中小學(xué)校黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長負(fù)責(zé)制探析

■ 鮑傳友

中小學(xué)領(lǐng)導(dǎo)體制是貫徹落實(shí)黨的教育方針和立德樹人根本任務(wù)的重要保障。加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，推動(dòng)中小學(xué)領(lǐng)導(dǎo)體制改革是堅(jiān)持為黨育人、為國育才，回答好“培養(yǎng)什么人、如何培養(yǎng)人、為誰培養(yǎng)人”的必然要求。2017年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒布了《關(guān)于深化教育體制機(jī)制改革的意見》，指出：“要全面加強(qiáng)黨對教育工作的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持黨管辦學(xué)方向、黨管改革，充分發(fā)揮黨委總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，健全黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管、部門各負(fù)其責(zé)的教育領(lǐng)導(dǎo)體制?！?022年1月，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建立中小學(xué)校黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長負(fù)責(zé)制的意見（試行）》，明確提出：“建立中小學(xué)校黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長負(fù)責(zé)制是辦好教育的根本保證?！?/p>

一、中小學(xué)校黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長負(fù)責(zé)制的實(shí)施背景

中華人民共和國成立以來，黨和政府高度重視教育發(fā)展，并把推進(jìn)中小學(xué)領(lǐng)導(dǎo)體制改革作為發(fā)展教育的重要舉措。改革開放之初，中小學(xué)實(shí)行的是黨支部領(lǐng)導(dǎo)下的校長分工負(fù)責(zé)制，“學(xué)校的一切重大問題，必須經(jīng)過黨支部討論決定”?；诋?dāng)時(shí)對黨支部和校長的分工不明確，存在著黨政不分、權(quán)責(zé)不清等問題，1985年5月中共中央頒布的《關(guān)于教育體制改革的決定》中明確指出：“學(xué)校逐步實(shí)行校長負(fù)責(zé)制?！?993年出臺的《中國教育改革和發(fā)展綱要》中再一次強(qiáng)調(diào)：“中等和中等以下學(xué)校實(shí)行校長負(fù)責(zé)制。”由此校長負(fù)責(zé)制被正式確定為我國中小學(xué)領(lǐng)導(dǎo)體制的主要模式，并被寫入了1995年通過的《中華人民共和國教育法》：“學(xué)校的教學(xué)及其他行政管理，由校長負(fù)責(zé)?！庇纱?，校長負(fù)責(zé)制有了法律依據(jù)和保障。

校長負(fù)責(zé)制賦予了校長更大的辦學(xué)自主權(quán)，在很大程度上改進(jìn)了學(xué)校的決策模式，提高了學(xué)校的執(zhí)行效率，同時(shí)也極大地促進(jìn)了校長自身的成長。但是校長負(fù)責(zé)制也面臨一些問題：一是校長權(quán)責(zé)邊界不清，既導(dǎo)致校長權(quán)力無限擴(kuò)展，也使校長承擔(dān)了無限責(zé)任，從而使校長陷于事務(wù)堆中疲于奔命。很多校長既不愿意冒更多的風(fēng)險(xiǎn)去創(chuàng)新辦學(xué)，也沒有時(shí)間和精力去深入思考辦學(xué)和教育發(fā)展中的問題。二是權(quán)力監(jiān)督缺位，校長負(fù)責(zé)制實(shí)際上變成了“校長一言堂”，滋生了學(xué)校管理中的官僚文化，校長個(gè)人喜好在很大程度上左右了學(xué)校的辦學(xué)方向和特色，使得學(xué)校發(fā)展依賴于校長的個(gè)人素質(zhì)、能力和愛好，而不是建立在制度基礎(chǔ)上。這從根本上來說是一種人治思維，使得學(xué)校決策代價(jià)和決策風(fēng)險(xiǎn)都非常高，很難保證學(xué)校健康、穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展。三是民主參與不足，不僅使師生權(quán)利難以真正得到有效保障，也導(dǎo)致學(xué)校內(nèi)部辦學(xué)活力不足、創(chuàng)新不夠，辦學(xué)質(zhì)量受到很大制約。四是黨組織功能弱化，影響了學(xué)校的辦學(xué)方向和科學(xué)決策。在中小學(xué)實(shí)施校長負(fù)責(zé)制的過程中，學(xué)校黨組織在學(xué)校治理中的功能和責(zé)任不明確，甚至被邊緣化，導(dǎo)致學(xué)校干部隊(duì)伍建設(shè)、思想與組織建設(shè)、團(tuán)隊(duì)建設(shè)和科學(xué)決策機(jī)制建設(shè)都存在不少問題，學(xué)校在貫徹落實(shí)黨的教育方針政策、建立健全“三重一大”決策機(jī)制上有不少需要進(jìn)一步改進(jìn)的空間。

