新發(fā)展格局下縣域教師交流輪崗的政策驅(qū)動(dòng)機(jī)制及其優(yōu)化

喬雪峰

一、 問(wèn)題的提出

近些年來(lái)，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的三級(jí)跳，如何建立與城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局相匹配的縣域教育系統(tǒng)，成為新時(shí)代我國(guó)教育邁向高質(zhì)量發(fā)展面臨的重大問(wèn)題。教師作為縣域教育系統(tǒng)的“第一資源”，其配置和流動(dòng)情況成為影響縣域教育系統(tǒng)發(fā)展的關(guān)鍵要素。(1)張志勇：《教師是教育的第一資源——準(zhǔn)確把握新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)的戰(zhàn)略布局和重點(diǎn)任務(wù)》，《中國(guó)教育學(xué)刊》2018年第4期。因此，建立城鄉(xiāng)教師融合發(fā)展機(jī)制，以教師內(nèi)生動(dòng)力增強(qiáng)作為突破口和著力點(diǎn)，為縣域內(nèi)教育系統(tǒng)注入新發(fā)展動(dòng)能，成為縣域教育系統(tǒng)走向高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵路徑。

自黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，實(shí)行教師交流輪崗成為黨和國(guó)家對(duì)城鄉(xiāng)教師融合發(fā)展做出的重大戰(zhàn)略決策部署。2014年8月，教育部、財(cái)政部、人社部聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于縣(區(qū))域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校校長(zhǎng)教師交流輪崗的意見(jiàn)》(下文簡(jiǎn)稱《交流輪崗意見(jiàn)》)，明確表示“用3至5年時(shí)間實(shí)現(xiàn)縣(區(qū))域內(nèi)校長(zhǎng)教師交流輪崗的制度化、常態(tài)化，率先實(shí)現(xiàn)縣(區(qū))域內(nèi)校長(zhǎng)教師資源均衡配置”。基于國(guó)家宏觀政策導(dǎo)向，各省市先后出臺(tái)了推進(jìn)縣(區(qū))域內(nèi)教師流動(dòng)的配套政策。各地進(jìn)一步探索出了定期交流、跨校競(jìng)聘、學(xué)區(qū)一體化管理、學(xué)校聯(lián)盟、名校辦分校、集團(tuán)化辦學(xué)、對(duì)口支援等多種教師交流途徑。2019年5月，中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見(jiàn)》，將城鄉(xiāng)融合發(fā)展定位為持續(xù)到21世紀(jì)中葉的中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略體系，并將教師交流輪崗作為促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)普惠共享的重要機(jī)制，納入城鄉(xiāng)融合發(fā)展這一全局性戰(zhàn)略體系中。教師交流輪崗政策進(jìn)一步深化，從局部性干預(yù)升級(jí)為全國(guó)范圍內(nèi)大面積、大比例推進(jìn)，驅(qū)動(dòng)縣域內(nèi)教育生態(tài)格局的整體性轉(zhuǎn)變。

然而，隨著教師交流輪崗政策的深入推進(jìn)，部分縣域暴露出制約城鄉(xiāng)融合發(fā)展的堵點(diǎn)，面臨著多重障礙甚至陷入發(fā)展困局。(2)操太圣、盧乃桂：《“縣管校聘”模式下的輪崗教師管理審思》，《教育研究》2018年第2期。政府部門之間尚未建立暢通的協(xié)同機(jī)制，條塊分割的管理模式導(dǎo)致教師管理服務(wù)呈現(xiàn)碎片化狀態(tài)。(3)李玲、李偉：《鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)政策協(xié)同性評(píng)價(jià)研究》，《南京師大學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2020年第1期。部分學(xué)校擔(dān)心自身利益受損，將教師流動(dòng)制度異化為“末位淘汰”式的管理工具，導(dǎo)致教師交流輪崗政策實(shí)施的失真。另外，學(xué)校的流動(dòng)情境創(chuàng)設(shè)不足，導(dǎo)致流動(dòng)教師與流入地學(xué)校無(wú)法建立穩(wěn)固的連接，難以融入當(dāng)?shù)貙W(xué)校生態(tài)環(huán)境。以上諸多障礙均指向教師交流輪崗政策在改革關(guān)聯(lián)性、系統(tǒng)協(xié)同性方面的欠缺，引發(fā)縣域教師交流輪崗政策中的動(dòng)力梗阻。為此，如何通過(guò)政策改革的系統(tǒng)集成、精準(zhǔn)施策，增強(qiáng)縣域教育系統(tǒng)要素之間的關(guān)聯(lián)性與耦合性，暢通教師交流輪崗的動(dòng)力機(jī)制，進(jìn)而驅(qū)動(dòng)縣域教育系統(tǒng)轉(zhuǎn)型升級(jí)，成為學(xué)界亟待解決的重大問(wèn)題。

