中國城鎮(zhèn)化新期待

姚佳瑩

2017年1月13日，北京一家企業(yè)的基層工地，即將返鄉(xiāng)過年的近千名農(nóng)民工排隊領取紅包。圖/中新

過去十年間，中國的常住人口城鎮(zhèn)化率從2012年的53.1%上升到2021年的64.7%。

2022年5月12日，在中央宣傳部舉行的“中國這十年”系列主題新聞發(fā)布會上，中財辦分管日常工作的副主任韓文秀如此介紹。

國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2012年，中國城鎮(zhèn)化率為52.6%。盡管兩個數(shù)據(jù)有些許差距，但無論以哪個統(tǒng)計口徑，中國城鎮(zhèn)化率十年間已提升超過10個百分點。

數(shù)據(jù)背后是上億規(guī)模的人口流動，約1.8 億農(nóng)村人口進城，成為城鎮(zhèn)常住人口。

過去十年，中國的城鎮(zhèn)化成果顯著，未來仍存較大空間。

其一是市民化進程將繼續(xù)推進。2012年，中國戶籍人口城鎮(zhèn)化率為35%，到2021年，這一數(shù)據(jù)為46.7%，盡管戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率仍有差距，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率這十年亦提升超過10個百分點，未來提升幅度值得期待。

其二是通過平衡區(qū)域發(fā)展，能夠為城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來新動能。目前，城鎮(zhèn)化率高如北京、上海，已接近90%，還有近20個省份的城鎮(zhèn)化率尚不及全國水平，是未來城鎮(zhèn)化率提升的潛力地區(qū)。

其三是通過破除城鄉(xiāng)利益格局，可進一步提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。住房和城鄉(xiāng)建設部村鎮(zhèn)建設司原司長李兵弟曾公開提到一組數(shù)據(jù)：城鎮(zhèn)地區(qū)的商品房大概有270億平方米，社會資產(chǎn)價值約為300萬億元，農(nóng)村地區(qū)的房屋大概有220億平方米，資產(chǎn)價值則只有20余萬億元。

針對上述問題，新一版城鎮(zhèn)化規(guī)劃已著意展開部署。除了“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”，新規(guī)劃還提出，以縣域為基本單元推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，堅持以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，推進城鄉(xiāng)要素雙向自由流動和公共資源合理配置。

未來，中國從鄉(xiāng)到城的人口流動趨勢仍會持續(xù)，無論是推進存量農(nóng)村流動人口的城鎮(zhèn)化、讓進城的農(nóng)村人口找到歸屬感，還是城鄉(xiāng)融合、鄉(xiāng)村振興，更高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化以及相關的改革值得期待。

城鎮(zhèn)化進入新階段

美國城市學者諾瑟姆（Ray.M.Northam）于1979年提出的“S”型曲線概括了大多數(shù)國家的城市化發(fā)展歷程。該理論將城市化進程分為三個階段：城市化水平低于30%為初期階段，城市化發(fā)展速度很緩慢;城市化水平為30%-70%是發(fā)展較快的中期階段，主要由工業(yè)化推動，人口向城市迅速聚集，其中以50%為界將城市化中期分為加速增長的中前期和增長趨緩的中后期;70%以上則為城市化發(fā)展后期，主要靠第三產(chǎn)業(yè)推動。

根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，1992年-2001年，中國城鎮(zhèn)化率由26.37%增長至37.66%，2002年-2011年間，中國城鎮(zhèn)化率以平均每年1.35%的速度快速增長。其中，2011年中國城鎮(zhèn)化率首次突破50%，城鎮(zhèn)人口比重達到51.27%。

數(shù)據(jù)亦顯示，過去十年中國城鎮(zhèn)化速度已放緩。

2021年的城鎮(zhèn)化率比2020年提高0.8個百分點，這是20年來城鎮(zhèn)化率增速首次低于1%。

以新近公布的數(shù)據(jù)計算（2012年城鎮(zhèn)化率53.1%），2012年-2021年間，中國城鎮(zhèn)化率平均每年增長速度為1.16%，相較上一個十年，速度明顯放緩。

這意味著，中國的城鎮(zhèn)化進入了中后期發(fā)展階段，并將持續(xù)一段時間。

2022年3月，國家統(tǒng)計局發(fā)言人、國民經(jīng)濟綜合統(tǒng)計司司長付凌暉曾對此做出回應，由快速城鎮(zhèn)化逐步轉向平穩(wěn)發(fā)展階段，從世界各國發(fā)展歷史經(jīng)歷來看，符合城鎮(zhèn)化的一般規(guī)律。

