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    基層干部人事制度改革難點(diǎn)在哪

    2013-08-27 12:02:38■王
    決策 2013年8期
    關(guān)鍵詞:現(xiàn)職干部人事課題組

    ■王 卓

    當(dāng)前干部人事制度改革的重點(diǎn)、難點(diǎn)在哪里?制約改革的瓶頸是什么?如何深化改革、重點(diǎn)突破?“深化干部人事制度改革”課題組歷時(shí)兩年多,在四川、貴州、廣西、重慶、上海等地召開了26次座談會(huì),先后同70多位縣委書記、縣長(zhǎng)和省、市、縣委組織部長(zhǎng)進(jìn)行了深度訪談。在此基礎(chǔ)上,采用機(jī)要郵寄問卷的方式,向全國(guó)各縣(市、區(qū))主要領(lǐng)導(dǎo)郵寄調(diào)查問卷5600份,最終收回來(lái)自28個(gè)省的有效問卷446份,回收率為7.96%。

    50.7%的受訪者認(rèn)為擇優(yōu)機(jī)制不健全

    當(dāng)前干部工作中存在許多亟待解決的問題,為了找準(zhǔn)改革的突破口,課題組設(shè)計(jì)了兩個(gè)題目:“當(dāng)前干部工作中存在一些問題,您認(rèn)為主要表現(xiàn)在哪些方面?”“深化干部人事制度改革,您認(rèn)為當(dāng)前急需突破的是哪些?”

    對(duì)于問題表現(xiàn),受訪者意見相對(duì)集中在三個(gè)方面,一是干部“能上不能下,能進(jìn)不能出”(認(rèn)同度為71.8%),二是干部管理中的“重選拔,輕管理”(認(rèn)同度為55.7%),三是干部選拔任用過(guò)程中“競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)機(jī)制不健全,優(yōu)秀人才難以脫穎而出”(認(rèn)同度50.7%)。

    值得注意的是,課題組預(yù)設(shè)排在第一位的“提名方式不規(guī)范”和排在第二位的“選拔任用的公信度不高”,在本次問卷調(diào)查結(jié)果中分別排在第五位和第七位。深入分析可以判斷,處于不同任期的縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注的問題是有差異的。

    調(diào)查發(fā)現(xiàn),縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為干部人事制度改革急需突破的,一是“健全促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制”(64.1%),二是“堅(jiān)持和完善從基層一線選拔干部制度”(52.2%),三是“規(guī)范干部選拔任用提名制度”(50.7%)。

    同樣值得注意的是,《2010—2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》提出的11個(gè)重點(diǎn)突破項(xiàng)目中,排在第六位的“堅(jiān)持和完善從基層一線選拔干部制度”在本次調(diào)查中前置于第二位。這說(shuō)明,縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)此問題的判斷,與中央存在差異。

    深化干部人事制度改革既有表面的現(xiàn)象性問題,也有需要突破的關(guān)鍵環(huán)節(jié),更有痼疾性的深層次問題。課題組研究設(shè)計(jì)了這樣一個(gè)題目:“在干部人事工作中,您體會(huì)到哪些矛盾和問題與下面羅列的這些方面密切相關(guān)?”

    調(diào)查結(jié)果顯示:受訪縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)列在前五位的,一是“干部能進(jìn)不能出,能上不能下”(53.7%),二是“未處理好黨管干部與群眾公認(rèn)的關(guān)系”(50.7%),三是“考核評(píng)價(jià)體系和機(jī)制有待完善”(48.4%),四是“長(zhǎng)期封建社會(huì)遺留來(lái)的‘官場(chǎng)文化’影響”(44.7%),五是“體制性障礙”(40.3%)。

    在備選答案為多選的設(shè)計(jì)下,超過(guò)半數(shù)的縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為還沒有解決的深層次問題,主要是“干部能進(jìn)不能出,能上不能下”和“未處理好黨管干部與群眾公認(rèn)的關(guān)系”。由此凸顯出我國(guó)深化干部人事制度改革的主要矛盾。

