進一步夯實我國糧食安全的生產(chǎn)基礎(chǔ)

◎ 翁 鳴

2022年3月，我國糧食安全再次成為全國兩會代表熱烈討議的話題?！懊褚允碁樘臁?，作為世界人口大國和農(nóng)業(yè)大國，時刻都不能放松農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和糧食安全。經(jīng)過長期艱苦努力，我國以占世界9%的耕地和6%的淡水資源，養(yǎng)育了世界近1/5的人口，從當年4億人吃不飽到今天14億多人吃得好，這一成績來之不易，要繼續(xù)鞏固和拓展糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)。

一、要始終高度重視糧食安全

黨中央始終高度重視糧食安全，把糧食安全工作擺在突出的位置。民安重在糧安，糧食安全是經(jīng)濟社會穩(wěn)定和發(fā)展的基礎(chǔ)。習近平總書記反復強調(diào)，實現(xiàn)我國口糧高度自給，把中國人的飯碗端在自己的手里。近幾年國際形勢復雜多變，西方國家遏制中國發(fā)展的態(tài)勢日益顯露，糧食安全無疑是大國博弈的重要方面，也是中華民族偉大復興的基本保證。民族要復興，鄉(xiāng)村必振興。搞好糧食生產(chǎn)，確保糧食安全，這是鄉(xiāng)村振興的第一要務。

當前，國際形勢日趨復雜，國際糧食市場的供求關(guān)系也受到影響。為此，人們擔心是否會影響國內(nèi)糧食進口問題，并由此產(chǎn)生了熱烈討論。2021年，在水稻和小麥高自給率的前提下，我國進口糧食6802萬噸（不計大豆），主要包括飼料糧玉米、大麥和高粱等，以滿足畜牧業(yè)、釀酒業(yè)的生產(chǎn)需要。

需要強調(diào)的是，現(xiàn)階段我國人民的口糧是得到充分保障的，這也是長期堅持糧食安全的重要成就。但是這并不意味著我們可以放松糧食生產(chǎn)，甚至有人認為中國成為世界第二大經(jīng)濟體后，可以用錢買糧解決吃飯問題。事實上，即使耗費再多的資金，也不可能解決人口大國的吃飯問題，因為國際市場沒有可供14億人吃飯的糧食數(shù)量，中國人吃飯問題必須依靠自己來解決。所以說，國內(nèi)資源條件約束、自然災害多發(fā)頻發(fā)、國際形勢復雜多變等因素，導致全球糧食生產(chǎn)和供應的不確定性大大增強，客觀上要求我們更加重視農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)。

我們應該承認，從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代農(nóng)業(yè)，我國還有很長一個過程，包括農(nóng)業(yè)發(fā)展觀念、戰(zhàn)略選擇和規(guī)劃方案，以及實施鄉(xiāng)村振興的基本隊伍等，都需要有相當大的轉(zhuǎn)變和提高。與美國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平相比，我國仍然存在著幾十年的差距，還需要深入研究和努力解決制約農(nóng)業(yè)發(fā)展的障礙和頑癥，包括提高農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量、提高國家支農(nóng)資金的使用效率和建設(shè)高素質(zhì)農(nóng)民隊伍等，這些問題的實質(zhì)是國家主導的農(nóng)業(yè)支撐體系建設(shè)，即自上而下直接服務“三農(nóng)”的組織結(jié)構(gòu)，也就是要建立一個強大的、更有效的農(nóng)業(yè)支撐體系。

二、糧食安全觀念要與時俱進

在我國對外開放不斷擴大、國際糧食市場不斷變化的條件下，不僅要保證國內(nèi)18億畝耕地和糧食總產(chǎn)量，而且要長遠謀劃、精準應對和降低成本。為此，要樹立新時代中國特色社會主義糧食安全觀，提高糧食競爭力和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整能力，確保新時代我國糧食安全。

樹立糧食安全新內(nèi)涵?，F(xiàn)在國際通用的“糧食安全”概念出自1996年世界糧食峰會，是指“在任何時候，所有人都能買得起并能夠買得到足夠的、安全和營養(yǎng)的糧食，以滿足人們?nèi)粘ｏ嬍澈托枨笃茫ＷC人們積極和健康的生活。”這一概念有五個特性：供給角度的可供性、收入角度的支付性、需求角度的獲得性、消費角度的營養(yǎng)性和全過程的穩(wěn)定性。中國是一個擁有14億人口的大國，世界上沒有足夠的糧食可以養(yǎng)活中國人，吃飯問題只能依靠自己解決。從這個意義上講，糧食安全的可供性、支付性和穩(wěn)定性尤為重要。