隨著發(fā)展階段的轉變，城鎮(zhèn)化質(zhì)量被日益重視。

2012年，十八大提出走“中國特色新型城鎮(zhèn)化道路”，全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。2013年12月，中央城鎮(zhèn)化工作會議指出，“城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，推進城鎮(zhèn)化是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的重要途徑，是推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐，是擴大內(nèi)需和促進產(chǎn)業(yè)升級的重要抓手”，將“推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，提高城鎮(zhèn)人口素質(zhì)和居民生活質(zhì)量”，首要任務是促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)、生活的常住人口落戶。

以此為基本理念，2014年，中國第一份新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》發(fā)布，提出到2020年的發(fā)展目標，包括常住人口城鎮(zhèn)化率達到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到45%左右;戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距縮小約2個百分點;努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶等。

為推進農(nóng)業(yè)轉移人口落戶城鎮(zhèn)，規(guī)劃從放開落戶限制入手：“全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開城區(qū)人口50萬-100萬的城市落戶限制，合理放開城區(qū)人口100萬-300萬的大城市落戶限制，合理確定城區(qū)人口300萬-500萬的大城市落戶條件，嚴格控制城區(qū)人口500萬以上的特大城市人口規(guī)模?！?/p>

放開落戶限制，代表著中國戶籍制度改革正式開啟，也意味著傳統(tǒng)的“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)業(yè)”二元戶籍管理模式開始轉變。

實踐比規(guī)劃的步伐更大一些。2018年，常住人口100萬以下的中小城市和小城鎮(zhèn)全面放開落戶限制。2019年，城區(qū)常住人口100萬至300萬的城市落戶限制全面取消;城區(qū)常住人口300萬至500萬的城市全面放開放寬落戶條件，并全面取消在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)生活的新生代農(nóng)民工等重點群體的落戶限制。此外，在中國人口總量增長幅度有限的背景下，超大特大城市“嚴格控制”人口規(guī)模的基調(diào)亦有些許松動。

總體而言，第一份新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的主要目標大抵實現(xiàn)，新階段的城鎮(zhèn)化發(fā)展將邁向更高質(zhì)量發(fā)展。

邁向更高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化

發(fā)展水平不均衡是城鎮(zhèn)化進程中的老問題?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》如此描述：“城鎮(zhèn)空間分布和規(guī)模結構不合理，與資源環(huán)境承載能力不匹配。東部一些城鎮(zhèn)密集地區(qū)資源環(huán)境約束趨緊，中西部資源環(huán)境承載能力較強地區(qū)的城鎮(zhèn)化潛力有待挖掘。”

中央提出的解決方案是培育地區(qū)增長極，以都市圈帶動周邊地區(qū)發(fā)展。

規(guī)劃描繪了以京津冀、長江三角洲和珠江三角洲城市群為全國經(jīng)濟發(fā)展的支撐和引領，以成渝、中原、長江中游、哈長等城市群推動國土空間均衡開發(fā)、引領區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的藍圖。

過去十年，成渝都市圈的表現(xiàn)亮眼。盡管四川省2021年的城鎮(zhèn)化率為57.8%，不及全國水平，但成都市的城鎮(zhèn)化率為79.48%，遠高于四川省的城鎮(zhèn)化率，已明顯成為領頭羊。

此外，2021年成都凈增人口24.5萬，排名全國第二，結合四川省凈增人口1萬的數(shù)據(jù)，成都在四川，乃至西部地區(qū)的地位可見一斑。從常住人口來看，2021年，四川省常住人口為8372萬人，成都市為2119.2萬人，可以說，四個四川人中便有一個來自成都。

據(jù)四川省統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，十年來跨省流入人口為259萬人，增加146.1萬人，省內(nèi)流動人口為1809.8萬人，向首位城市成都聚集的趨勢較為明顯。

從宏觀上看，都市圈的輻射能力將成為未來城鎮(zhèn)化發(fā)展重要的發(fā)動機，并有望推動解決區(qū)域不均衡發(fā)展的老問題。

從目前已公布數(shù)據(jù)的省份來看，共有19個省份的城鎮(zhèn)化率低于全國水平，包括山東、湖北、四川等。除去地形特殊的西藏自治區(qū)，云南、甘肅、貴州等地城鎮(zhèn)化率剛超過50%，分別為51.05%、53.33%、54.33%，有較大的提升空間。