伴隨著教師交流輪崗政策的出臺(tái)，縣域內(nèi)城鄉(xiāng)教師交流融合逐漸成為我國(guó)教育科學(xué)研究的熱點(diǎn)。李茂森基于文獻(xiàn)計(jì)量分析方法對(duì)近20年我國(guó)城鄉(xiāng)教師交流研究進(jìn)行綜述，發(fā)現(xiàn)已有研究聚焦于城鄉(xiāng)教師交流的國(guó)外經(jīng)驗(yàn)借鑒、模式創(chuàng)新實(shí)踐、實(shí)施問(wèn)題分析、制度化建設(shè)、政策分析、多學(xué)科視角審思，以及交流教師的交流意愿和專業(yè)發(fā)展等方面。(4)李茂森：《新世紀(jì)以來(lái)我國(guó)城鄉(xiāng)教師交流研究的回顧與展望》，《基礎(chǔ)教育》2020年第4期。相關(guān)研究沿著“現(xiàn)狀—問(wèn)題—原因—對(duì)策”的思維路徑，為學(xué)界認(rèn)識(shí)教師交流輪崗問(wèn)題提供了多學(xué)科視野。然而，過(guò)往研究大多從還原論視角出發(fā)，將城鄉(xiāng)教師隊(duì)伍一體化建設(shè)拆解為若干相互獨(dú)立的功能和事件，關(guān)注短期事件層面的因果關(guān)系，而對(duì)系統(tǒng)長(zhǎng)期行為和系統(tǒng)內(nèi)在結(jié)構(gòu)之間的關(guān)聯(lián)缺乏全局性關(guān)注。同時(shí)，相關(guān)研究大多注重通過(guò)調(diào)整外部約束性條件(比如薪酬待遇、編制)來(lái)應(yīng)對(duì)城鄉(xiāng)教師一體化建設(shè)的問(wèn)題，很少關(guān)注系統(tǒng)要素之間的相互作用，罕有研究從系統(tǒng)全局出發(fā)尋求問(wèn)題的根源。由于缺乏從全局整體的視角分析教師交流輪崗政策實(shí)施，教師交流輪崗的研究尚未建立立體、多維的整體景觀。(5)李茂森：《新世紀(jì)以來(lái)我國(guó)城鄉(xiāng)教師交流研究的回顧與展望》。教師隊(duì)伍建設(shè)是一項(xiàng)極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程，在全局理解不足的情況下所做出的政策干預(yù)措施，可能引發(fā)系統(tǒng)的異常波動(dòng)。(6)A.Bates,“Transcending systems thinking in education reform：Implications for policy-makers and school leaders”,Journal of Education Policy,Vol.28,No.1,2013,pp.38-54.

習(xí)近平總書記指出：“新時(shí)代教育改革任務(wù)更為復(fù)雜艱巨。注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，是深化教育改革創(chuàng)新的內(nèi)在要求，也是推進(jìn)教育改革的重要方法?！?7)《習(xí)近平總書記教育重要論述講義》編寫組：《習(xí)近平總書記教育重要論述講義》，北京：高等教育出版社，2021年，第162頁(yè)。為此，本文從系統(tǒng)集成的全局性視角出發(fā)，探討教師交流輪崗政策如何驅(qū)動(dòng)縣域內(nèi)教師資源的均衡配置，分析如何通過(guò)政策激發(fā)教師內(nèi)生動(dòng)力并將其培育成為城鄉(xiāng)教師融合發(fā)展的新動(dòng)能。具體而言，本文基于系統(tǒng)要件結(jié)構(gòu)分析教師交流輪崗政策對(duì)縣域教育系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)性重塑，通過(guò)多級(jí)杠桿模型分析地方政府和教育行政部門推動(dòng)師資均衡配置的動(dòng)力機(jī)制，進(jìn)而討論將教師內(nèi)生動(dòng)力集成到政策驅(qū)動(dòng)機(jī)制中的實(shí)施路徑。