二、中小學(xué)校黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長負(fù)責(zé)制的基本內(nèi)涵

準(zhǔn)確理解中小學(xué)校黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長負(fù)責(zé)制是推進(jìn)中小學(xué)領(lǐng)導(dǎo)體制改革的重要前提。中小學(xué)校黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長負(fù)責(zé)制確立黨組織在中小學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，在這個(gè)前提下充分發(fā)揮校長在學(xué)校行政工作中的關(guān)鍵作用。它至少包括以下三個(gè)方面的內(nèi)涵。

一是一種新的政治領(lǐng)導(dǎo)模式?！包h對教育事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)首先是思想政治的領(lǐng)導(dǎo)”，要通過確立黨組織在學(xué)校中的核心地位，實(shí)現(xiàn)黨對學(xué)校工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，特別是對學(xué)校辦學(xué)思想和方向的領(lǐng)導(dǎo)，從而真正保證學(xué)校能夠全面貫徹落實(shí)黨的各項(xiàng)教育政策，真正落實(shí)立德樹人根本任務(wù)。

二是一種新的集體決策模式。黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長負(fù)責(zé)制實(shí)質(zhì)上是一種集體決策模式，是黨的民主集中制原則在中小學(xué)管理中的一種實(shí)踐形態(tài)。盡管在實(shí)行中小學(xué)校長負(fù)責(zé)制時(shí)也有校務(wù)委員會(huì)作為學(xué)校的決策機(jī)構(gòu)，但是校長作為學(xué)校法人在諸多學(xué)校管理事務(wù)中擁有最終決定權(quán)，加之校長的權(quán)責(zé)規(guī)定不清晰、不具體，學(xué)校內(nèi)缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，實(shí)際上許多重大決策都是校長一人說了算，決策的風(fēng)險(xiǎn)非常高，決策的嚴(yán)肅性和科學(xué)性不夠，這一直是制約學(xué)校發(fā)展的關(guān)鍵問題。黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長負(fù)責(zé)制所確立的集體決策模式可以很好地解決學(xué)校管理的規(guī)范性問題，提高決策的科學(xué)性和正當(dāng)性。

三是一種新的民主共治模式。學(xué)校是一個(gè)利益共同體，學(xué)校發(fā)展需要兼顧和平衡各方利益主體的需求，學(xué)校辦學(xué)活力也取決于各個(gè)主體的動(dòng)力和智慧，只有調(diào)動(dòng)所有主體積極參與學(xué)校治理，才能集思廣益，創(chuàng)新辦學(xué)。黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長負(fù)責(zé)制能夠充分調(diào)動(dòng)校長、管理干部、教師黨員和群眾參與到學(xué)校治理實(shí)踐中，從而構(gòu)建一種多主體參與的民主共治模式。

把握黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長負(fù)責(zé)制的內(nèi)涵還需要正確理解“領(lǐng)導(dǎo)”和“負(fù)責(zé)”的內(nèi)涵及其關(guān)系。黨組織“領(lǐng)導(dǎo)”并不是事無巨細(xì)、面面俱到，其核心要義是政治領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)，并負(fù)責(zé)學(xué)校的重大決策。而校長“負(fù)責(zé)”是全面落實(shí)和忠實(shí)執(zhí)行由黨組織所確定的學(xué)校辦學(xué)方向和思想，以及由其作出的重大決策。也就是說，校長“負(fù)責(zé)”是在黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的負(fù)責(zé)，對黨組織的決策和決定“負(fù)責(zé)”。

中小學(xué)校實(shí)行黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長負(fù)責(zé)制既是基于我國公立學(xué)校的基本性質(zhì)的一種判斷和制度安排，也是對當(dāng)前我國日益復(fù)雜的教育環(huán)境和充滿挑戰(zhàn)的國際政治環(huán)境的一種回應(yīng)，其主要目標(biāo)在于：第一，加強(qiáng)黨對教育工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，確保社會(huì)主義辦學(xué)方向；第二，進(jìn)一步明確校長的職責(zé)，提高校長辦學(xué)積極性；第三，調(diào)動(dòng)多主體參與學(xué)校治理，激發(fā)學(xué)校辦學(xué)活力，提高教育質(zhì)量，最終實(shí)現(xiàn)“辦人民滿意的教育”的目標(biāo)。

三、中小學(xué)校黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長負(fù)責(zé)制的現(xiàn)實(shí)困境