即使排位靠前的省份，也存在城鎮(zhèn)化發(fā)展不平衡的情況。以廣東省為例，其2021年城鎮(zhèn)化率為74.63%，全國排名第四。該省域內(nèi)，深圳市已實現(xiàn)100%城鎮(zhèn)化——這是全國唯一一座100%城鎮(zhèn)化的城市。此外，佛山、東莞、珠海的城鎮(zhèn)化率已高于90%，緊隨其后的是廣州市和中山市，皆高于80%，但云浮市、茂名市、湛江市、河源市的城鎮(zhèn)化率尚不及50%，最低的云浮市城鎮(zhèn)化率僅為44.55%。河源和云浮緊挨珠三角地區(qū)，未來珠三角城市群的輻射能力值得期待。

此外，農(nóng)村人口市民化進程有待提速?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》提出，到2020年，戶籍城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率的差距要縮小到15%。這十年，戶籍人口城鎮(zhèn)化率亦有明顯提升，但仍與常住人口城鎮(zhèn)化率存在差距。

國際歐亞科學院院士、中國社會科學院大學應用經(jīng)濟學院院長、中國區(qū)域科學協(xié)會會長楊開忠向《財經(jīng)》記者表示，這主要有多方面原因。

其一是城鄉(xiāng)區(qū)位幸福感均等化，這十年，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入差距明顯縮小，城鄉(xiāng)可支配收入之比由2.88：1降低到2.5：1?！半S著城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，農(nóng)民不用落戶城市也可以獲取城市教育、醫(yī)療等公共服務。雖然農(nóng)村居民可支配收入及其可及的公共服務與城市仍然存在差距，但農(nóng)村住房、通勤等生活成本遠低于城市?！睏铋_忠說。

其二是部分農(nóng)民對落戶城鎮(zhèn)后，失去土地等原來在村集體所有的權益存在擔憂。

其三是都市圈的發(fā)展使農(nóng)民工的務工通勤更加便捷。“隨著經(jīng)濟發(fā)展、城鎮(zhèn)化和機動化的發(fā)展，城鎮(zhèn)核心和周邊鄉(xiāng)村比較普遍形成了日常生活高度一體化的城鎮(zhèn)生活圈，越來越多的人、包括農(nóng)業(yè)轉移人口，可以在這個圈子內(nèi)的城鄉(xiāng)間自由組合工作地、居住地的區(qū)位，城鎮(zhèn)核心周邊鄉(xiāng)村居民可以實現(xiàn)有效通勤，因而進城落戶不再那么必要了。”楊開忠表示。

2012年，常住人口城鎮(zhèn)化率為52.6%，戶籍城鎮(zhèn)化率僅為35%，前者比后者高17.6%，此后差距有所縮小，在2015年到2019年間，兩者差距一直保持在16%多一點，但在2020年差距提升到18.49%，2021年的差距為18%。

2021年的戶籍城鎮(zhèn)化率為46.7%，這意味著中國仍有超過一半的人口為農(nóng)業(yè)戶口。而未來隨著城鎮(zhèn)化的繼續(xù)推進，基本公共提供機制將與居住年限掛鉤，讓更多遷移人口享受到城市的公共服務。

“人口流動起初是為了追求經(jīng)濟收入的提高，當經(jīng)濟收入達到一定程度時，下一代的教育、醫(yī)療、老年保障都會納入視野。這些年，人口遷移從單槍匹馬變?yōu)榧彝サ恼w遷移，倘若城市能提供適應人口增長的基礎設施和公共服務，讓遷移人口可以平等享受城市的各類優(yōu)質(zhì)資源，那將有更多的農(nóng)業(yè)人口愿意留在城鎮(zhèn)。”中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、應用經(jīng)濟學院教授張耀軍向《財經(jīng)》記者表示。

新的十年即將開啟，在城鎮(zhèn)化速度放緩的趨勢下，為實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，城鄉(xiāng)融合，持續(xù)提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，城鎮(zhèn)化發(fā)展的路線圖逐漸清晰。

以縣城為載體推進城鎮(zhèn)化

2022年3月12日，《經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》（下稱《綱要》）發(fā)布，除了放開放寬落戶限制，還要求提升公共服務對城市人口的全覆蓋。

過去十年，公共服務全方位普及普惠。據(jù)國家發(fā)展改革委副主任胡祖才介紹，教育方面，義務教育普及程度超過高收入國家的平均水平，學前教育毛入學率大幅提升至88.1%，高等教育進入了普及化階段，勞動年齡人口平均受教育年限達到10.9年。

此外，公共衛(wèi)生服務體系全面加強，多層次醫(yī)療服務體系更加健全，超過85%的縣級醫(yī)院具備二級醫(yī)院服務能力。優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源輻射帶動的效果明顯，基層醫(yī)療機構的服務能力普遍增強。全生命周期的健康保障更加有力，人均預期壽命達到了77.9歲。

