管縣”改革如何影響地級市協(xié)調(diào)力度，進(jìn)而影響縣域間財政差距的結(jié)果，也就是說，改革使得需要地級市政府協(xié)調(diào)管理的縣減少，地級市政府的協(xié)調(diào)力相對加強，協(xié)調(diào)發(fā)展的效應(yīng)得到進(jìn)一步發(fā)揮，縣域間發(fā)展更趨均衡，財政差距縮小。

表7 機(jī)制分析——政府間競爭與地級市政府協(xié)調(diào)

(五)進(jìn)一步分析

“省直管縣”財政體制改革的一個重大關(guān)切問題是政府間財力與事權(quán)匹配問題(周波，2010)，財力與事權(quán)匹配也是近年來財政學(xué)界重點討論的問題?？紤]到上級政府對所轄下級政府間的協(xié)調(diào)效應(yīng)，其掌握一定的多于其事權(quán)的財力是有必要的，為此，本文進(jìn)一步探討上級政府財力與事權(quán)的匹配關(guān)系對轄區(qū)內(nèi)財政差距的影響。

參照馮俊誠(2020)對財力與事權(quán)不匹配度的度量，設(shè)置變量Mismatch表示地級市政府的財力與事權(quán)不匹配度，計算公式如下：

將變量Mismatch代替模型(1)中的核心解釋變量，并采用雙向固定效應(yīng)模型：

(4)

表8列(1)回歸結(jié)果顯著為負(fù)，說明地級市政府財力與事權(quán)不匹配將降低縣域間財政差距。這也進(jìn)一步驗證了地級市政府的協(xié)調(diào)效應(yīng)。列(2)加入財力與事權(quán)不匹配度的平方項，其系數(shù)顯著為正，說明地級市政府財力與事權(quán)不匹配度對縣域間財政差距的影響為非線性的，具體為U形關(guān)系，也就是說，一定程度的財力與事權(quán)不匹配度會顯著縮小縣域間財政差距，但是當(dāng)財力與事權(quán)不匹配度上升到一定程度時，也會擴(kuò)大縣域間財政差距。當(dāng)上級政府集中過多的財政收入時，雖然其協(xié)調(diào)能力加強，但是轄區(qū)內(nèi)各經(jīng)濟(jì)主體將缺乏發(fā)展自身經(jīng)濟(jì)的激勵，競爭能力較弱，從而使得經(jīng)濟(jì)原本發(fā)展較好的縣發(fā)展更好，而經(jīng)濟(jì)較落后的縣發(fā)展更差，最終擴(kuò)大縣域間財政差距。因此，適度的財力與事權(quán)不匹配有利于縮小地區(qū)間財政差距，過大將導(dǎo)致更大的財政差距。假說3得以驗證。

表8 財力與事權(quán)不匹配影響

五、結(jié)論與政策建議

本文將各省份自2003年開始實行的財政“省直管縣”改革試點視為一項準(zhǔn)自然實驗，以中國13個省份的地級市為樣本，采用多期雙重差分法，探究財政“省直管縣”改革對縣域間財政差距的因果效應(yīng)。研究發(fā)現(xiàn)：

第一，財政“省直管縣”改革對縣域間財政差距的縮小產(chǎn)生了積極的影響。也就是說，相對于沒有進(jìn)行改革縣的地級市，財政“省直管縣”改革顯著縮小了有改革縣的地級市縣域間財政差距。

第二，改革縣比例更高和經(jīng)濟(jì)實力更強的地級市縣域間財政差距縮小的效果更明顯，激活了縣域尤其是較落后縣域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。

第三，地級市適度的財力與事權(quán)不匹配縮小了縣域間財政差距。

由以上結(jié)論，得到如下政策啟示：

首先，繼續(xù)擴(kuò)大“資金直達(dá)”的范圍，尤其是要將更多的財政弱縣納入“資金直達(dá)”的改革中來，同時規(guī)范上級政府對下級政府的資金撥付流程，增強透明度，確保資金能夠直達(dá)實際承擔(dān)事權(quán)支出的政府，為最終建立一個“區(qū)域均衡”的省以下財政關(guān)系奠定基礎(chǔ)。

其次，將合理劃分省、市、縣之間事權(quán)與支出職責(zé)的改革放在優(yōu)先位置，而不是一味地強調(diào)和推進(jìn)“強縣擴(kuò)權(quán)”。同時，也應(yīng)進(jìn)一步關(guān)注因“強縣擴(kuò)權(quán)”而加劇的政府間競爭對社會經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的影響，尤其是要盡量避免惡性競爭帶來的負(fù)面影響。

最后，不應(yīng)忽視政府間財力與事權(quán)一定程度不匹配的積極作用，適度的財力集中，有助于上級政府發(fā)揮其利益協(xié)調(diào)作用；為更好地實現(xiàn)協(xié)調(diào)效應(yīng)，可以考慮將轄區(qū)內(nèi)區(qū)域財政經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展納入一級政府的政績考核體系。

此外，為保障現(xiàn)有財政“省直管縣”改革成效并進(jìn)一步縮小地區(qū)間財政差距，省級政府應(yīng)出臺現(xiàn)有省管縣與所在地級市合作規(guī)范，強化省管縣與地級市之間的協(xié)調(diào)配合。