    初始提名權(quán)集中在少數(shù)人手中

    目前,各地啟動(dòng)干部選拔任用的調(diào)整動(dòng)議五花八門,很不規(guī)范?!霸谫F縣干部選拔任用中,干部調(diào)整動(dòng)議通常是由哪些主體提出來(lái)的?”調(diào)查結(jié)果顯示,37.2%的受訪者認(rèn)為通常是“縣委書記”,27.8%的認(rèn)為是“本級(jí)組織部門”,18.3%的認(rèn)為是由縣委書記、縣長(zhǎng)、縣委副書記、紀(jì)委書記、組織部長(zhǎng)組成的“五人小組”。另有部分受訪者認(rèn)為,提出干部調(diào)整動(dòng)議的還有分管黨委副書記和副縣長(zhǎng)、縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)、縣委常委會(huì)等。

    “‘干部調(diào)整動(dòng)議’至關(guān)重要,應(yīng)該把它作為一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)獨(dú)立出來(lái)加以規(guī)范?!闭{(diào)查結(jié)果顯示,82.2%的受訪縣委書記和縣長(zhǎng)贊同這個(gè)觀點(diǎn)。

    在干部選拔任用的各個(gè)環(huán)節(jié)中,“初始提名”直接關(guān)系到候選干部中哪些人可以入圍?!霸谫F縣干部選拔任用的實(shí)際操作中,哪些主體實(shí)際上行使了初始提名權(quán)?”調(diào)查結(jié)果顯示:行使“干部初始提名權(quán)”排在前幾位的分別是:“縣委書記”(占 62.4%)、“本級(jí)組織部門”(占60.6%)、“擬調(diào)整干部所在單位(部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn))主要領(lǐng)導(dǎo)人”(占56.1%)、“五人小組”(占 53.6%)。

    由此可見,我國(guó)基層干部選拔任用中的初始提名權(quán),還在較大程度上集中在少數(shù)人手里。權(quán)力如何關(guān)進(jìn)籠子里?課題組根據(jù)前期研究設(shè)計(jì)了4個(gè)題目。

    第一,“有人認(rèn)為,增加黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)的民主含量,有兩條主要出路:一是黨代表大會(huì)常任制。二是全委會(huì)制度改革?!闭{(diào)查結(jié)果顯示,87.7%的受訪縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)贊同“進(jìn)行全委會(huì)制度改革,發(fā)揮全委會(huì)在選拔任用干部中的決策作用”,83.4%的受訪縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)贊同“實(shí)行黨代表大會(huì)常任制”。

    第二,“干部的選拔任用是組織部的主要職能,地方黨委應(yīng)充分賦權(quán)給組織部,并設(shè)定對(duì)稱的責(zé)任?!?2.6%的受訪縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)贊同這個(gè)建議。

    第三,“干部提名權(quán)、考察(監(jiān)督)權(quán)、任命權(quán)應(yīng)分離,以形成選人用人權(quán)力的制約協(xié)調(diào)機(jī)制?!?3.6%的受訪縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)贊同。

    第四,“某縣委書記大刀闊斧地自我限制權(quán)力,阻止‘跑官要官’等現(xiàn)象,被指挑釁官場(chǎng)潛規(guī)則。您會(huì)效仿他的做法嗎?”調(diào)查結(jié)果顯示,58.2%的縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)選擇“會(huì)”,27.8%的稱“不知道”,還有14%的明確表示“不會(huì)”。

    由此可見,雖然建立權(quán)力制約機(jī)制已成為共識(shí),但如何使權(quán)力進(jìn)入籠子,難度還很大,需要結(jié)合權(quán)力來(lái)源的深入研究,來(lái)建立權(quán)力制約的有效機(jī)制。

    82.4%認(rèn)為干部常態(tài)管理應(yīng)注重“履行崗位職責(zé)情況”

    干部考核和評(píng)價(jià)是一個(gè)問題的兩個(gè)方面。課題組研究認(rèn)為,“考核監(jiān)督干部,無(wú)論是選任制干部還是委任制干部,都應(yīng)該實(shí)行誰(shuí)授權(quán)向誰(shuí)述職并接受其考核監(jiān)督的原則”。調(diào)查表明,84.6%的受訪縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)贊同這個(gè)觀點(diǎn),7.1%的表示“無(wú)所謂”,有8%的表示“反對(duì)”,0.2%的表示“堅(jiān)決反對(duì)”。