《綱要》提出，放開放寬除個別超大城市外的落戶限制，試行以經(jīng)常居住地登記戶口制度，完善城區(qū)常住人口500萬以上的超大特大城市積分落戶政策，鼓勵取消年度落戶名額限制，將健全以居住證為載體、與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務提供機制。

《綱要》的亮點之一，是提出推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設。其中提到，加快縣城補短板強弱項，支持東部地區(qū)基礎較好的縣城建設，重點支持中西部和東北城鎮(zhèn)化地區(qū)縣城建設，合理支持農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)縣城建設，“穩(wěn)步有序推動符合條件的縣和鎮(zhèn)區(qū)常住人口20萬以上的特大鎮(zhèn)設市”。

5月，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2021-2035年）》發(fā)布，其中亦提到，“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”，“以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設：補短板強弱項、就地城鎮(zhèn)化”，強調(diào)“城鄉(xiāng)融合”，以縣域為基本單元推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

“據(jù)研究，2020年，中國省內(nèi)人口遷移規(guī)模是2.5億，為省際人口遷移規(guī)模的2倍以上，無論從規(guī)模還是從增長率來看，就近就地城鎮(zhèn)化都是中國新型城鎮(zhèn)化的主導方向。”楊開忠表示。

推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化，主要背景有二。

根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的《2021年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》，全國有農(nóng)民工約2.9億人，其中，外出農(nóng)民工約1.7億人，比2020年增加213萬人，增長1.3%;本地農(nóng)民工約1.2億人，比上年增加478萬人，增長4.1%。在外出農(nóng)民工中，跨省流動為7130萬人，增長1.1%;省內(nèi)流動超過1億人，占外出農(nóng)民工總量的58.5%，增長1.4%。

這一數(shù)據(jù)反映了個趨勢：大部分增加的農(nóng)民工在鄉(xiāng)村本地;即使流動，省內(nèi)流動占據(jù)主要比例。

“隨著各個省會城市和中心城市的發(fā)展，就近提供了更多就業(yè)崗位、更高的薪酬、更好的保障或者更優(yōu)質(zhì)的公共服務，加上不輕易遠遷的傳統(tǒng)，部分人就不會再舍近求遠，遠赴北上廣了，這其實有利于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。”張耀軍表示。

另外一個大背景是鄉(xiāng)村振興。2021年2月25日，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平在全國脫貧攻堅總結表彰大會上宣告，中國脫貧攻堅戰(zhàn)取得了全面勝利，現(xiàn)行標準下9899萬農(nóng)村貧困人口全部脫貧，832個貧困縣全部摘帽，12.8萬個貧困村全部出列，區(qū)域性整體貧困得到解決，完成了消除絕對貧困的艱巨任務。

農(nóng)村在消除絕對貧困之后，要謀求的是農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化，“以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的紐帶便是縣城。

“以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化，正在日益形成城鄉(xiāng)融合的、以縣城為核心的增長極，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本單元，通勤高效的小城鎮(zhèn)生活圈。小城鎮(zhèn)生活圈同主要以地級市及以上的城市主城區(qū)為核心的城市生活圈，共同構成中國的城鎮(zhèn)生活圈總體格局。不同層級的城鎮(zhèn)生活圈可以最大限度地實現(xiàn)圈內(nèi)不同區(qū)位的優(yōu)勢互補，既有利于城鄉(xiāng)融合、鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化，也有利于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。因而，城鎮(zhèn)生活圈化是新型城鎮(zhèn)化的基本特征?！睏铋_忠向《財經(jīng)》記者表示。

2022年5月6日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》，該文件提出，因地制宜補齊縣城短板弱項，增強縣城綜合承載能力。

張耀軍表示，以縣城為載體推進城鎮(zhèn)化，一定要因地制宜，找準縣城的定位?！翱h城處于鄉(xiāng)村、城市的過渡地帶，產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位也是處于‘過渡階段，相較農(nóng)村，縣城有工業(yè)、更完善的服務業(yè)，但相較城市，其工業(yè)規(guī)模和結構又處于較低水平?？h城很難發(fā)展高精尖產(chǎn)業(yè)，更可能發(fā)展具有當?shù)靥厣穆糜螛I(yè)、食品生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品加工、紡織等產(chǎn)業(yè)。例如，縣城便可著意打造特色農(nóng)副產(chǎn)品品牌，這必會帶動農(nóng)村的發(fā)展?！睆堃姳硎尽?/p>