鎮(zhèn)坪創(chuàng)新的重要價值
——《縣鄉(xiāng)人大工作績效管理實踐與理論》序

□ 浦興祖

（一）

2018 年春，通過閱讀資料、聆聽介紹和應(yīng)邀研討，鎮(zhèn)坪縣人大工作績效管理的探索與創(chuàng)新，引起了我濃厚的興趣。

績效管理最早產(chǎn)生于企業(yè)，后來也被導(dǎo)入了政府等公共部門。據(jù)知，十多年前，有地方人大也開始試行這一管理模式，但主要是針對某一方面的工作（如預(yù)算監(jiān)督）。而鎮(zhèn)坪縣從2012 年起將績效管理逐步引入兩級人大的全面工作之中，這是在全國開了先河的。“為什么要走出這一步？”我特別關(guān)注鎮(zhèn)坪探索與創(chuàng)新背后的驅(qū)動力。事實是，縣人大常委會領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級人大工作中“走過場”“形式化”的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。同時，“工作干好干壞一個樣”的問題也很突出。經(jīng)進一步分析認(rèn)定，出現(xiàn)上述情況的一個重要原因在于，缺乏科學(xué)的、具體的、量化的績效標(biāo)準(zhǔn)可供規(guī)范和評價兩級人大工作。以此問題為導(dǎo)向，縣人大常委會在縣委領(lǐng)導(dǎo)下，先后出臺了加強和規(guī)范人大各方面工作的多個意見。在此基礎(chǔ)上，又分門別類制定了一系列可供操作并可規(guī)范和評價人大工作的標(biāo)準(zhǔn)。鎮(zhèn)坪認(rèn)為，這樣的探索與創(chuàng)新能夠推動人大制度在縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級“落實落細(xì)”，能夠使人大工作“脫虛向?qū)崱薄?/p>

“落實落細(xì)”“脫虛向?qū)崱保@正是鎮(zhèn)坪探索與創(chuàng)新背后的驅(qū)動力！由此，想起了自己將近40 年研究所形成的一些基本理念：任何政治制度都是在一定的社會歷史條件下生成、變遷的；當(dāng)代中國政治制度是在近現(xiàn)代中國社會歷史條件下產(chǎn)生和發(fā)展起來的；未來中國政治制度的走向，由未來中國社會歷史條件決定；不排除會找到更加適合國情更加理想有效的制度之可能，但“不能想象突然就搬來一座政治制度上的‘飛來峰’”；現(xiàn)在，我們需要的是“當(dāng)真用足”已有政治制度的“制度空間”；這套政治制度中的人民代表大會制度，是中國人民借鑒人類政治文明有益成果，并結(jié)合本國實際所作出的偉大創(chuàng)造，“是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一的根本政治制度安排”“是實現(xiàn)我國全過程人民民主的重要制度載體”；既然人大制度符合國情、具有特色、蘊含優(yōu)勢，那就更應(yīng)“當(dāng)真用足制度空間”，用鎮(zhèn)坪話講，就是要把人大制度“落實落細(xì)”，讓人大工作“脫虛向?qū)崱薄Ｎㄓ腥绱?，人大制度才能真正發(fā)揮其制度優(yōu)勢。反之，再好的制度也只是靜態(tài)的文本、條條，或者是流于動態(tài)的“空轉(zhuǎn)”。

社會調(diào)查獲知，有的地方領(lǐng)導(dǎo)出于對民主價值的漠視等原因，抱有“民主不搞不行，真搞更不行”的心態(tài)。在這些地方，人大工作不可避免地成為“虛功”，成為“擺設(shè)”，變得形式化。其后果，不僅不能用足制度空間實現(xiàn)制度優(yōu)勢、不能解決人民所需要解決的問題、不能轉(zhuǎn)化成國家治理的實際效能，更會構(gòu)成對人大制度的褻瀆，影響人民群眾對人大民主的真實感和認(rèn)同度，從而銷蝕根本政治制度的生命力。這是一個非常嚴(yán)重的問題！好在社會調(diào)查也讓我們欣喜地見到，在浙江溫嶺、陜西鎮(zhèn)坪等許多地方，有著真心重視人民民主的黨委和人大。他們是要“當(dāng)真用足制度空間”，要把人大制度“落實落細(xì)”，讓人大工作“脫虛向?qū)崱?。他們的一個共同點是，在黨委的全面領(lǐng)導(dǎo)和支持下，人大積極開展探索與創(chuàng)新，例如溫嶺人大探索與創(chuàng)新參與式預(yù)算民主，鎮(zhèn)坪人大探索與創(chuàng)新績效標(biāo)準(zhǔn)化管理。