    在此基礎(chǔ)上,考核的具體內(nèi)容就是技術(shù)問題了。就此,課題組設(shè)計(jì)了兩個(gè)題目,第一個(gè)是“當(dāng)前干部考核評(píng)價(jià)中特別需要注意哪些?”74%的受訪者首選“加強(qiáng)對(duì)‘德’的考核,把‘德’的標(biāo)準(zhǔn)具體化”;70.1%的選擇“突出科學(xué)發(fā)展政績(jī)”;50.5%的選擇“加強(qiáng)考核結(jié)果運(yùn)用”。

    有的還補(bǔ)充了干部考核評(píng)價(jià)需要注意的其它問題,如重分類,依照崗位職責(zé)進(jìn)行考核;重條件,考核干部在什么條件下干成了什么事;重長(zhǎng)遠(yuǎn),特別關(guān)注隱形政績(jī)以及考核結(jié)果的真實(shí)性問題等。

    第二個(gè)題目是:“考核評(píng)價(jià)一個(gè)干部應(yīng)注重哪些方式?”82.4%的受訪者認(rèn)為應(yīng)注重從“履行崗位職責(zé)的情況”對(duì)干部進(jìn)行常態(tài)管理,并從“在關(guān)鍵時(shí)刻的表現(xiàn)”、“完成急難險(xiǎn)重任務(wù)的情況”、“工作實(shí)績(jī)”和“社會(huì)評(píng)價(jià)”四個(gè)維度展開考察。

    結(jié)合前期實(shí)地調(diào)研,課題組就深化干部管理的具體方式進(jìn)行了問卷調(diào)查。“您覺得黨政干部管理是否可以借鑒企業(yè)人力資源管理辦法?”75.6%的受訪縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為值得借鑒,19.1%的認(rèn)為不能借鑒,5.3%的未置可否。

    “您覺得是否可以借鑒事業(yè)單位競(jìng)聘上崗及其管理辦法?”72.8%的受訪縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為值得借鑒,20.7%的認(rèn)為不能借鑒,6.5%的未置可否。

    “干部也是勞動(dòng)者,應(yīng)該按《勞動(dòng)法》進(jìn)行管理。對(duì)此,您的意見如何?”73.2%的受訪縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)支持這種說(shuō)法,18%的持反對(duì)態(tài)度,8.8%的未置可否

    “您贊成委任制干部向組織報(bào)告廉政情況的制度嗎?”96.7%的受訪縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)贊同“報(bào)告家庭房產(chǎn)”,97.2%的贊同“報(bào)告收入來(lái)源”,97.4%的贊同“報(bào)告婚姻狀況”,99.8%的贊同“報(bào)告其他方面廉政情況”

    “您贊成選任制干部向社會(huì)公開家庭房產(chǎn)、收入來(lái)源、婚姻狀況和其他方面廉政情況嗎?”受訪縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)四項(xiàng)內(nèi)容的認(rèn)同度分別為85.1%、87.8%、87.3%和93.5%。

    黨政干部科學(xué)管理最重要的方面就是分類管理,尤其是隊(duì)伍極其龐大的時(shí)候,分類分層管理是大勢(shì)所趨。在當(dāng)前社會(huì)普遍要求黨政干部“公示財(cái)產(chǎn)”的形勢(shì)下,更應(yīng)按干部職位分類和管理屬性來(lái)回應(yīng)社會(huì)要求。而解決這一問題,又必須回到干部分類選拔的環(huán)節(jié)。

    88.5%認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一線公務(wù)員配備“有缺口”

    選人用人傾向體現(xiàn)了組織的宗旨和價(jià)值觀。“您覺得組織上在選拔干部時(shí)表現(xiàn)出來(lái)的主要價(jià)值傾向是什么?”課題組根據(jù)前期研究設(shè)計(jì)了八個(gè)備選答案。