二、 教師交流輪崗政策下縣域教育系統(tǒng)的要件重構(gòu)

從系統(tǒng)集成的全局性視角來(lái)看，縣域內(nèi)的教師隊(duì)伍并不是簡(jiǎn)單的集合，而是具有內(nèi)在動(dòng)力回路并持續(xù)演化的復(fù)雜系統(tǒng)。復(fù)雜系統(tǒng)是指由相互連接的要素構(gòu)成的、能夠?qū)崿F(xiàn)特定目標(biāo)的整體，包括要素、內(nèi)在連接、系統(tǒng)目標(biāo)這三個(gè)要件。其中，學(xué)校教師構(gòu)成了復(fù)雜系統(tǒng)的基本要素單元，教師之間通過(guò)內(nèi)在連接聚合為組織和復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)而共同實(shí)現(xiàn)縣域教育系統(tǒng)期望達(dá)到的發(fā)展目標(biāo)。

教師交流輪崗政策通過(guò)對(duì)縣域教育系統(tǒng)的要件進(jìn)行結(jié)構(gòu)性重塑，引發(fā)縣域教育系統(tǒng)功能和行為的轉(zhuǎn)變。具體而言，教師交流輪崗政策將系統(tǒng)目標(biāo)從總體增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向均衡配置，重新界定教師要素的屬性，對(duì)教師、學(xué)校之間的連接加以重組，從而推動(dòng)縣域教師隊(duì)伍的轉(zhuǎn)型性發(fā)展。

(一) 縣域教師隊(duì)伍建設(shè)的目標(biāo)轉(zhuǎn)向

隨著教師交流輪崗政策的實(shí)施，縣域教師隊(duì)伍建設(shè)目標(biāo)從總體增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向均衡配置?？傮w增長(zhǎng)目標(biāo)導(dǎo)向之下，縣域教師隊(duì)伍建設(shè)注重師資總體規(guī)模的增長(zhǎng)和總體質(zhì)量的提升。與1985年同期相比，2019年全國(guó)各級(jí)各類專任教師數(shù)量增長(zhǎng)了79.61%，小學(xué)、初中取得本科及以上學(xué)歷的教師比例分別增長(zhǎng)了61.59%和80.59%。(8)新華社：《教師節(jié)設(shè)立35年：教師數(shù)量增長(zhǎng)79%現(xiàn)有逾1673萬(wàn)人》，2019年9月3日，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1643637757636845471&wfr=spider&for=pc.以增長(zhǎng)為導(dǎo)向的教師隊(duì)伍支撐起世界上規(guī)模最大的教育體系，被習(xí)近平總書記譽(yù)為“一支了不起的力量”。然而，總體增長(zhǎng)目標(biāo)導(dǎo)向下，縣域內(nèi)師資配置不均衡的問(wèn)題愈發(fā)凸顯。區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際師資水平之間的差距拉大，鄉(xiāng)村學(xué)校教師面臨著“來(lái)不了”“留不住”“難發(fā)展”的現(xiàn)實(shí)難題，影響到縣域教師隊(duì)伍的穩(wěn)定。