（二）

要“當(dāng)真用足制度空間”，就須積極開展探索與創(chuàng)新。這是因為，制度是具有層次性的。我們以制度自信的豪情，確信人大制度是中國人民行使國家權(quán)力、實現(xiàn)當(dāng)家作主的好制度，主要是就宏觀層面、總體框架對這一根本政治制度的充分肯定。與此同時，我們并不否認(rèn)人大制度的中微觀層面——各類體制、機制、程序，乃至直接規(guī)范操作行為的具體規(guī)則、形式、方法，存在某些缺陷甚或空白。盡管改革開放以來已有不少進步，但仍然需要通過積極探索與創(chuàng)新，繼續(xù)完善和發(fā)展之。只有在日益完善的中微觀制度與宏觀制度相匹配時，“當(dāng)真用足制度空間”才不會成為一句空話，人大制度的優(yōu)勢才能得到最大程度的發(fā)揮。為此，中共十八屆三中全會通過的決定，首次提出了“推進人民代表大會制度理論和實踐創(chuàng)新”的要求。

在黨中央要求的激勵下，鎮(zhèn)坪兩級人大工作績效管理的探索與創(chuàng)新步步推進，年年深化。經(jīng)過九個寒暑四個階段的努力，縣委領(lǐng)導(dǎo)和支持縣人大制定出臺的兩級人大工作績效標(biāo)準(zhǔn)，涵蓋兩級黨委加強對人大的領(lǐng)導(dǎo)、人大代表的選舉、人大代表能力的提升、依法履職、聯(lián)系選民、向選民述職、選民監(jiān)督與評議代表、人大會議和人大常委會會議的舉行、人大及其常委會的履職、人大常委會的自身建設(shè)、“一府一委兩院”貫徹落實人大及其常委會決議決定和審議意見、規(guī)范性文件備案審查等方方面面的工作，總計100類682條2322款，構(gòu)建了一個頗為完整的績效標(biāo)準(zhǔn)體系（本書共收集了55類378條1417款）。這些標(biāo)準(zhǔn)，明顯細(xì)化了憲法法律有關(guān)縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人大的各項規(guī)定，可使兩級黨委、兩級人大、縣人大常委會及其黨組、兩級選民、兩級政府和縣監(jiān)委、縣兩院等各方面主體，清楚地知曉自己圍繞人大工作應(yīng)當(dāng)干什么、怎么干，亦可使評價主體以此為依據(jù)精準(zhǔn)評價相關(guān)工作主體。按此，在很大程度上克服了“不知具體干什么、怎么干”以及“干多干少沒兩樣，干好干壞一個樣”的難題。經(jīng)過數(shù)年的實踐，對于人大制度落實落細(xì)、人大工作脫虛向?qū)?，進而推動整個縣域發(fā)展，取得了可喜的成效。在此基礎(chǔ)上，2021年6月，縣委宣布鎮(zhèn)坪縣已基本建成全國首個人大工作標(biāo)準(zhǔn)化縣。

此外，正如本書中指出的，鎮(zhèn)坪縣原創(chuàng)的人大工作績效管理標(biāo)準(zhǔn)體系以其“至少十項全國第一”，先后受到全國人大20 余次重點關(guān)注。2018 年8 月15 日得到中共中央政治局常委、全國人大常委會委員長栗戰(zhàn)書同志批示肯定。2021 年4 月11 日，在全國人大“加強和改進新時代人大工作五級人大代表座談會”上，委員長面對面聽取了鎮(zhèn)坪縣人大工作績效管理標(biāo)準(zhǔn)化創(chuàng)新情況的專題匯報。2021 年6 月3日至4 日，鎮(zhèn)坪作為全國兩個特邀縣（區(qū)）之一，在全國人大組織召開的“人大工作信息化建設(shè)經(jīng)驗交流會”上，以書面及口頭兩種方式進行了經(jīng)驗交流。全國人大先后4 次以內(nèi)刊《人大工作研究》《研究與交流》?？问阶髁嗽敿?xì)介紹。鎮(zhèn)坪的探索與創(chuàng)新作為全國唯一縣級人大創(chuàng)新成果，收入2017 年《中國人大制度理論和實踐創(chuàng)新成果交流研討會文集》和2018 年《推進人大制度理論和實踐創(chuàng)新論文選》?！吨袊舜蟆冯s志、新華社《國內(nèi)動態(tài)清樣》《半月談》、人民日報社《內(nèi)參》、《人民代表報》《陜西日報》《人大研究》等主流媒體先后進行了多次重點報道。鎮(zhèn)坪人大工作績效標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)新成果，先后獲得國家版權(quán)局3項知識產(chǎn)權(quán)認(rèn)證。

