關(guān)中城市群農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財政支持成本研究

李 偉 吳 迪

（西安財經(jīng)大學(xué)，陜西 西安 710100）

一、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化財政支持成本測算的必要性

隨著我國城鎮(zhèn)化建設(shè)水平的不斷提高，越來越多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口離開農(nóng)村進入城市，投入到城市第二、三產(chǎn)業(yè)中。但是由于受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和戶籍制度的影響，城市未能對他們在子女義務(wù)教育、住房保障、養(yǎng)老醫(yī)療、就業(yè)培訓(xùn)等公共服務(wù)方面給予足夠關(guān)注，這就導(dǎo)致了我國城鎮(zhèn)化整體質(zhì)量偏低、戶籍城鎮(zhèn)化率遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于城鎮(zhèn)化率的現(xiàn)狀。財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，政府財政公共服務(wù)供給的不足，是阻礙農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的深層次原因。因此，測算農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財政支持成本，對于促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，高質(zhì)量推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)具有重要意義。

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》明確了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化財政支持成本的基本內(nèi)涵，即政府要承擔(dān)“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化在義務(wù)教育、勞動就業(yè)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房以及市政設(shè)施等方面的公共成本”。根據(jù)已有文獻，現(xiàn)有成本測算方法主要分為兩類，一類是張欣煒（2018）、鐘曉敏（2019）等學(xué)者的觀點，先計算出各項指標(biāo)的人均成本，再乘以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量，最后計算出市民化的總成本；另外一類是任儀（2018）、傅帥雄（2018）等學(xué)者的觀點，先計算出城鄉(xiāng)間各項指標(biāo)的人均財政支持成本的差額，再乘以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量，最后計算出市民化的財政支持總成本。本文結(jié)合農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的內(nèi)涵與已有文獻的研究方法，選取保障性住房、醫(yī)療養(yǎng)老保障、隨遷子女義務(wù)教育與就業(yè)服務(wù)作為測算指標(biāo)，采用上述第一類研究方法，計算關(guān)中城市群農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口財政支持總成本。

二、關(guān)中城市群農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量估算

本文采取趙智（2016）的研究方法，利用“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口=城鎮(zhèn)常住人口-城鎮(zhèn)戶籍人口”測算出農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口近3年的數(shù)量。由于每年農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的規(guī)模呈現(xiàn)出一定的波動性，取其均值作為計算農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化財政支持成本的依據(jù)。由于楊凌示范區(qū)常住人口占關(guān)中城市群總常住人口的0.86%，且其增長比例基本維持不變，因此本文在計算關(guān)中城市群農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口時不考慮楊凌示范區(qū)，只計算關(guān)中城市群其余五市的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量（結(jié)果見表1）。

表1 關(guān)中城市群農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口估算表 單位：萬人

三、關(guān)中城市群農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化人均財政支持成本分項測算

（一）人均住房保障的財政支持成本

為保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的住房需求，政府應(yīng)承擔(dān)起保障性住房的供給。住房保障成本主要由保障性住房的建設(shè)成本構(gòu)成。根據(jù)《陜西省統(tǒng)計年鑒》，可確定關(guān)中城市群各地級市竣工房屋價值與面積，并據(jù)此計算房屋建設(shè)成本。陜西省“十三五”住房保障規(guī)劃中指出，全省保障性住房覆蓋面積達(dá)20%以上。因此，本文假設(shè)，按每人15平方米且為20%的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供保障性住房。采用公式1，可以算出人均住房保障的財政支持成本（結(jié)果見表2）。

表2 人均住房保障的財政支持成本表

人均住房保障的財政支持成本=保障性住房單位面積建設(shè)成本×人均保障面積×保障比例（公式1）

（二）人均醫(yī)療養(yǎng)老保障的財政支持成本

在市民化進程中，那些本應(yīng)隨遷到城市的農(nóng)村老年人口和兒童，由于財政在養(yǎng)老保險、養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)以及醫(yī)療保險等方面支持的不到位，被迫留守農(nóng)村，成為留守老人和留守兒童。本文測算人均醫(yī)療養(yǎng)老保障的財政支持成本時，除青壯年農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口外，將重點考慮這些潛在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的財政成本壓力。鑒于農(nóng)村留守老人的數(shù)量目前沒有官方公開的數(shù)據(jù)，本文假設(shè)關(guān)中城市群農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中60歲以上老年人口的撫養(yǎng)比與陜西省老年人口的撫養(yǎng)比相同，由此可以獲得關(guān)中城市群農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中60歲以上人口數(shù)量（結(jié)果見表3）。

