人大監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)的路徑

□金石 張?jiān)?/p>

根據(jù)憲法和《人民檢察院組織法》的規(guī)定，人大及其常委會(huì)與人民檢察院之間的關(guān)系，我們可以簡(jiǎn)單概括為：檢察機(jī)關(guān)由人大產(chǎn)生，對(duì)人大負(fù)責(zé)，由人大監(jiān)督。由于我國(guó)檢察機(jī)關(guān)實(shí)行雙重從屬制，其既要對(duì)上級(jí)檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，亦要對(duì)同級(jí)人大負(fù)責(zé)。因此，強(qiáng)化人大對(duì)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，對(duì)于提升檢察工作質(zhì)效，規(guī)范檢察權(quán)運(yùn)行，加強(qiáng)社會(huì)主義民主法治建設(shè)具有重要意義。

一、人大監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)的實(shí)踐探索

（一）對(duì)專項(xiàng)活動(dòng)的監(jiān)督

通常來(lái)看，人大及其常委會(huì)對(duì)檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)工作開展情況的監(jiān)督主要是通過聽取及審議專題報(bào)告的方式進(jìn)行。譬如，近年來(lái)，部分檢察機(jī)關(guān)探索向同級(jí)人大及其常委會(huì)專題報(bào)告公益訴訟工作。一是通過專項(xiàng)評(píng)議及滿意度測(cè)評(píng)進(jìn)行監(jiān)督。雖然監(jiān)督法并沒有對(duì)評(píng)議及滿意度測(cè)評(píng)作出明確規(guī)定，但一些地方性法規(guī)進(jìn)行了探索。譬如《河北省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于司法監(jiān)督機(jī)關(guān)工作的規(guī)定》就作出了規(guī)定。實(shí)踐中，各地人大在聽取人民檢察院的專項(xiàng)工作報(bào)告時(shí)，會(huì)對(duì)落實(shí)人大常委會(huì)意見情況進(jìn)行滿意度測(cè)評(píng)。二是通過聯(lián)動(dòng)監(jiān)督或綜合監(jiān)督的方式對(duì)專項(xiàng)工作予以監(jiān)督。聯(lián)動(dòng)監(jiān)督，是指上下級(jí)人大及其常委會(huì)聯(lián)合對(duì)某項(xiàng)工作開展監(jiān)督。綜合監(jiān)督則是對(duì)某項(xiàng)工作采取多種監(jiān)督方式，其主體具有唯一性。實(shí)踐中，聯(lián)動(dòng)監(jiān)督與綜合監(jiān)督往往相伴而行，在聯(lián)動(dòng)監(jiān)督的過程中為了增強(qiáng)監(jiān)督的剛性，亦會(huì)采取多種監(jiān)督方式。三是通過暗訪等方式探索對(duì)專項(xiàng)工作的監(jiān)督。實(shí)踐中，部分地區(qū)在對(duì)專項(xiàng)工作進(jìn)行調(diào)研、檢查的過程中，會(huì)邀請(qǐng)記者參與，通過暗查暗訪、現(xiàn)場(chǎng)錄制等發(fā)現(xiàn)存在的問題。對(duì)群眾關(guān)注度高、社會(huì)影響大的事項(xiàng)，會(huì)通過問卷調(diào)查的方式以提高監(jiān)督的精準(zhǔn)性。對(duì)于涉及專業(yè)性問題的，會(huì)邀請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覅⒓印?/p>

