創(chuàng)新四聯(lián)工作法 助推共建示范區(qū)
——長三角一體化示范區(qū)人大代表聯(lián)動履職的探索與思考

□ 錢振華

一、背景及意義

中共中央、國務院印發(fā)的《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，明確以上海青浦、江蘇吳江、浙江嘉善為“長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)”，青浦朱家角、金澤鎮(zhèn)，吳江黎里鎮(zhèn)，嘉善西塘、姚莊鎮(zhèn)為先行啟動區(qū)，示范引領長三角地區(qū)更高質量一體化發(fā)展。2022年，是長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設三周年。三年來，為認真貫徹落實習近平總書記關于實施長三角一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略的重要指示精神，上海青浦、江蘇吳江、浙江嘉善三地人大（以下簡稱“三地人大”）緊緊圍繞示范區(qū)建設部署，充分發(fā)揮人大代表主體作用，協(xié)同協(xié)作、履職擔當，全力助推一體化示范區(qū)建設。一方面，探索區(qū)縣聯(lián)動，簽署框架協(xié)議。《綱要》發(fā)布后，示范區(qū)三地人大高度重視、積極行動，吳江區(qū)人大常委會作出《關于支持和保障長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設的決定》，要求各級人大主動作為、依法履職，加強調查研究，加大監(jiān)督力度，發(fā)揮代表作用，密切三地人大聯(lián)系，為一體化示范區(qū)建設貢獻人大智慧和力量。在隨后召開的三地人大常委會第一次主任例會上，三方共同簽署《助推長三角一體化發(fā)展示范區(qū)建設合作框架協(xié)議》，為三地人大開展交流互動提供了制度保障。另一方面，探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)動，簽署合作備忘錄。汾湖高新區(qū)（黎里鎮(zhèn)）與嘉善縣西塘鎮(zhèn)、姚莊鎮(zhèn)，青浦區(qū)金澤鎮(zhèn)，昆山市錦溪鎮(zhèn)、周莊鎮(zhèn)等五地基層人大共同簽訂合作備忘錄，助推解決基層區(qū)域共性問題和交界處難點問題。吳江高新區(qū)（盛澤鎮(zhèn)）與嘉興市秀洲區(qū)油車港鎮(zhèn)、王江涇鎮(zhèn)、塘匯街道，嘉善縣天凝鎮(zhèn)等五地基層人大聯(lián)合發(fā)起，共同簽署“運河灣”區(qū)域人大工作聯(lián)盟合作協(xié)議，助推大運河保護、文化遺產傳承等工作。同時，三地人大積極探究人大及代表對推動長三角一體化發(fā)展的積極作用，形成《關于在長三角一體化示范區(qū)建設中充分發(fā)揮人大及代表作用的意見》，進一步發(fā)揮人大及代表的助力作用。

示范區(qū)三地人大加強聯(lián)系溝通，建立聯(lián)動機制，上下聯(lián)動、橫向互動，著重在“聯(lián)”字上下功夫，積極探索“四聯(lián)”工作法，打造以人大監(jiān)督為主體、各方代表共同發(fā)力的監(jiān)督“全鏈條”、履職“同心圓”，主動對接和服務一體化示范區(qū)建設，代表履職由封閉式向開放式轉變，更好地為改革發(fā)展穩(wěn)定大局服務。

二、做法與經(jīng)驗

在推動長三角一體化發(fā)展進程中，示范區(qū)三地五級人大代表積極推行以“調研聯(lián)合、民情聯(lián)通、活動聯(lián)抓、發(fā)展聯(lián)推”為主要內容的代表工作“四聯(lián)”法，按照“上下一致、左右聯(lián)動、協(xié)同推進”的原則，以示范區(qū)共同關注的重難點問題為牽引，做到聯(lián)動主體多級化、代表參與多層化、工作推動多樣化，整合人大資源，凝聚履職合力，發(fā)揮代表作用，形成區(qū)域整體合力和綜合履職效應，促進代表履職“轉型升級”“提質增效”，打造跨區(qū)域代表聯(lián)動履職樣板。

三地人大與時俱進，著力打破地域界限，以調研交流為切入口開展跨區(qū)域履職聯(lián)動，多領域調研為示范區(qū)建設獻計獻策。圍繞空間規(guī)劃開展調研，一體化示范區(qū)實行一張“藍圖”管理，三地人大組織相關領域代表就優(yōu)化空間布局規(guī)劃開展專題調研。圍繞資源利用開展調研，針對示范區(qū)建設土地利用等方面的實際情況，組織部分代表赴三地分別召開多次座談會進行專題調研。圍繞公共服務開展調研，對與群眾息息相關的行政審批、公共交通、教育醫(yī)療等民生事業(yè)，組織相關代表進行專題調研并形成調研報告，致力推動一體化示范區(qū)優(yōu)質公共服務資源集聚和資源要素流動共享。組織三地相關領域代表圍繞長三角一體化示范區(qū)建設、傳統(tǒng)產業(yè)再造提升、生態(tài)綠色發(fā)展、營商環(huán)境優(yōu)化、交通設施一體化、社會治理、美麗鄉(xiāng)村建設、科技創(chuàng)新等方面課題開展聯(lián)合調研。同時，積極配合立法調研，在上級人大關于一體化示范區(qū)建設的相關立法過程中，基層人大組織代表主動配合立法調研，結合本地實際提出立法建議，參與立法評估，推動一體化示范區(qū)的地方立法更接“地氣”、更合民意、更具操作性。