表3 關(guān)中城市群60歲以上農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量表 單位：萬人

1.基本養(yǎng)老保險。由于每一年關(guān)中城市群各地級市的人均居民基本養(yǎng)老保險費用有所差異，本文選用近3年的平均值作為人均居民基本養(yǎng)老保險費用。利用公式2，可以計算出農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的人均成本（結(jié)果見表4）。

表 4 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本養(yǎng)老保險的人均財政支持成本 單位：元/人

人均養(yǎng)老保險的財政支持成本=人均居民基本養(yǎng)老保險費用×60歲以上的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量/農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量（公式2）

2.養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)。為了解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口老齡化對于養(yǎng)老設(shè)施的迫切需求，陜西省政府在《關(guān)于推進養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的實施意見》中規(guī)定，養(yǎng)老床位數(shù)為每千名老人40

張，第三類養(yǎng)老院標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)面積為10 800m2， 總床位數(shù)300 張左右。因此，本文基于上述文件，利用公式3、公式4，可測算人均養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)的財政支持成本（結(jié)果見表5）。

表5 養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)的人均財政支持成本表

人均養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)的財政支持成本=老年綜合福利機構(gòu)數(shù)量×住房建設(shè)成本/農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量（公式3）

老年綜合福利機構(gòu)數(shù)量=60歲及以上農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量×10×40/300（公式4）

3.基本醫(yī)療保險?；踞t(yī)療保險包括城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險與城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險，前者由用人單位進行繳納，因此不納入本文研究范圍。根據(jù)《陜西省城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險實施辦法》，隨遷子女與老年人均可以參加城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險。假設(shè)關(guān)中城市群農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨遷子女與老人的年齡分別為0-14歲和60歲以上，且其撫養(yǎng)比與陜西省的相同，由此可以獲得關(guān)中城市群農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中0-14歲與60歲以上人口數(shù)量。此外，自2018年起，陜西省城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險政府補貼為每人500元。根據(jù)公式5可以計算出人均醫(yī)療保險的財政支持成本（結(jié)果見表6）。

表6 人均醫(yī)療保險的財政支持成本表

人均醫(yī)療保險的財政支持成本=0-14歲與60歲以上農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量×人均政府補貼/農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口總數(shù)（公式5）

（三）人均義務(wù)教育的財政支持成本

為了保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女享有接受義務(wù)教育的權(quán)利，政府需要負(fù)擔(dān)義務(wù)教育的財政支出。根據(jù)2019-2020年《陜西省教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》公布的數(shù)據(jù)，全省隨遷子女小學(xué)與初中在校生占全省小學(xué)與初中在校生的平均比例分別為10.77%與 8.10% 。假設(shè)關(guān)中城市群農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中隨遷子女小學(xué)與初中在校生比例與陜西省的比例相同。由此可以確定隨遷子女接受義務(wù)教育人數(shù)。根據(jù)公式6可以計算出人均義務(wù)教育的財政支持成本（結(jié)果見表7）。

表7 人均義務(wù)教育的財政支持成本表

隨遷子女義務(wù)教育人均成本=義務(wù)教育生均經(jīng)費×隨遷子女義務(wù)教育學(xué)生人數(shù)/農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量（公式6）

（四）人均就業(yè)服務(wù)的財政支持成本

為了提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在就業(yè)市場上的競爭優(yōu)勢，陜西省政府頒布《陜西省就業(yè)補助資金管理辦法》，對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供每人180元的就業(yè)培訓(xùn)補貼。假設(shè)接受培訓(xùn)的對象為15-60歲的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口?！蛾兾魇〗y(tǒng)計年鑒2021》公布了2020年15-60歲人口占陜西省總?cè)丝诘?3.45%，本文假設(shè)這一比例同樣適用于關(guān)中城市群農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，可以得出關(guān)中城市群15-60歲農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量。根據(jù)公式7計算人均就業(yè)服務(wù)的財政支持成本（結(jié)果見表8）。