從嚴(yán)格意義上來說，中小學(xué)校黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長負(fù)責(zé)制不是一個(gè)全新的提法，因?yàn)樵缭?978年《中小學(xué)暫行工作條例》（試行草案）就提出了實(shí)行黨支部領(lǐng)導(dǎo)下的校長分工負(fù)責(zé)制。但是，今天的黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長負(fù)責(zé)制卻有新的內(nèi)涵和使命。

黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長負(fù)責(zé)制是一種新的治理模式，它意味著學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和權(quán)力關(guān)系的變化。以黨組織為代表的政治權(quán)力、以校長為代表的行政權(quán)力、以教師為代表的專業(yè)權(quán)力，以及以家長為代表的社會(huì)權(quán)力，將面臨新的調(diào)整。由于人們對不同類型權(quán)力性質(zhì)及其關(guān)系的認(rèn)識不到位，尤其是長期實(shí)行校長負(fù)責(zé)制所形成的思維慣性，各地各校管理情境存在的差異，使得黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長負(fù)責(zé)制在實(shí)踐中仍然面臨著不少困境。

一是認(rèn)識困境。實(shí)行黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長負(fù)責(zé)制是不是意味著黨組織“包辦一切”“管理一切”？學(xué)校黨支部或者黨委書記與校長，誰在前，誰在后？誰的權(quán)力大，誰說了算？這些都是人們比較關(guān)心的問題。畢竟在學(xué)校管理過程中，遇到有爭議的事情總要有人最終拍板，而且書記和校長也有可能都想拍板，那樣是不是會(huì)引起校長和書記的沖突和矛盾？

二是制度困境。在實(shí)行校長負(fù)責(zé)制時(shí)，對校長的權(quán)責(zé)界定一直存在比較大的困難，因而在實(shí)踐過程中出現(xiàn)了一邊倒的現(xiàn)象，就是校長權(quán)力過大、責(zé)任無限的現(xiàn)象比較普遍，如今增加“黨組織領(lǐng)導(dǎo)”，那么黨組織的權(quán)責(zé)有沒有邊界，書記與校長的權(quán)責(zé)如何進(jìn)行區(qū)分，界定的法律依據(jù)和制度依據(jù)是什么，等等，目前還沒有得到清晰的回答，在一定程度上影響了黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長負(fù)責(zé)制的推進(jìn)。

三是關(guān)系困境。長期以來，校長、黨支部、教代會(huì)一直被視為我國中小學(xué)管理中的“三駕馬車”。其中，校長是學(xué)校管理的核心，負(fù)責(zé)主持學(xué)校全面工作，擁有最高決策、指揮和執(zhí)行權(quán)；黨支部主要負(fù)責(zé)監(jiān)督校長權(quán)力的行使；教代會(huì)民主參與學(xué)校管理，并負(fù)責(zé)討論與教職工利益密切相關(guān)的重大問題。三者各有定位和功能，相互合作和制約，共同推動(dòng)學(xué)校發(fā)展。而在黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長負(fù)責(zé)制的設(shè)計(jì)中，黨組織已經(jīng)不再是僅僅發(fā)揮履行監(jiān)督的職責(zé)了，而是要發(fā)揮全面領(lǐng)導(dǎo)的作用，因此，原來的“三駕馬車”的平衡結(jié)構(gòu)被打破了，變得更加多元和復(fù)雜，出現(xiàn)了黨組織與教代會(huì)和校務(wù)委員會(huì)的關(guān)系，校長與黨組織、教代會(huì)和校務(wù)委員會(huì)的關(guān)系，而且隨著教育的發(fā)展，家校關(guān)系也變得尤為重要。如何認(rèn)識這些主體和組織的性質(zhì)，以及其在學(xué)校治理中的角色與功能，如何處理好這些主體和組織間的關(guān)系，將直接影響這一體制的運(yùn)行。

四是行動(dòng)困境。在黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長負(fù)責(zé)制的管理結(jié)構(gòu)中，黨政關(guān)系是首要的，其直接表現(xiàn)就是書記和校長的角色與關(guān)系，兩者如何分工、如何合作，責(zé)、權(quán)、利如何界定，目前尚處于探索階段。有的地方由書記統(tǒng)管學(xué)校，負(fù)責(zé)學(xué)校的日常事務(wù)管理，結(jié)果導(dǎo)致校長處在一個(gè)很尷尬的位置，難以體現(xiàn)作為學(xué)校法人的權(quán)責(zé)；有的地方采取書記和校長崗位平行設(shè)置，各有分工，但是由于法律層面對該制度的具體實(shí)施缺乏具體闡釋，中小學(xué)黨組織書記和校長在法律體系下的責(zé)、權(quán)、利比較模糊。

四、中小學(xué)校黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長負(fù)責(zé)制的運(yùn)行機(jī)制