（二）對(duì)檢察類案的監(jiān)督

對(duì)檢察機(jī)關(guān)辦理的某一類案件進(jìn)行監(jiān)督，往往是通過聽取審議檢察機(jī)關(guān)某項(xiàng)工作的同時(shí)，附帶對(duì)該工作涉及的類案進(jìn)行監(jiān)督的方式。譬如在對(duì)人民檢察院案件質(zhì)量評(píng)查工作報(bào)告審議的過程中，對(duì)行政非訴執(zhí)行案件的監(jiān)督進(jìn)行專題審議。首先，科學(xué)確定案件范圍。按照時(shí)間先后順序，在特定時(shí)期多發(fā)、高發(fā)案件中進(jìn)行選擇，確保評(píng)查范圍選定客觀公正。其次，依法選擇評(píng)查成員。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)類案的監(jiān)督，在評(píng)查組的選擇上應(yīng)當(dāng)力求專業(yè)化，組織專業(yè)人員組成評(píng)查組進(jìn)行。具體而言，可以選擇相應(yīng)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者和資深律師。專家學(xué)者由人大常委會(huì)監(jiān)察司法工委推薦，資深律師由各省司法廳推薦，并報(bào)請(qǐng)人大常委會(huì)同意。評(píng)查小組設(shè)組長(zhǎng)、副組長(zhǎng)，由組長(zhǎng)會(huì)議商議解決類案評(píng)查過程中遇到的各類問題。評(píng)查過程中實(shí)行嚴(yán)格的回避制度，確保評(píng)查結(jié)果公平公正，評(píng)查過程客觀理性。再次，合理確定評(píng)查方式。在評(píng)查內(nèi)容的確定上，應(yīng)當(dāng)盡量選擇對(duì)當(dāng)事人實(shí)體權(quán)利產(chǎn)生影響的事宜，并輔之以程序性事項(xiàng)及檢察機(jī)關(guān)辦案的規(guī)范性。評(píng)查方式以集中評(píng)查為主，并由評(píng)查人員填寫評(píng)查表。對(duì)于評(píng)查組意見不一致的，應(yīng)當(dāng)召開評(píng)查組組長(zhǎng)會(huì)議，經(jīng)研究后填寫評(píng)查意見。此外，在評(píng)查工作結(jié)束之后，評(píng)查組應(yīng)當(dāng)對(duì)意見進(jìn)行梳理，并形成類案評(píng)查工作情況報(bào)告，以調(diào)研報(bào)告的形式呈人大常委會(huì)成員參閱。

（三）對(duì)檢察官履職情況的監(jiān)督

自監(jiān)督法實(shí)施以來(lái)，部分地方人大積極探索開展對(duì)檢察官履職情況的評(píng)議。譬如浙江、云南等地的人大常委會(huì)先后開展了該項(xiàng)工作，對(duì)本區(qū)域內(nèi)的檢察官履職情況進(jìn)行了評(píng)議。主要存在以下幾種模式，一是以述職審議為核心。被評(píng)議的檢察官需向人大常委會(huì)口頭或者書面述職，人大常委會(huì)進(jìn)行分組審議。在該模式下，人大常委會(huì)不進(jìn)行述職調(diào)查和滿意度測(cè)評(píng)。二是以調(diào)研評(píng)議為核心。該模式下對(duì)被評(píng)議檢察官進(jìn)行集體評(píng)議之前，需實(shí)地走訪調(diào)研，在此基礎(chǔ)上由主任會(huì)議開展評(píng)議，并最終確定評(píng)議等次。實(shí)地走訪調(diào)研主要以訪談了解被評(píng)議檢察官的履職情況為主，并隨機(jī)抽取其近年來(lái)所辦案案件卷宗進(jìn)行評(píng)查，最后根據(jù)集中評(píng)議情況確定“優(yōu)秀”“稱職”“不稱職”等次。三是以述職、評(píng)議、測(cè)評(píng)為核心。被評(píng)議檢察官需要向人大常委會(huì)述職，人大常委會(huì)在審議其履職報(bào)告的基礎(chǔ)上進(jìn)行滿意度測(cè)評(píng)，并根據(jù)測(cè)評(píng)結(jié)果確定“滿意”“基本滿意”“不滿意”等次，測(cè)評(píng)結(jié)果當(dāng)場(chǎng)向被測(cè)評(píng)檢察官宣布。四是以調(diào)查、述職、評(píng)議、測(cè)評(píng)為核心。該模式下由人大提前對(duì)被評(píng)議檢察官進(jìn)行述職調(diào)查，然后由檢察官向人大常委會(huì)述職，在聽取報(bào)告后進(jìn)行評(píng)議并開展?jié)M意度測(cè)評(píng)。在述職評(píng)議的過程中，人大常委會(huì)組成人員可以隨時(shí)向被評(píng)議檢察官提出問題，被評(píng)議檢察官應(yīng)當(dāng)場(chǎng)回答并作出說(shuō)明，測(cè)評(píng)結(jié)果當(dāng)場(chǎng)公布。

二、人大監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)存在的問題

（一）對(duì)案件辦理的監(jiān)督力度不足

人大對(duì)檢察辦案的監(jiān)督，主要通過個(gè)案監(jiān)督及類案監(jiān)督的方式予以實(shí)現(xiàn)。對(duì)于類案監(jiān)督，目前形成了較為一致的認(rèn)識(shí)，認(rèn)為人大有必要常態(tài)化開展?？杉幢闳绱?，實(shí)踐中人大對(duì)類案的監(jiān)督還是持較為謹(jǐn)慎的態(tài)度，其往往與專項(xiàng)工作相結(jié)合進(jìn)行，在監(jiān)督方式上亦較為保守，常常采取聽取報(bào)告的形式，未能將類案監(jiān)督與專項(xiàng)工作監(jiān)督嚴(yán)格界分。