為進一步發(fā)揮人大代表在示范區(qū)建設中的作用，廣泛調動各級代表履職積極性，通過密切聯(lián)系選民、提出議案建議、開展主題活動等，盤活用好三地五級代表資源，真正實現(xiàn)代表建言1+1＞2的發(fā)展效應。開展一體化示范區(qū)建設中如何發(fā)揮好人大代表作用建議征詢活動，并借助“雙聯(lián)系”活動，推動各級代表深入社區(qū)，密切聯(lián)系選民，廣泛收集意見建議，進一步擴大宣傳面和影響力。傾聽民意、為民發(fā)聲，呼吁各級領導和機關在作決策時充分尊重示范區(qū)人民群眾的知情權和表達權。針對示范區(qū)建設中遇到的需要上級部門協(xié)調解決的問題，吳江區(qū)人大積極發(fā)揮各級代表作用，“一號議案”連續(xù)三年聚焦一體化示范區(qū)建設，并對議案實施情況進行“回頭看”。2020年5月，江蘇省人大常委會《代表之聲》內參刊登了蘇州的省人大代表提出的“示范區(qū)建設若干重要事項的建議”，省委省政府主要領導作出重要批示，通過爭取上級支持、法規(guī)授權、政策放權，謀劃推動一體化示范區(qū)的制度供給。示范區(qū)內的全國人大代表崔根良，三年來先后提出“關于支持長三角一體化示范區(qū)創(chuàng)建國家級高新區(qū)的建議”“關于在長三角一體化示范區(qū)設立全國人大基層立法聯(lián)系點的建議”等，及時將長三角一體化發(fā)展的民情民意帶上全國“兩會”。

通過不斷擴大“區(qū)域版圖”，加強代表“橫向交流”，實現(xiàn)互學互鑒互補短板，激發(fā)代表履職活力，推動人大代表赴示范區(qū)建設一線建功立業(yè)。吳江區(qū)人大推動打造“眾心”黨建品牌，在全體人大代表中開展“一體化示范區(qū)建設代表行”主題活動，動員代表把履行代表職務與推進一體化示范區(qū)建設結合起來，在主動服務國家戰(zhàn)略中彰顯代表擔當。創(chuàng)新策劃“全民就業(yè)、大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”系列監(jiān)督活動，創(chuàng)造性開展“百名代表驗流程，千名代表進萬企”主題活動，主動聽取其他兩地人大的意見建議，促進示范區(qū)營商環(huán)境的整體優(yōu)化。借助黨史學習教育共建“青吳嘉”黨史學習聯(lián)盟，代表全員參與，凝聚智慧力量，發(fā)揮代表“排頭兵”“宣傳員”“智囊團”作用，引導全社會共同助力長三角一體化發(fā)展。探索開展流動人口選民資格認定便利化試點，將其作為三地人大換屆選舉的一大特色，通過探索跨行政區(qū)域選民登記信息互聯(lián)互通，保障流動人口的選舉權利，讓選民能夠更便利地異地參選。這既是保障全過程人民民主的舉措，也能夠更好地把三地的意見融合在一起，由三地共同解決，更好地推進經(jīng)濟社會的發(fā)展，提升人民群眾的福祉。

三地人大每年梳理形成助推清單，實施項目化、清單制管理模式，確定若干重點監(jiān)督議題組織代表開展聯(lián)合監(jiān)督，向三地政府提出監(jiān)督建議，推動示范區(qū)項目建設實施。共同做好“水”文章，三地人大就示范區(qū)“一河三湖”流域水環(huán)境聯(lián)保共治開展專題視察，推動三地政府深化落實《關于一體化生態(tài)環(huán)境綜合治理工作合作框架協(xié)議》，推動三地檢察院深入實施太浦河流域生態(tài)資源公益訴訟協(xié)作機制。共同做好“路”文章，三地人大多次就示范區(qū)交通基礎設施建設和運營管理一體化工作開展調研交流，助推康力大道東延工程于2020年11月正式通車，從吳江汾湖到青浦金澤的行車時間縮短至5分鐘。基層人大依托合作機制，著力推動打通省際交界處的斷頭路。如加快推進吳江大道—周湖公路—金商公路改擴建工程、浦港路東延接青浦新改建工程、華天路西延接南潯工程建設，促進省界斷頭路的互聯(lián)互通。共同做好“人”文章，為推動提升示范區(qū)經(jīng)濟高質量發(fā)展，推動各類人才在示范區(qū)內無障礙流動，2021年三地人大協(xié)同開展示范區(qū)內人力資源要素一體化制度建設情況調研工作，著力推動政府完善三地人才的互認互通機制，保障高端人才在示范區(qū)內高效流動。