中小學(xué)校長負(fù)責(zé)制長期實(shí)行，不僅在思想上已經(jīng)形成了共識，而且在制度建設(shè)上也日漸系統(tǒng)化，要突破這些固有思維和制度慣性需要厘清學(xué)校內(nèi)部多種權(quán)力主體的關(guān)系，需要明確各自的職責(zé)分工，構(gòu)建以黨組織為決策核心、校長全面負(fù)責(zé)執(zhí)行、教師和家長共同參與的治理格局和運(yùn)行機(jī)制。

一是決策機(jī)制?！肮芾砭褪菦Q策”，決策機(jī)制建設(shè)是中小學(xué)落實(shí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長負(fù)責(zé)制必須解決的首要問題。毫無疑問，黨組織是學(xué)校的決策中心，涉及學(xué)校發(fā)展的所有重大問題，比如辦學(xué)方向與辦學(xué)特色確定、重要崗位設(shè)置和人事任免、重大項(xiàng)目實(shí)施等都需要由黨組織集體、民主討論，最終由學(xué)校黨支部書記或者黨委書記拍板定奪，并向?qū)W校黨組織負(fù)責(zé)。校長負(fù)責(zé)落實(shí)和執(zhí)行黨組織決策，在具體實(shí)施過程中，如遇到有爭議的問題，由校長召集校務(wù)委員會(huì)進(jìn)行民主決策，最后由校長拍板定奪，校長對決策的執(zhí)行負(fù)責(zé)。

二是參與機(jī)制。如前所述，黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長負(fù)責(zé)制實(shí)際上是一種集體決策和民主共治模式。因此，如何保證學(xué)校的各方利益主體都能夠參與到學(xué)校治理中來，充分體現(xiàn)現(xiàn)代教育治理的基本精神，對于這一體制的順利運(yùn)行也是非常關(guān)鍵的?！包h組織領(lǐng)導(dǎo)”和“校長負(fù)責(zé)”都需要教職工乃至家長的廣泛參與，否則“領(lǐng)導(dǎo)”和“負(fù)責(zé)”就會(huì)失去依據(jù)和目標(biāo)。但是對于任何一個(gè)主體來說參與都不是無限制的，必須依據(jù)其性質(zhì)、利益相關(guān)程度和專業(yè)性等進(jìn)行機(jī)制的科學(xué)設(shè)計(jì)，從而保證各個(gè)主體規(guī)范、有序參與，提高參與的效率和效果。比如，涉及教職工利益的事情必須要廣泛征求全體教師的意見，通過教代會(huì)來討論決定，而不能僅僅由幾個(gè)領(lǐng)導(dǎo)和幾個(gè)部門來定奪。

三是溝通協(xié)商機(jī)制。黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長負(fù)責(zé)制意味著學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的轉(zhuǎn)移和決策機(jī)制的變化，由此導(dǎo)致學(xué)校內(nèi)部各主體及其組織結(jié)構(gòu)關(guān)系的調(diào)整，建立正式的、順暢的溝通協(xié)商機(jī)制尤為必要。在集體決策的背景下，有可能會(huì)遇到很多難以決斷（或者不能立即決斷）的事情，或者各方意見不一致的情況，需要相關(guān)部門和負(fù)責(zé)人事前事后作好充分的溝通和協(xié)商。

四是監(jiān)督機(jī)制。不管什么樣的權(quán)力都需要監(jiān)督，否則都有可能造成權(quán)力的濫用和無限擴(kuò)張。一個(gè)組織要順利運(yùn)行，必須使各種權(quán)力在一個(gè)確定的范圍內(nèi)行使，并相互合作和制約。在中小學(xué)實(shí)行校長負(fù)責(zé)制時(shí)期，黨組織主要負(fù)責(zé)監(jiān)督校長的權(quán)力行使，而當(dāng)前推行的黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長負(fù)責(zé)制則把黨組織上升到學(xué)校決策的核心，那么，誰來監(jiān)督黨組織和校長，以及其他職能部門的權(quán)力行使，就是一個(gè)新問題，需要建立一種新的機(jī)制。雖然教育行政部門設(shè)置有專門的紀(jì)檢部門來行使這一職能，但是學(xué)校內(nèi)部的常態(tài)化監(jiān)督機(jī)制仍然不可缺少。因此，建立黨組織內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，完善教職工代表大會(huì)和社會(huì)對學(xué)校工作的監(jiān)督機(jī)制，才能保證各種權(quán)力主體、各個(gè)職能部門規(guī)范履行各自的職責(zé)，從而保證黨的教育方針政策、學(xué)校黨組織的決策得到更好的執(zhí)行，才能真正體現(xiàn)以人民為中心的思想，辦好人民滿意的教育。