中國不僅要符合國際糧食安全的普遍性，而且要考慮基本國情的特殊性，基于這種考慮，中國糧食安全可以定義為：在任何時候，中國政府能夠依靠自己力量，保證中國人民買得起并買得到足夠的、安全的和營養(yǎng)的糧食，以滿足國內(nèi)消費者日常飲食和需求偏好，不斷提高人民生活的質(zhì)量水平。因此，中國糧食安全概念至少包括六個特性：供給角度的可供性和自足性、收入角度的支付性、需求角度的獲得性、消費角度的營養(yǎng)性和安全角度的穩(wěn)定性。其中，糧食供給的可供性是指糧食來源，包括國內(nèi)生產(chǎn)和國外進口。糧食供給的自足性是指中國糧食供給主要依靠國內(nèi)生產(chǎn)，把中國人飯碗端在自己的手里。安全角度的穩(wěn)定性是指具有抵御自然風險和國外市場風險的能力。

完善我國糧食安全的內(nèi)涵，是應對國際形勢變化的客觀要求，也是我國對外開放不斷擴大的必然要求。傳統(tǒng)的糧食安全觀已不能完全適應國際形勢變化的要求。一方面，我國主要糧食產(chǎn)量完全可以滿足自給自足的要求，但是并不意味我國糧食競爭力和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整能力較強，也不等于我國糧食安全基礎(chǔ)沒有漏洞和不足。恰恰相反，有可能被國際大糧商和國際金融集團，或被某些以中國為敵的國家政府，利用自然條件、國際形勢、糧食供求關(guān)系變化的機會，運用現(xiàn)貨貿(mào)易、期貨貿(mào)易、全球糧油預測展望等多種方式，實現(xiàn)謀求暴利的“合法”目的，甚至攻擊我國糧食綜合生產(chǎn)能力。

另一方面，我國對外開放程度越來越大，已不同于計劃經(jīng)濟時期，不能輕易拒絕國外糧食進口貿(mào)易。即便我國主要糧食產(chǎn)量滿足國內(nèi)消費需要，也要遵守加入WTO時有關(guān)承諾，更何況要從國際政治、國家外交的大局出發(fā)，在不影響根本利益的前提下做出一些妥協(xié)和讓步。同時，要根據(jù)對形勢和市場變化的判斷，靈活地進口適當數(shù)量糧食，增加儲備量以應對突發(fā)事件。這就要求糧食安全觀與時俱進，不能僅僅用糧食產(chǎn)量、儲備量來評判糧食安全程度，還要增加補充一些新內(nèi)容，如糧食競爭力、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整能力等指標，更好地適應國內(nèi)外形勢變化的要求，為中國經(jīng)濟社會發(fā)展提供重要的基本保障。

三、糧食安全要解決實際問題

糧食問題事關(guān)百姓生活和社會穩(wěn)定，絲毫不能輕視和大意。在黨和國家大政方針已定的前提下，確保糧食安全的關(guān)鍵在于落實到農(nóng)村基層，切實解決糧食生產(chǎn)的諸多問題，即夯實我國糧食安全的生產(chǎn)基礎(chǔ)。對照糧食安全的高標準要求，除自然資源稟賦不足和人口數(shù)量眾多以外，我國還存在一些問題和障礙，需要深入農(nóng)村進行調(diào)查研究，運用攻堅克難精神，堅持不懈解決問題。只有真正解決了實際問題，才能確實保證國家糧食安全。在我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，存在影響糧食安全的幾個方面問題：

1.農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平不高。黨和國家高度重視農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，國家財政投入了巨額資金，但是國家財政投入與實際建設(shè)效果并非完全匹配。以高標準農(nóng)田建設(shè)項目為例，僅在2019年，中央安排高標準農(nóng)田建設(shè)資金達859億元。其中，中央財政安排農(nóng)田建設(shè)補助資金694億元，發(fā)改委的預算內(nèi)投資農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展專項165億元。據(jù)我們調(diào)查，這些年某地級市高標準農(nóng)田建設(shè)資金達110億元。高標準農(nóng)田建設(shè)目標是旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)，但并非全部達到原定的目標要求。某縣農(nóng)民合作組織領(lǐng)辦人指出，他們所在的高標準農(nóng)田不能有效排水，由此造成2021年糧食收成損失不小。進一步調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有些地區(qū)高標準農(nóng)田建設(shè)過程中，從工程設(shè)計、工程承包、建設(shè)施工、竣工驗收和后期維護等環(huán)節(jié)存在諸多問題，甚至有些地方出現(xiàn)了腐敗案件，某些干部將高標準農(nóng)田建設(shè)工程視為“唐僧肉”。有的地方黨委政府尚未高度重視，沒有杜絕這種腐敗現(xiàn)象蔓延，出現(xiàn)邊查處、邊重現(xiàn)的情況，實際上形成了國家財政高投入低產(chǎn)出的結(jié)果。