三、成效及問題

在長三角一體化示范區(qū)建設大背景下，人大代表跨區(qū)域聯(lián)動履職是一項值得探索的重要工作，主要基于以下三方面好處。推動履職能力由“弱”變“強”。開展聯(lián)動履職，可以把三地人大的優(yōu)勢整合起來，把五級代表智力資源整合起來，實現(xiàn)優(yōu)勢互補、靶向發(fā)力，提高代表履職質效?？鐓^(qū)域聯(lián)動履職使代表能夠放眼一體化示范區(qū)全局觀察思考問題，避免形成狹隘的思想觀念，導致看問題、提建議從局部利益出發(fā)，有失整體性和客觀性；所提的議案和建議更具有價值，有助于問題的解決。推動履職力量由“散”變“聚”。示范區(qū)三地雖然地相連、人相親、心相通，但僅在必要時工作有所協(xié)同。而通過聯(lián)動履職，更有利于三地人大代表“互學互鑒”“互通有無”，特別是在提質增效上，由以往各自區(qū)域代表“孤軍作戰(zhàn)”轉變成三地人大代表“聯(lián)合攻關”，促進代表履職轉型升級。推動履職成效由“虛”變“實”。在聯(lián)動履職中，通過三地人大工作上的指導、政治上組織上的支持，進一步推動三地人大代表履職更加緊密、目標更為聚焦。來自不同區(qū)域的代表組織在一起視察時，可以將各自區(qū)域有關相同方面的問題建議、經(jīng)驗做法以代表建議形式提出來，供政府有關部門研究解決，助力社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

但目前人大代表跨區(qū)域聯(lián)動履職的實踐仍在不斷摸索之中，還存在不少問題和薄弱環(huán)節(jié)。一是聯(lián)動幅度還不夠廣。目前，在推動長三角一體化進程中，人大代表的參與方式比較單一，參與力度還不夠，處于剛起步階段。代表還沒有完全投身到長三角一體化的發(fā)展中，自身能力和專業(yè)水平不夠也是制約其積極發(fā)揮作用的因素之一。如何構建代表參與平臺，豐富代表活動載體，激發(fā)代表利用自身工作和代表身份的優(yōu)勢去參與和推動示范區(qū)建設還需要深入探索。二是聯(lián)動形式較為單一。在三地聯(lián)合執(zhí)法檢查、交叉視察等活動中，人大行使監(jiān)督權運用的形式較為單一，普遍采用執(zhí)法檢查、視察、調研等形式，較少與質詢、特定問題調查等剛性監(jiān)督手段疊加，不利于形成更大的監(jiān)督合力。監(jiān)督中偏重于程序性監(jiān)督，相對輕視實質性監(jiān)督，難以保證持續(xù)聯(lián)動的效果。三是聯(lián)動機制不夠順暢。《助推長三角一體化發(fā)展示范區(qū)建設合作框架協(xié)議》中指出，三地要堅持圍繞中心、服務大局、共同探討、促進發(fā)展的原則，選準共同關注度高、社會影響廣、關乎一體化發(fā)展成效的課題開展調查研究和交流合作。三地在工作聯(lián)動方面要取得實質性效果，就要在課題選擇、監(jiān)督方式、形成成果等方面下功夫，但目前還缺乏相關內容的具體研究。四是常態(tài)化聯(lián)系不夠緊。目前，三地人大主要是在區(qū)縣級層面簽署了合作框架協(xié)議，在鎮(zhèn)級層面主要是在先行啟動區(qū)內簽署了合作備忘錄，這些都是較為宏觀的合作協(xié)議，缺乏系統(tǒng)性的人大監(jiān)督和代表聯(lián)動履職機制，導致在日常工作上聯(lián)系不夠緊密，還有待進一步深入研究和豐富完善。

四、思考與啟示

聯(lián)動履職是示范區(qū)三地人大在實踐工作中探索出來的一種新的履職模式，但如果要成為一種更為規(guī)范、更為常態(tài)的模式，聯(lián)動履職尚須在多方面進行完善。