縣域內(nèi)師資配置不均衡的狀況源自宏觀尺度上教育系統(tǒng)總體發(fā)展目標(biāo)和微觀尺度上教師個(gè)體發(fā)展目標(biāo)之間的失配。在縣域總體層面，教育行政部門通過(guò)編制管理建立起統(tǒng)一的編制標(biāo)準(zhǔn)和教師薪酬標(biāo)準(zhǔn)，為教師隊(duì)伍建設(shè)提供了制度性框架。然而，教師出于對(duì)工作生活條件、薪酬待遇、專業(yè)晉升空間、家庭安置等多重因素的綜合考慮，更傾向于到城鎮(zhèn)學(xué)校和優(yōu)質(zhì)學(xué)校任教，赴鄉(xiāng)村工作的意愿較低。即便是已經(jīng)到鄉(xiāng)村任教的教師，亦期望從鄉(xiāng)村學(xué)校單向流動(dòng)到城鎮(zhèn)學(xué)校。由此，微觀尺度上教師個(gè)體的理性選擇行為匯聚為宏觀尺度上教師資源的空間集聚，表現(xiàn)為教師個(gè)體選擇和系統(tǒng)全局發(fā)展之間的矛盾。

鑒于縣域教育系統(tǒng)在教師隊(duì)伍地域配置層面的失靈，教師交流輪崗政策基于新時(shí)代以人民為中心的發(fā)展理念，將縣域教育系統(tǒng)目標(biāo)轉(zhuǎn)換為師資均衡配置。師資均衡配置的系統(tǒng)目標(biāo)將教師資源的城鄉(xiāng)、校際均衡作為縣域教育高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)生變量，使得縣域教育系統(tǒng)發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制從要素投入驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向要素配置優(yōu)化驅(qū)動(dòng)。基于此，縣域教育系統(tǒng)從要素驅(qū)動(dòng)為特征的外延式增長(zhǎng)模式轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)優(yōu)化配置為特征的內(nèi)涵式增長(zhǎng)模式。師資均衡配置的系統(tǒng)目標(biāo)通過(guò)現(xiàn)實(shí)形態(tài)和均衡配置預(yù)期形態(tài)之間的勢(shì)差，為縣域教育系統(tǒng)內(nèi)師資流動(dòng)提供持續(xù)的動(dòng)能，促進(jìn)師資從空間集聚逐步轉(zhuǎn)向均衡配置。

(二) 要素屬性的重新界定

教師要素作為組成縣域教育系統(tǒng)的基本單元，其屬性影響到縣域教育系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能。傳統(tǒng)的管理體制下，保持穩(wěn)定成為縣域教師隊(duì)伍建設(shè)的重要維度。政府部門按照核定事業(yè)編制到校的規(guī)定，以所在學(xué)校為“單位”對(duì)教師編制和崗位進(jìn)行管理，從而形成靜態(tài)“單位人”的管理模式。在資源相對(duì)匱乏的時(shí)代，“單位人”管理模式塑造了教師資源的穩(wěn)定性架構(gòu)，使得縣域內(nèi)學(xué)校系統(tǒng)成為能夠?qū)雇獠凯h(huán)境波動(dòng)的穩(wěn)定系統(tǒng)。教師工作因崗位穩(wěn)固、收入有保障被稱為“鐵飯碗”，在社會(huì)各類行業(yè)工種中頗受青睞。

隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，流動(dòng)性替代了穩(wěn)定性成為縣域教育系統(tǒng)的新形態(tài)。城市建成區(qū)隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程而持續(xù)擴(kuò)張，城鄉(xiāng)邊界處于動(dòng)態(tài)調(diào)整之中。外部環(huán)境的流動(dòng)性對(duì)教師工作提出了動(dòng)態(tài)發(fā)展要求，引發(fā)了教師向城流動(dòng)的內(nèi)在訴求。(9)陶業(yè)濤：《理性選擇視角下農(nóng)村義務(wù)教育階段教師向城流動(dòng)研究》，《齊魯學(xué)刊》2015年第5期。原有的“單位人”管理模式下教師工作的地域空間屬性在新發(fā)展格局下受到挑戰(zhàn)?；诮處燁愋突a(chǎn)生的城鎮(zhèn)教師和鄉(xiāng)村教師的二元?jiǎng)澐植辉龠m應(yīng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的趨勢(shì)。故此，以流動(dòng)崗位替代靜態(tài)身份成為新發(fā)展格局下縣域教師隊(duì)伍建設(shè)的內(nèi)在要求。