2.農(nóng)業(yè)保險尚未發(fā)揮重要作用。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)承受著自然風險和市場風險的雙重風險，我國作為一個自然災害多發(fā)頻發(fā)的國家更是如此。以產(chǎn)糧大省河南為例，在歷史上曾多次出現(xiàn)過嚴重的自然災害。例如，1975年8月，由于超級臺風導致的特大暴雨引發(fā)淮河上游洪水，造成板橋水庫漫溢垮壩，6億立方米洪水咆哮而下，致使幾十座小型水庫相繼垮壩潰決。2008—2019年，河南省有5年受到旱情影響的農(nóng)田面積超過1000萬畝，河南省有7年遭遇風雹受災面積超過200萬畝。2021年7月，河南中部、西部和北部區(qū)域，遭遇特大暴雨帶來的洪澇災害，導致大面積農(nóng)田出現(xiàn)洪澇災害，國家統(tǒng)計局河南調(diào)查總隊發(fā)布消息顯示，當年糧食產(chǎn)量比上年減少56.32億斤。上述情況表明，河南非常需要農(nóng)業(yè)保險的有力支持，但是農(nóng)業(yè)保險支持力度不足，明顯落后于東部沿海地區(qū)。這主要表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)保險覆蓋面不足和保險力度較小，農(nóng)業(yè)保險公司過于強調(diào)自身經(jīng)濟利益，沒有很好地提供強有力的保險支農(nóng)作用。另外，河南省財政補貼采取農(nóng)業(yè)保險四級政府出資方式，雖然這種方式能有效防范騙保的道德風險，但也降低了農(nóng)業(yè)保險的補貼效率。

3.農(nóng)民合作組織發(fā)育程度不足。從全國范圍來看，農(nóng)民合作組織發(fā)育不足是普遍性問題，其根本原因在于沒有經(jīng)歷過社會合作化運動，而是采取地方政府行政化推動方式。雖然河南是農(nóng)業(yè)大省，但是農(nóng)民合作組織發(fā)展并非是國內(nèi)先進地區(qū)，大多數(shù)農(nóng)民合作社發(fā)展水平并不高。雖然有的地級市農(nóng)民合作社數(shù)量較多，但是國家級農(nóng)民合作社、省級農(nóng)民合作社數(shù)量占本地區(qū)全部農(nóng)民合作社的比重低。少數(shù)農(nóng)民合作社發(fā)展較好，得益于這些合作社領(lǐng)辦人曾在大企業(yè)歷練過，并擔任過一些部門經(jīng)理等工作，有較強的業(yè)務知識和管理經(jīng)驗，并具備一定的經(jīng)濟實力，這不同于未見過世面的普通農(nóng)民。國際合作社經(jīng)驗證明，早期歐洲合作化運動是經(jīng)歷過自我創(chuàng)新、自我實踐、自我教育和自我成長的社會化運動鍛煉，合作社參與者的思想覺悟、實踐能力和創(chuàng)辦熱情，在社會化實踐中得到了極大的鍛煉成長，這不僅激發(fā)了合作化實踐的積極性，而且教育和培養(yǎng)了合作社實踐者的管理能力。我國缺乏這樣的合作社發(fā)育的社會化運動實踐鍛煉，也沒有開展系統(tǒng)的合作化專業(yè)知識培訓，難以培養(yǎng)出合作社運動的相當數(shù)量社會精英人才，以至于農(nóng)民合作社處于低水平徘徊狀態(tài)。