人大對(duì)個(gè)案的監(jiān)督，缺乏明確的法律依據(jù)，實(shí)踐中也存在較大分歧。2006年監(jiān)督法對(duì)該問題予以回避，留待實(shí)踐中進(jìn)一步探索。但地方人大在開展該項(xiàng)工作中顧慮較多，認(rèn)為會(huì)落下插手案件辦理的口實(shí)，因此出現(xiàn)不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督的情形。其往往選取較為成熟的專項(xiàng)監(jiān)督方式，有時(shí)甚至將類案監(jiān)督等同于個(gè)案監(jiān)督，以此作為理由避開監(jiān)督爭(zhēng)議。甚至對(duì)于人大受理的司法申訴案件，將其僅作為普通的信訪處理，由信訪機(jī)構(gòu)直接轉(zhuǎn)交檢察院自行處理。

（二）對(duì)檢察專項(xiàng)工作監(jiān)督的功效未能充分彰顯

人大對(duì)檢察工作的監(jiān)督，主要是通過對(duì)專項(xiàng)工作的監(jiān)督予以實(shí)現(xiàn)，主要方式是聽取審議專題報(bào)告、開展司法檢查等，特殊情況下亦會(huì)采取專題詢問的方式。實(shí)踐中，人大對(duì)檢察工作的監(jiān)督手段多樣，但其功效卻未充分彰顯。主要表現(xiàn)在以下方面，一是檢察院的專題報(bào)告存在形式化問題。在調(diào)研及聽取匯報(bào)的過程中，檢察院的報(bào)告有時(shí)存在避重就輕、避實(shí)就虛的情形，并未觸及問題的實(shí)質(zhì)，成為講成績(jī)、擺功勞的論功會(huì)，不能有效發(fā)現(xiàn)和解決實(shí)際存在的問題。二是人大的調(diào)研報(bào)告及審議意見存在大而空的問題。對(duì)問題提出的意見建議籠統(tǒng)概括、過于宏觀，不細(xì)不實(shí)、精度不足，對(duì)于解決實(shí)際問題的指導(dǎo)性不足。三是沒有同具體案件有機(jī)結(jié)合。人民群眾對(duì)與自身密切相關(guān)的案件及社會(huì)影響大的案件格外關(guān)注，人大在開展監(jiān)督的過程中要直面問題，不回避、不畏難，要以解決群眾期盼為要。無(wú)法解決現(xiàn)實(shí)問題，則監(jiān)督工作勢(shì)必會(huì)虛化、弱化。

（三）對(duì)檢察人員未能實(shí)現(xiàn)全方位監(jiān)督

檢察官作為案件辦理的主體，往往決定著案件辦理過程中事實(shí)認(rèn)定及法律適用等，案件質(zhì)量的高低、案件結(jié)果的公平公正及司法廉潔等皆與其息息相關(guān)。因此，檢察官就成了人大監(jiān)督的重點(diǎn)所在，同樣亦是難點(diǎn)所在。

根據(jù)監(jiān)督法的規(guī)定，人大對(duì)檢察官的監(jiān)督主要是通過對(duì)撤職案的審議，而撤職案的提起主體則為檢察院、主任會(huì)議、五分之一的常委會(huì)組成人員。實(shí)踐中，由于人大并不能時(shí)刻掌握檢察官的履職情況，因此提起撤職案的主體則較為單一，一般以檢察院為主導(dǎo)，主任會(huì)議及常委會(huì)組成人員提起撤職案的情形較為少見。此外，人大對(duì)檢察官的監(jiān)督方式還有：檢察院在任命檢察官時(shí)需事先向人大相關(guān)部門征求意見，要經(jīng)過人大相關(guān)部門的審核，再由主任會(huì)議通過后提請(qǐng)常委會(huì)表決。但這種審查在實(shí)務(wù)操作中更多地傾向于程序性事項(xiàng)，其主要是一種形式意義上的審查。上述兩種方式是實(shí)踐中人大對(duì)檢察官監(jiān)督的主要形式。但有的地方人大進(jìn)行了創(chuàng)新性探索，將人大對(duì)檢察官的監(jiān)督延伸至任職前的專業(yè)知識(shí)測(cè)試、任職后的履職評(píng)議等。