教師交流輪崗政策破除了教師作為“單位人”的靜態(tài)屬性，從教師個(gè)體、職業(yè)生涯和學(xué)校發(fā)展這三個(gè)層面出發(fā)為教師賦予“系統(tǒng)人”的動(dòng)態(tài)屬性。在教師個(gè)體層面，教師交流輪崗政策通過(guò)命令性工具(mandates)，將流動(dòng)性賦予教師崗位，使其成為每個(gè)教師面臨的基本要求。(10)汪丞：《教師定期交流的政策困境與對(duì)策——基于政策工具的視角》，《教師教育研究》2020年第1期。《交流輪崗意見(jiàn)》明確提出“縣管校聘”的改革路徑，將教師編制上移至縣級(jí)行政主管部門統(tǒng)一管理，解除了固定的“單位人”身份，要求教師定期流動(dòng)到縣域內(nèi)其他學(xué)校?！督涣鬏啀徱庖?jiàn)》進(jìn)一步對(duì)交流輪崗年限做出規(guī)定，要求“在同一所學(xué)校連續(xù)任教達(dá)到地方教育行政部門規(guī)定年限的專任教師均應(yīng)交流輪崗”。由此，教師交流輪崗政策以工作年限為命令性工具將教師工作切割分段，使得教師工作具有了段內(nèi)穩(wěn)定和段間變動(dòng)的動(dòng)態(tài)發(fā)展屬性。

在職業(yè)生涯層面，教師交流輪崗政策通過(guò)激勵(lì)工具(inducements)，將流動(dòng)與教師職稱晉升直接掛鉤，使得教師流動(dòng)屬性從外部要求轉(zhuǎn)化為專業(yè)發(fā)展訴求。(11)汪丞：《教師定期交流的政策困境與對(duì)策——基于政策工具的視角》?！督涣鬏啀徱庖?jiàn)》規(guī)定，“在職務(wù)(職稱)評(píng)聘工作中，要將教師到農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校任教1年以上的工作經(jīng)歷作為申報(bào)評(píng)審高級(jí)教師職務(wù)(職稱)和特級(jí)教師的必備條件”。部分地區(qū)亦將教師交流輪崗與區(qū)級(jí)及以上骨干教師評(píng)選、評(píng)優(yōu)評(píng)先等獎(jiǎng)勵(lì)的評(píng)選掛鉤。由此，教師交流輪崗政策作為教師的長(zhǎng)期激勵(lì)工具，對(duì)教師職稱晉升通道開(kāi)展操作，將交流輪崗作為職稱晉升的前置條件，形成長(zhǎng)期激勵(lì)效應(yīng)。

在學(xué)校發(fā)展層面，教師交流輪崗政策亦將教師流動(dòng)視為學(xué)校的基本屬性，把教師流動(dòng)與學(xué)校發(fā)展掛鉤。《交流輪崗意見(jiàn)》規(guī)定，“城鎮(zhèn)學(xué)校、優(yōu)質(zhì)學(xué)校每學(xué)年教師交流輪崗的比例不低于符合交流條件教師總數(shù)的10%，其中骨干教師交流輪崗應(yīng)不低于交流總數(shù)的20%”。教師流動(dòng)狀況被納入學(xué)校管理者的考核指標(biāo)中。由此，教師交流輪崗政策在學(xué)校組織層面強(qiáng)化了教師資源的動(dòng)態(tài)屬性，要求學(xué)校管理者激活校內(nèi)教師資源存量，將資源存量轉(zhuǎn)化為穩(wěn)定的資源流量。

基于教師個(gè)體、職業(yè)生涯和學(xué)校發(fā)展這三個(gè)層面的動(dòng)態(tài)屬性界定，教師交流輪崗政策破除了教師歸屬于特定學(xué)校的靜態(tài)屬性，轉(zhuǎn)置為在縣域教育系統(tǒng)內(nèi)可流動(dòng)的動(dòng)態(tài)屬性。縣級(jí)教育行政部門在核定的編制和崗位總量?jī)?nèi)統(tǒng)籌管理教師，學(xué)校按崗聘任、按聘期管理教師，形成圍繞流動(dòng)崗位的動(dòng)態(tài)管理模式。(12)鄧友超：《鄉(xiāng)村教育只能辦得更好》，《光明日?qǐng)?bào)》2021年5月25日，第13版?！跋到y(tǒng)人”的屬性設(shè)定使得教師工作的地域空間屬性受到弱化。教師不再專屬于特定學(xué)校，而是超越了單體學(xué)校組織，成為縣域教育系統(tǒng)內(nèi)可流動(dòng)的資源。