4.農(nóng)業(yè)支撐體系尚未真正建立。我國農(nóng)業(yè)是典型的傳統(tǒng)型農(nóng)業(yè)，推動傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，最根本的任務是培養(yǎng)大批高素質(zhì)農(nóng)民，引導和幫助農(nóng)民走上農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。只有將低素質(zhì)的小農(nóng)生產(chǎn)者轉(zhuǎn)型升級為高素質(zhì)農(nóng)民，才能確保糧食安全的可持續(xù)發(fā)展。要完成這樣艱巨的歷史性任務，必須構(gòu)建強大的農(nóng)業(yè)支撐體系。因為只有強有力的農(nóng)業(yè)支撐，才能實現(xiàn)把人財物聚集于農(nóng)村基層，手把手地教授農(nóng)民科學種田，有效地推進國家農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。我國缺少像日本、韓國那樣的農(nóng)協(xié)組織系統(tǒng)，這是由國家提出和構(gòu)建，并且依據(jù)法律規(guī)定組建的自上而下的體系。它與農(nóng)業(yè)行政部門關(guān)聯(lián)密切，但又具有掌管人財物的權(quán)限，能夠獨立履行其工作職責的法人單位。它的主要任務是直接為農(nóng)民組織和農(nóng)民群眾服務，將國家支農(nóng)政策及時轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村振興實踐。該體系擁有專業(yè)技術(shù)人員和管理人員的優(yōu)勢，具有國家財政支農(nóng)的優(yōu)勢資源，同時，受到國家主管部門、審計部門的嚴格監(jiān)督，承擔著支持和服務農(nóng)業(yè)發(fā)展的重任。現(xiàn)階段我國農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中，有不少問題產(chǎn)生的重要原因，歸結(jié)于缺乏這樣的農(nóng)業(yè)支撐體系，無法將中央方針政策有效地貫徹落實至農(nóng)村基層。

四、對策建議

針對上述制約我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程、影響糧食安全可持續(xù)發(fā)展的幾方面問題，提出如下建議：

1.加快農(nóng)業(yè)支撐體系構(gòu)建。在國家鄉(xiāng)村振興局的基礎(chǔ)上，建立農(nóng)業(yè)支撐服務體系，重點是貫徹落實中央政策到基層，能夠帶領(lǐng)農(nóng)村基層進行鄉(xiāng)村振興工作的日常性工作體系。將原有的臨時性地方機構(gòu)和人員，改變?yōu)殚L效性日常機構(gòu)和固定人員。在農(nóng)業(yè)項目建設(shè)、農(nóng)民組織培育、農(nóng)業(yè)技術(shù)服務、新型農(nóng)民教育等方面，全方位集中人財物等優(yōu)勢資源，全力打造農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

2.加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。關(guān)鍵是提高農(nóng)田建設(shè)的投資效率，夯實糧食生產(chǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)。以高標準農(nóng)田建設(shè)為例，借鑒國際高標準農(nóng)田要求，提高工程項目的功能要求，提高農(nóng)田建設(shè)的設(shè)計標準，提高工程質(zhì)量驗收標準。組建農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)專業(yè)隊伍，嚴格執(zhí)行農(nóng)業(yè)建設(shè)工程驗收規(guī)定。完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)監(jiān)管全過程，壓縮農(nóng)業(yè)建設(shè)領(lǐng)域腐敗行為的空間。

3.加大農(nóng)業(yè)保險支持力度。按照中央文件要求，實現(xiàn)三大糧食作物完全成本保險和種植業(yè)收入保險主產(chǎn)省產(chǎn)糧大縣全覆蓋，確保農(nóng)民種糧得到合理收入。只有農(nóng)民愿意種糧、專心種糧，才能確保糧食安全可持續(xù)發(fā)展。按照地方財政實際情況，適當免除糧食主產(chǎn)省產(chǎn)糧大縣的農(nóng)業(yè)保險分擔部分，以鼓勵糧食主產(chǎn)區(qū)多產(chǎn)糧多作貢獻。

4.提升農(nóng)民合作組織建設(shè)。在構(gòu)建農(nóng)業(yè)支撐體系和優(yōu)化農(nóng)業(yè)社會化服務的同時，加快農(nóng)民合作組織提質(zhì)升級進度。關(guān)鍵是加強專業(yè)技術(shù)和管理培訓，由專業(yè)化人員傳授農(nóng)業(yè)經(jīng)營知識，不斷滿足農(nóng)民生產(chǎn)的實際需求，解決農(nóng)業(yè)技術(shù)支持不足的問題。優(yōu)化農(nóng)業(yè)技能培訓隊伍，發(fā)揮高級專家的特殊作用，建立考核制度和公示制度，不斷提高農(nóng)民合作組織建設(shè)水平。