    調(diào)查結(jié)果顯示:在受訪的縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)中,選擇“推動(dòng)工作”的占86.4%,選擇“廣納賢才”的占63%,選擇“尊重民意”的占56.3%??梢?,目前我國(guó)干部選用上的主流價(jià)值觀是:選人來(lái)推動(dòng)工作。

    “在貴縣干部隊(duì)伍中,您認(rèn)為不適宜擔(dān)任現(xiàn)職的干部主要是在哪個(gè)群體?”44.5%的受訪縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為“主要是委任制干部”,45.8%的認(rèn)為“主要是一般公務(wù)人員”,9.7%的認(rèn)為“主要是選任制干部”。

    一些受訪的縣委書記和縣長(zhǎng),直接在問卷上寫下不適宜擔(dān)任現(xiàn)職的干部狀況,如:“得過(guò)且過(guò),當(dāng)一天和尚撞一天鐘”;“見利忘義,不會(huì)約束,官僚主義十足”;“消極工作,被動(dòng)廉潔,爭(zhēng)功避過(guò)”;“會(huì)說(shuō)不會(huì)做,不懂基層,缺乏處理問題和解決問題的能力”;“心思未用在干事業(yè)上,而是放在個(gè)人利益和升遷上”。

    與此同時(shí),基層干部隊(duì)伍配置又存在較大缺口。6%的受訪縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為,目前本轄區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層一線公務(wù)員的配備“剛好合適”,70.2%的表示“有缺口”,18.3%的認(rèn)為“缺口很大”,1.8%的認(rèn)為目前基層一線公務(wù)員中有“很多閑人”。我國(guó)基層公務(wù)員配置、招聘、管理方面存在問題,反映了基層執(zhí)政骨干隊(duì)伍的結(jié)構(gòu)性缺陷。

    領(lǐng)導(dǎo)干部任期制流于形式

    調(diào)查結(jié)果顯示,大多數(shù)縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)都沒有完整干滿一屆任期。接受此次調(diào)查的縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)任現(xiàn)職時(shí)間平均3.25年,61.2%的任現(xiàn)職3年及以下,71.8%的任現(xiàn)職時(shí)間在4年及以下,任現(xiàn)職5年以上的只有14.5%。

    受訪者前一任在此職位上工作不到1年的占 10.8%,工作 1—2年的占26.3%,工作2—4年的占48.7%,沒有一位前任任職時(shí)間在5年以上??梢?,黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期制在執(zhí)行中,事實(shí)上已經(jīng)流于形式。

    現(xiàn)實(shí)工作中,兩個(gè)相關(guān)聯(lián)的問題是,一方面是任期制落實(shí)不好,干部管理隨意性強(qiáng);另一方面卻是干部能上不能下、能進(jìn)不能出。由此,課題組研究提出了以下兩個(gè)假設(shè)以求實(shí)證。

    “有人認(rèn)為,可以通過(guò)任期制把整個(gè)干部選拔任用、考核評(píng)價(jià)、教育培訓(xùn)、監(jiān)督管理和輪崗?fù)顺龅雀鱾€(gè)環(huán)節(jié)和流程串起來(lái),形成完整系統(tǒng)。您的意見如何?”調(diào)查結(jié)果顯示,大多數(shù)縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)此表示贊同(9.7%的十分贊同,78.8%的贊同),9.2%的無(wú)所謂,2.3%的反對(duì)。

    “您認(rèn)為換屆調(diào)整是否是一種良性的干部退出方式?”調(diào)查結(jié)果顯示,大多數(shù)(86.9%)縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)此表示認(rèn)可,13.1%的反對(duì)。

    干部退出之后的出路何在呢?課題組研究提出了若干出路?!叭绻袡C(jī)會(huì),您愿意到下列哪些單位(或組織)任職?”調(diào)查結(jié)果顯示:43%的縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)選擇“到大型國(guó)有企業(yè)”,10.7%的選擇“到外資企業(yè)”,10.2%的選擇“到民營(yíng)企業(yè)”,6.3%的選擇“到事業(yè)單位”,5.2%的選擇“到群團(tuán)組織”,還有少量的表示“繼續(xù)留在機(jī)關(guān)”。

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