(三) 系統(tǒng)內(nèi)在連接的重組

系統(tǒng)的內(nèi)在連接成為影響系統(tǒng)效能的關(guān)鍵要件，內(nèi)在連接的轉(zhuǎn)變可促使系統(tǒng)效能實(shí)現(xiàn)量級(jí)的提升。格哈拉杰達(dá)基(Gharajedaghi)指出：“各部分之間良好的協(xié)調(diào)和增強(qiáng)的交互作用會(huì)產(chǎn)生一種共鳴。而這種共鳴的力量比每個(gè)部分的力量相加之和大一個(gè)數(shù)量級(jí)。”(13)[美]賈姆希德·格哈拉杰達(dá)基：《系統(tǒng)思維：復(fù)雜商業(yè)系統(tǒng)的設(shè)計(jì)之道》，王彪、姚瑤、劉宇峰譯，北京：機(jī)械工業(yè)出版社，2021年，第37頁(yè)?；诮處熃涣鬏啀徴?，縣域內(nèi)教育系統(tǒng)在教師個(gè)體、學(xué)校、地域?qū)用婢尸F(xiàn)出連接重組的結(jié)構(gòu)性調(diào)整。連接重組促使縣域內(nèi)教師隊(duì)伍從靜態(tài)存量轉(zhuǎn)化為相互連通的動(dòng)態(tài)流量。

在教師個(gè)體層面，教師交流輪崗政策促使教師從校內(nèi)連接強(qiáng)、校際連接弱的狀態(tài)轉(zhuǎn)化為校內(nèi)校際連接并存的狀態(tài)。過(guò)往“單位人”發(fā)展思路下，教師個(gè)體歸屬于固定的學(xué)校，在長(zhǎng)期的教學(xué)工作中與校內(nèi)教師建立穩(wěn)固的連接。然而，由于教師流動(dòng)性不足，學(xué)校之間的教師連接較弱?！跋到y(tǒng)人”的發(fā)展思路下，教師需要定期流動(dòng)到其他學(xué)校，其人際網(wǎng)絡(luò)連接亦面臨著階段性的變更，形成了校內(nèi)連接和校際連接并存的復(fù)合連接結(jié)構(gòu)：學(xué)校任職服務(wù)期內(nèi)，教師與校內(nèi)教師建立緊密的連接；當(dāng)教師在同一學(xué)校任教達(dá)到政策規(guī)定的任教年限時(shí)，教師需要流動(dòng)到其他學(xué)校，在新的工作環(huán)境中重建連接。

在學(xué)校層面，教師交流輪崗政策促使學(xué)校從散點(diǎn)狀分布結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)楸舜嘶ミB的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。過(guò)往“單位人”發(fā)展思路下，校內(nèi)教師流動(dòng)按照簡(jiǎn)單線性系統(tǒng)的方式運(yùn)作，教師流入和流出通道相對(duì)獨(dú)立：當(dāng)教師達(dá)到退休年齡時(shí)，以自然退休的方式流出學(xué)校；當(dāng)教師流出使得校內(nèi)教師編制出現(xiàn)空額時(shí)，則以新教師招聘的方式開(kāi)放師資流入通道?！跋到y(tǒng)人”發(fā)展思路下，相對(duì)獨(dú)立的學(xué)校組織變更為彼此互連的學(xué)校網(wǎng)絡(luò)，學(xué)校之間建立了師資流動(dòng)通道。教師流動(dòng)呈現(xiàn)出復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)：流入端除了新招聘教師以外，也有大量的跨校流入教師；流出端除了退休教師以外，也有大量的跨校流出教師。