研究印發(fā)示范區(qū)三地人大開展履職聯(lián)動的工作方案，詳細闡述開展履職聯(lián)動工作的背景、目的、意義及方法，促進在“一盤棋”思維下擰成“一股繩”。把區(qū)域人大工作放到示范區(qū)建設大局中去思考、去謀劃、去推動，行好權、履好職、盡好責。堅持黨委有要求、政府有呼聲、人民有期盼、人大力所能及，就示范區(qū)代表聯(lián)動履職而言，活動要少而精，視察內容不宜繁雜，最好集中某一個方面或具有共性的內容，防止走過場。在聯(lián)動議題的選定上，緊緊圍繞黨委中心任務和示范區(qū)建設大局來展開，主要集中在事關改革發(fā)展穩(wěn)定的一些社會熱點難點重點和百姓關切問題上。聯(lián)動計劃和選題應事先向同級黨委請示報告，在聯(lián)動過程中，要加強與黨委的聯(lián)系，對于聯(lián)動結果要及時向黨委報告。

貫徹落實《助推長三角一體化發(fā)展示范區(qū)建設合作框架協(xié)議》精神，共同推動一體化層面需要協(xié)調共建的事務，建立人大聯(lián)席會議制度、各街鎮(zhèn)人大聯(lián)動工作機制，開展聯(lián)合督查、視察、執(zhí)法檢查等監(jiān)督活動。加強聯(lián)動組織，增強三地人大各層次溝通交流合作，暢通上下渠道，實現(xiàn)一體化示范區(qū)內區(qū)縣之間、街鎮(zhèn)之間代表互聯(lián)互動常態(tài)化。強化聯(lián)動內容，按照三地人大合作協(xié)議精神，聚焦重大規(guī)劃對接、基礎設施互聯(lián)互通、民生工程共建共享等領域，每年選擇若干重點議題，共同探討、聯(lián)動推進。創(chuàng)新聯(lián)動方式，三地人大積極探索聯(lián)動監(jiān)督的方式方法，如聯(lián)合執(zhí)法檢查、交叉視察、聯(lián)動調研等，構建交流機制，提升合作水平，提高共建成效。

加強制度機制的設計，對履職內容、參加范圍、基本程序、交流方式、成果運用等進行制度化規(guī)范，構建程序合理、環(huán)節(jié)完整的制度體系，并在實際運行中不斷優(yōu)化完善，推動聯(lián)動工作快速走上制度化、規(guī)范化、程序化軌道。完善部門之間的聯(lián)系機制，堅持年初制定聯(lián)動計劃安排的做法，細化和規(guī)范工作規(guī)則和程序，就某聯(lián)動活動成立專門工作指導小組，集中進行工作部署，使聯(lián)動形成統(tǒng)一領導、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一部署的指導性文件和慣例。著力打破日常各層級人大代表之間缺聯(lián)系、少溝通、不熟悉等局面，使代表在活動開展中增進了解、在解決問題中相互支持、在履職服務中相互促進，推動專業(yè)性問題、復雜性難題的解決，依法保障人民權益，增進民生福祉。

聯(lián)動監(jiān)督不能只滿足于提出問題，而是應把解決問題作為監(jiān)督工作的落腳點。反饋機制的健全可幫助人大在聯(lián)動過程中進一步暢通上情下達、下情上傳、同級信息互通渠道，以便三地人大及時將收集到的民意、聯(lián)動過程中遇到的困難等一同向上級人大反映，推動問題更好得以解決。著力在提高履職成效上發(fā)力，改變“建議止于批示”，打通人大代表履職“最后一公里”，從而保障聯(lián)動各方參與的積極性與聯(lián)動結果的時效性，確?！懊裼兴?、我有所應”。人大代表、政協(xié)委員履行職責、參政議政的方式方法和關注的焦點具有高度的一致性，三地人大、政協(xié)可建立聯(lián)動機制，將法律監(jiān)督和民主監(jiān)督有機地結合起來，組織代表和委員攜手監(jiān)督、聯(lián)合視察，充分激發(fā)代表委員的聰明才智，凝聚起強大的工作合力。

下一步要不斷完善合作機制，持續(xù)深化合作內容，通過建立常態(tài)溝通機制、定期互訪機制，完善代表聯(lián)席會議機制等，多措并舉積極推動三地人大代表交流來往，推動形成“混合編組、多級聯(lián)動、履職為民”的新模式，將聯(lián)建活動常態(tài)化制度化，高位推動聯(lián)動發(fā)展，尤其是在互訪交流、信息互通、聯(lián)防聯(lián)治等方面加強合作，抱團發(fā)展、互促共進。探索人大代表聯(lián)合服務中心、聯(lián)絡站，跨區(qū)域人大代表聯(lián)合工作機制建設，進一步打破行政區(qū)域壁壘，不斷提升人大服務長三角一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略的實效，積極推動人大及代表交流合作邁向更高層次、更寬領域。