三、人大監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)的優(yōu)化路徑

（一）加強(qiáng)對(duì)具體案件的監(jiān)督

與個(gè)案監(jiān)督不同的是，人大對(duì)具體案件的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)秉持“不直接處理”的原則，對(duì)于具體案件的事實(shí)認(rèn)定、法律適用等不提出具體的處理意見，而是將人大監(jiān)督作為人民檢察院案件辦理的最后監(jiān)督程序及糾錯(cuò)程序。實(shí)踐中，人大對(duì)具體案件的監(jiān)督主要有如下方式：一是通過專題調(diào)研的方式，發(fā)現(xiàn)人民檢察院在司法過程中存在的問題；二是在工作開展過程中受理的申訴及信訪案件；三是對(duì)于特重大案件組織人大代表進(jìn)行旁聽、參加聽證會(huì)等。

（二）加強(qiáng)對(duì)特定時(shí)期頻發(fā)類案的監(jiān)督

人大對(duì)檢察機(jī)關(guān)司法辦案的監(jiān)督，主要是通過類案評(píng)查的方式進(jìn)行。一方面，類案評(píng)查有助于提升監(jiān)督效率，避免落入就案論案的誤區(qū)。檢察機(jī)關(guān)每年都要辦理大量的案件，同級(jí)人大常委會(huì)無(wú)精力亦無(wú)人員逐案開展評(píng)查。個(gè)案是類案的基礎(chǔ)，類案是個(gè)案的集合。對(duì)類案進(jìn)行監(jiān)督，勢(shì)必要事先通過個(gè)案發(fā)現(xiàn)人民群眾反映強(qiáng)烈的共性問題，對(duì)于發(fā)現(xiàn)的問題要及時(shí)督促整改。

人大對(duì)檢察機(jī)關(guān)的類案評(píng)查與檢察院的案件評(píng)查不同，其主要聚焦的是共性問題。為了增強(qiáng)人大類案評(píng)查的權(quán)威性，確保評(píng)查結(jié)果的公平公正，可選取中立的第三方人員進(jìn)入評(píng)查組。在對(duì)案件類型的選擇上，應(yīng)當(dāng)聚焦特定時(shí)期高發(fā)、多發(fā)案件，范圍不宜過寬，且所選取案件必須已經(jīng)全部辦結(jié)，未辦結(jié)案件不能納入評(píng)查范圍。案件評(píng)查的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)涵蓋事實(shí)認(rèn)定、法律適用等所有實(shí)體及程序事項(xiàng)。對(duì)于評(píng)查過程中發(fā)現(xiàn)的問題，應(yīng)當(dāng)移送檢察機(jī)關(guān)依法處理，對(duì)于普遍性、傾向性問題應(yīng)當(dāng)由人民檢察院向人大常委會(huì)報(bào)告，并提出整改的具體措施。

（三）加強(qiáng)對(duì)檢察專項(xiàng)工作的監(jiān)督

人大對(duì)檢察院專項(xiàng)活動(dòng)的監(jiān)督，往往采取聽取報(bào)告、專項(xiàng)檢查及專題調(diào)研的方式，此外還存在專題評(píng)議及滿意度測(cè)評(píng)等方式，但上述方式明顯剛性不足。對(duì)于人大監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的具體問題，要詳細(xì)解剖，并提出針對(duì)性意見建議，但不宜直接處理。人大對(duì)檢察院開展監(jiān)督，不可能脫離具體的問題和具體的案件，否則監(jiān)督工作將猶如“空中樓閣”，懸而不實(shí)。

改進(jìn)人大對(duì)檢察專項(xiàng)工作的監(jiān)督，必須增強(qiáng)人大監(jiān)督的剛性。首先，要將監(jiān)督工作與個(gè)案問題有機(jī)融合起來(lái)。在開展監(jiān)督工作的過程中，對(duì)于發(fā)現(xiàn)的具體問題要采用清單的方式詳細(xì)列明，交由檢察院研究處理，檢察院在整改落實(shí)報(bào)告中也應(yīng)當(dāng)以附件方式精細(xì)化列明每個(gè)問題的整改措施及效果。其次，對(duì)于發(fā)現(xiàn)的問題要做好跟進(jìn)監(jiān)督工作。對(duì)于檢察院的整改落實(shí)情況，要采取實(shí)地核查、再次聽取報(bào)告、查閱卷宗等方式了解情況，對(duì)于特重大事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)組織人大代表、行業(yè)專家等進(jìn)行評(píng)議論證。再次，引入外部力量，豐富監(jiān)督手段。人大開展檢察專項(xiàng)工作監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)引入媒體、專家等第三方力量參與，增加監(jiān)督的剛性，增強(qiáng)監(jiān)督結(jié)果的說(shuō)服力，提升監(jiān)督工作的針對(duì)性和實(shí)效性。