在地域?qū)用?，教師交流輪崗政策促使師資由單向流動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)雙向流動(dòng)。過(guò)往“單位人”發(fā)展思路下，教師從鄉(xiāng)村學(xué)校單向流動(dòng)到城鎮(zhèn)學(xué)校的趨勢(shì)，進(jìn)而導(dǎo)致鄉(xiāng)村學(xué)校缺編、城鎮(zhèn)學(xué)校超額的不良狀況。“系統(tǒng)人”發(fā)展思路下，縣域內(nèi)學(xué)校通過(guò)師資流動(dòng)通道彼此互連在一起，形成師資均衡配置的系統(tǒng)。教師交流輪崗政策為縣域教育系統(tǒng)植入反饋機(jī)制，形成流量引導(dǎo)，定期校準(zhǔn)師資配置失衡的局面。教師交流輪崗政策將地域間的連接打通，促進(jìn)師資在城鄉(xiāng)、校際形成持續(xù)流動(dòng)的循環(huán)網(wǎng)絡(luò)。由此，鄉(xiāng)村學(xué)校和城鎮(zhèn)學(xué)校之間的鴻溝慢慢填平，從城鄉(xiāng)二元逐漸走向融合發(fā)展的格局。

三、 縣域內(nèi)教師資源均衡配置的政策“杠桿解”

教師交流輪崗政策以縣域內(nèi)師資配置失衡問(wèn)題為出發(fā)點(diǎn)，通過(guò)對(duì)縣域教育系統(tǒng)的要件進(jìn)行操作，從全局層面對(duì)縣域教育系統(tǒng)進(jìn)行重構(gòu)。在此基礎(chǔ)上，地方政府和教育行政部門采取一系列政策工具，驅(qū)動(dòng)縣域教育系統(tǒng)進(jìn)行資源要素的優(yōu)化配置，以維持縣域內(nèi)教師交流輪崗的持續(xù)穩(wěn)定運(yùn)行。

根據(jù)政策工具在系統(tǒng)結(jié)構(gòu)中發(fā)力點(diǎn)和傳導(dǎo)機(jī)制的差異，政策工具可分為“癥狀解”和“杠桿解”。(14)邱昭良：《如何系統(tǒng)思考》(第2版)，北京：機(jī)械工業(yè)出版社，2021年，第343頁(yè)。其中，癥狀解聚焦于短期事件，將短期事件表現(xiàn)狀況和期望值之間的差異視為問(wèn)題，沿著“問(wèn)題→引發(fā)問(wèn)題的因素→因素調(diào)整”的思路逐級(jí)挖掘，進(jìn)而通過(guò)因素調(diào)整的舉措促使癥狀緩解或消失。癥狀解雖有助于應(yīng)對(duì)當(dāng)下局勢(shì)，然而其長(zhǎng)期效應(yīng)不足，無(wú)助于深層次結(jié)構(gòu)性問(wèn)題的解決。更有甚者，短期內(nèi)看似有效的癥狀解可能引發(fā)長(zhǎng)期尺度下系統(tǒng)退化乃至崩潰。而杠桿解則將關(guān)注點(diǎn)從短期事件轉(zhuǎn)向問(wèn)題域，按照“問(wèn)題域→系統(tǒng)行為機(jī)制→系統(tǒng)結(jié)構(gòu)”的傳動(dòng)機(jī)理，基于系統(tǒng)內(nèi)在結(jié)構(gòu)的剖析識(shí)別問(wèn)題產(chǎn)生的系統(tǒng)傳動(dòng)機(jī)制。杠桿解針對(duì)系統(tǒng)的關(guān)鍵要件精準(zhǔn)發(fā)力，引發(fā)系統(tǒng)行為機(jī)制的連鎖反應(yīng)，促使系統(tǒng)全局發(fā)生改變，進(jìn)而達(dá)到解決問(wèn)題的效果。