表8 人均就業(yè)服務(wù)的財政支持成本表

人均就業(yè)服務(wù)的財政支持成本=15-60歲農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口×人均就業(yè)補貼/農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口總數(shù)（公式7）

四、關(guān)中城市群農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財政總成本測算及支付壓力分析

（一）財政支持總成本測算

依據(jù)上文測算出的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口各項人均財政支持成本，運用公式8、公式9，可計算人均財政支持總成本與財政支持總成本（結(jié)果見表9）。

表9 關(guān)中城市群農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化總成本表

關(guān)中城市群農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化人均財政支持總成本=人均住房保障成本+人均養(yǎng)老保險成本+人均養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)成本+人均醫(yī)療保險成本+人均義務(wù)教育成本+人均就業(yè)服務(wù)成本（公式8）

關(guān)中城市群農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化財政支持總成本=關(guān)中城市群農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化人均財政支持總成本×關(guān)中城市群農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量（公式9）

（二）財政支持成本的支付壓力分析

本文以關(guān)中城市群各市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化財政支持總成本占近三年一般公共預(yù)算收入均值的比重，反映財政支付壓力。從表10中可以看出，西安市的市民化財政支持總成本占比明顯高于其他城市。究其原因，一是西安市市民化人均總成本較高；二是西安作為關(guān)中城市群中吸納能力最強的城市，逐漸成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口主要的聚集地。在二者的共同作用下，西安市市民化的財政支付壓力要大于關(guān)中城市群中其他城市。銅川市、咸陽市、渭南市的市民化財政支持成本占其財政收入的比例相當(dāng)，大約占財政收入的兩到三成。而寶雞市的市民化財政支持成本占比最低，約為7%。

表10 關(guān)中城市群農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財政支付壓力分析表

從上述的財政支付壓力分析中可以看出，合理分布農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對于緩解財政支付壓力有著重要意義。隨著市民化進程的推進，在原有財政體制下，地方政府的財權(quán)和事權(quán)之間的矛盾會日益突出。如何使自身財權(quán)事權(quán)相匹配，是良性推動市民化進程的重要基礎(chǔ)。為緩解財政壓力，如何完善市場機制，讓更多的社會資本也參與到市民化進程中，是持續(xù)有力推動市民化的必要條件。

五、優(yōu)化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口財政支持的對策建議

（一）完善財政支持政策，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口合理分布

為引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的空間分布，可以動態(tài)調(diào)整農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶比例規(guī)模。例如，關(guān)中城市群各地方政府可以通過居住證積分指標(biāo)引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在各市的分布。這樣既可以減輕西安市的市民化公共服務(wù)成本，也可以引導(dǎo)關(guān)中城市群農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口合理分布。

（二）完善地方財政體制，有序推動市民化進程

隨著關(guān)中城市群市民化進程的有序推進，原有財政體制下地方政府的財權(quán)和事權(quán)之間的矛盾日益突出。為化解矛盾，在關(guān)中城市群范圍內(nèi)加快建立財政轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口之間的專項對應(yīng)關(guān)系，同時依據(jù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的流動規(guī)模，建立財政轉(zhuǎn)移支付的動態(tài)調(diào)整機制，以便緩解財政支付壓力。

（三）完善體制機制，引導(dǎo)社會資本參與分擔(dān)市民化成本

公共服務(wù)的性質(zhì)決定了政府是提供公共服務(wù)的主體，但是單純依靠政府解決市民化公共服務(wù)成本，會給地方政府造成很大的財政壓力。隨著市場機制不斷完善，地方政府可以有效利用市場機制，多元化地籌措資金。政府可以充分發(fā)揮政策性引導(dǎo)作用，通過建立適度的盈利模式，提高社會資本的參與度和運轉(zhuǎn)效率。