（四）加強(qiáng)對(duì)檢察規(guī)范性文件的監(jiān)督

雖然地方各級(jí)人民檢察院不能制定司法解釋，但為了工作開展便利，更好地指導(dǎo)下級(jí)人民檢察院開展工作，各省級(jí)人民檢察院會(huì)結(jié)合本地實(shí)際制定、出臺(tái)一些具有指導(dǎo)性意義的規(guī)范性文件。這種文件常常以會(huì)議紀(jì)要、指導(dǎo)意見等方式呈現(xiàn)。在法律意義上，上述文件不能成為下級(jí)檢察機(jī)關(guān)案件辦理的依據(jù)，但實(shí)踐中由于其具有“直接指導(dǎo)性”，下級(jí)檢察機(jī)關(guān)往往將其視為案件辦理的重要遵循。這些規(guī)范性文件因此常成為指導(dǎo)當(dāng)?shù)貦z察機(jī)關(guān)辦案的直接依據(jù)。

人大應(yīng)當(dāng)高度重視這些規(guī)范性文件，加大審查力度，確保當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)。如果公民及相關(guān)機(jī)構(gòu)向人大反映檢察規(guī)范性文件違法，人大要依法啟動(dòng)規(guī)范性文件的合法性審查。在審查過程中，應(yīng)當(dāng)要求制定、出臺(tái)規(guī)范性文件的檢察機(jī)關(guān)提供相應(yīng)的法律依據(jù)，并對(duì)該文件的制定背景及合法性作出說(shuō)明，人大亦可以組織相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍?duì)該文件的合法性進(jìn)行論證。

（五）加強(qiáng)對(duì)檢察人員的監(jiān)督

首先，嚴(yán)格把好任前審查關(guān)。檢察機(jī)關(guān)向同級(jí)人大常委會(huì)提請(qǐng)任免檢察官，應(yīng)當(dāng)同時(shí)提交任免報(bào)告和相關(guān)材料，并詳細(xì)說(shuō)明任免理由。選舉任免機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)有關(guān)情況進(jìn)行形式審查，監(jiān)察司法機(jī)構(gòu)則需根據(jù)任免人員履職情況，提出相應(yīng)的任職、免職意見。在審查過程中，應(yīng)當(dāng)通過設(shè)置意見箱、公示等方式征求意見建議，對(duì)于發(fā)現(xiàn)的問題，要及時(shí)轉(zhuǎn)交相關(guān)部門調(diào)查處理。其次，常態(tài)化聽取履職報(bào)告。人大常委會(huì)可以通過聽取專項(xiàng)工作報(bào)告的方式，定期聽取被任職檢察人員的履職情況。由于同批次人大常委會(huì)任免的檢察官較多，因此需要分情況區(qū)別對(duì)待，對(duì)于市級(jí)院以上班子成員的履職情況，可由人大常委會(huì)進(jìn)行，而其他人員則宜委托監(jiān)察司法委員會(huì)聽取履職情況報(bào)告。此外，還應(yīng)當(dāng)探索任職檢察官書面報(bào)告與口頭報(bào)告相結(jié)合的方式，提升工作效率，選取部分檢察官進(jìn)行口頭報(bào)告，其他人員則書面提交履職情況報(bào)告即可。人大常委會(huì)通過審議履職情況報(bào)告，對(duì)于發(fā)現(xiàn)的問題要及時(shí)匯總印發(fā)省級(jí)人民檢察院，并做好事后跟蹤督促，確保整改到位。再次，依托大數(shù)據(jù)建立數(shù)字檔案。人大常委會(huì)任免的檢察人員，倘使受到紀(jì)律處分或因違反法律規(guī)定追究責(zé)任的，省級(jí)人民檢察院應(yīng)當(dāng)將處分或處罰情況在一定期限內(nèi)報(bào)送人大監(jiān)察司法機(jī)構(gòu)。如果人大常委會(huì)任免的檢察人員受到降級(jí)、撤職處分，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)人大常委會(huì)按照法律程序進(jìn)行免職或撤職。在對(duì)檢察機(jī)關(guān)開展監(jiān)督的過程中，如果發(fā)現(xiàn)檢察人員存在履職不到位等問題，應(yīng)當(dāng)要求其作出書面說(shuō)明，并闡明整改措施，對(duì)于違法違紀(jì)問題要及時(shí)移送相關(guān)部門處理。