截至目前，全國先后已有20 多個省市、1000 多個兄弟縣市區(qū)人大、研究機構(gòu)、高等院校、專家學(xué)者等以各種方式關(guān)注交流考察鎮(zhèn)坪人大工作績效標(biāo)準(zhǔn)的探索、創(chuàng)新。鎮(zhèn)坪縣還先后應(yīng)邀到全國人大北戴河培訓(xùn)基地、北京市人大、北京市委黨校、深圳市人大、深圳人大干部培訓(xùn)中心、上海松江區(qū)人大以及多所大學(xué)介紹經(jīng)驗、開展授課、講座或研討。

作為人大制度的一名研究者，我由衷祝賀與感佩鎮(zhèn)坪縣敢為人先，勤于探索勇于創(chuàng)新，并編寫了這本好書！

（三）

本人相信，鎮(zhèn)坪的探索與創(chuàng)新不會止步于此書，一定會繼續(xù)深化和完善他們的創(chuàng)新成果。日前在大致瀏覽和充分肯定書稿后，我向本書第一主編、鎮(zhèn)坪縣人大常委會陳敬民主任提出了幾個可以進一步探索研究的問題。例如，已量化為“X 次”“X 個”的那些標(biāo)準(zhǔn)，能否解決“質(zhì)量鑒定”的問題？我擔(dān)心，若難以鑒定質(zhì)量，會否引來“湊數(shù)交賬”，重返“虛化”、形式化？又如，一些非常態(tài)的履職工作，諸如依法質(zhì)詢、依法提出議案、依法組織特定問題調(diào)查委員會等，能否標(biāo)準(zhǔn)化、量化？還有，“人大協(xié)商”是否也應(yīng)列入績效標(biāo)準(zhǔn)體系？對此，恕我多言幾句。

眾所周知，人民代表大會，不只是“代表的”大會，更是“人民的”代表大會。各級人大必須代表人民的意志行使國家權(quán)力。問題是，在一個利益多元化的社會，民意必然多樣化。人大代表如果能夠廣泛聯(lián)系人民群眾／選民，就不難發(fā)現(xiàn)，圍繞同一項公共政策、同一個社會問題，往往會聽到多種不同的甚或?qū)α⒌穆曇?。如何鑒別哪種聲音是真正代表最廣大人民群眾利益的“合理民意”？純粹由人大代表個人來判斷以作取舍？簡單地以多數(shù)人的意見為合理民意？均不可靠！本人吁請各級人大及其代表，應(yīng)當(dāng)切實重視黨的十八大以來一再強調(diào)的協(xié)商民主。千萬不要以為協(xié)商民主僅僅是人民政協(xié)的事，盡管政協(xié)是“專門的協(xié)商機構(gòu)”，但中央多次明確列出協(xié)商民主的七種渠道或曰七類主體，其中就包含人大協(xié)商。2021 年，習(xí)近平總書記在中央人大工作會議上再次提出，要“健全吸納民意、匯集民智的工作機制，推進人大協(xié)商、立法協(xié)商”。請注意，不僅是“立法協(xié)商”，還有“人大協(xié)商”。一些地方人大開展了立法協(xié)商，促進了立法民主化和科學(xué)化。但在行使另外三個職權(quán)時堅持開展人大協(xié)商的，至少本人鮮有聽聞。尤其是無立法權(quán)的縣鄉(xiāng)兩級人大，行使監(jiān)督權(quán)是他們的主要履職工作。那么，人大通過協(xié)商，從不同民意中匯集共識或者接近共識，以此作為合理民意，作為履行監(jiān)督等職權(quán)的民意基礎(chǔ)，便是十分必要了。從這一意義上講，“人大協(xié)商”也應(yīng)列入人大工作績效標(biāo)準(zhǔn)體系內(nèi)——未知鎮(zhèn)坪如何看？

盡管以上問題還有待探研，但眼前這部書稿一旦出版，定會受到各地人大代表、人大工作者和人大研究者的歡迎；定會在全國范圍內(nèi)，進一步傳播“落實落細(xì)”“脫虛向?qū)崱钡逆?zhèn)坪方案和鎮(zhèn)坪精神；定會啟迪和帶動各地方人大乘中央人大工作會議的東風(fēng)，從全過程人民民主的高度，“繼續(xù)推進人民代表大會制度理論和實踐創(chuàng)新”，“加強和改進新時代人大工作”——這應(yīng)該是鎮(zhèn)坪探索與創(chuàng)新以及本書的重要價值之所在。

奉敬民主任之囑，寫下以上感言，聊以為序。

（辛丑冬至于滬上逸仙華庭）

[1]習(xí)近平：《在慶祝全國人民代表大會成立60 周年大會上的講話》，新華社北京2014年9月5日電。

[2]習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，人民出版社2017年版。

[3][5][6]習(xí)近平在中央人大工作會議上發(fā)表重要講話，新華社北京2021年10月14日電。

[4]《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，見《中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議文件匯編》，人民出版社2013年版，第46頁。