艾本森(Abson)及其同事進(jìn)一步根據(jù)杠桿解的操作深度，將杠桿解由低入高分為系統(tǒng)參數(shù)調(diào)整(parameter)、反饋調(diào)節(jié)(feedback)、系統(tǒng)設(shè)計(jì)(design)、全局目標(biāo)(intent)這四種干預(yù)模式(如圖1所示)。(15)D.Abson,et al.,“Leverage points for sustainability transformation”,Ambio,Vol.46,No.1,2017,pp.30-39.系統(tǒng)參數(shù)調(diào)整屬于第一級(jí)杠桿解，是指在不改變系統(tǒng)要素和連接的情況下，通過(guò)系統(tǒng)內(nèi)的參數(shù)調(diào)整來(lái)調(diào)節(jié)系統(tǒng)行為的強(qiáng)度。系統(tǒng)參數(shù)調(diào)整由于政策執(zhí)行阻力低、成效快的特征，受到政策制定者的青睞，成為教育系統(tǒng)變革中最常使用的政策工具。反饋調(diào)節(jié)屬于第二級(jí)杠桿解，是指通過(guò)調(diào)整系統(tǒng)內(nèi)要素之間的連接關(guān)系，從而對(duì)系統(tǒng)動(dòng)力進(jìn)行干預(yù)。系統(tǒng)設(shè)計(jì)屬于第三級(jí)杠桿解，是指調(diào)整社會(huì)結(jié)構(gòu)和制度，對(duì)系統(tǒng)反饋和參與狀況進(jìn)行管理。全局目標(biāo)屬于第四級(jí)干預(yù)模式，是指塑造系統(tǒng)內(nèi)行動(dòng)者的價(jià)值觀、目標(biāo)和動(dòng)機(jī)，從而將系統(tǒng)導(dǎo)向新的發(fā)展方向。以上這四種杠桿解由于操作深度的不同，在系統(tǒng)變革速度、影響力等方面顯現(xiàn)出差異。相較而言，低層次的杠桿解能夠引發(fā)快速的淺層變革，而高層次的杠桿解則更注重深層緩慢變革。

圖1 系統(tǒng)多級(jí)杠桿模型

基于系統(tǒng)多級(jí)杠桿模型可知，教師交流輪崗政策通過(guò)系統(tǒng)參數(shù)調(diào)整、系統(tǒng)反饋、系統(tǒng)設(shè)計(jì)、全局目標(biāo)這四級(jí)“杠桿解”建立了組合式的政策工具體系，對(duì)縣域內(nèi)教師資源配置進(jìn)行干預(yù)，逐級(jí)推進(jìn)縣域教育系統(tǒng)變革。

(一) 第一級(jí)杠桿解：系統(tǒng)參數(shù)調(diào)整

系統(tǒng)參數(shù)調(diào)整在強(qiáng)度上屬于低杠桿解，通過(guò)調(diào)整與系統(tǒng)狀態(tài)、功能和行為等有關(guān)變量的數(shù)值，實(shí)現(xiàn)干預(yù)系統(tǒng)行為強(qiáng)度的效果。地方政府和教育行政部門通過(guò)調(diào)整地域傾斜力度、流動(dòng)教師專項(xiàng)補(bǔ)助內(nèi)容、流動(dòng)周期等參數(shù)，致力于調(diào)節(jié)縣域內(nèi)教師交流輪崗的流量。

首先，基于城鄉(xiāng)地域差值這一系統(tǒng)參數(shù)，通過(guò)政策傾斜對(duì)城鄉(xiāng)差異進(jìn)行反向調(diào)控。地方政府和教育行政部門通過(guò)加大鄉(xiāng)村地區(qū)學(xué)校的政策傾斜力度，降低鄉(xiāng)村學(xué)校和城鎮(zhèn)學(xué)校之間的勢(shì)差。地方教育行政部門根據(jù)鄉(xiāng)村學(xué)校的現(xiàn)實(shí)需求，在編制核定、崗位設(shè)置、職稱晉升、聘用管理、業(yè)績(jī)考核、培養(yǎng)培訓(xùn)、薪酬福利、評(píng)優(yōu)表彰等方面制定優(yōu)惠傾斜政策，以提升鄉(xiāng)村教師崗位的吸引力。同時(shí)，省級(jí)教育行政部門將省域內(nèi)各地實(shí)施義務(wù)教育學(xué)校教師交流輪崗情況，納入市縣落實(shí)教育經(jīng)費(fèi)保障主體責(zé)任綜合獎(jiǎng)補(bǔ)資金考核內(nèi)容，對(duì)義務(wù)教育學(xué)校教師交流規(guī)模較大、成效顯著的縣域予以獎(jiǎng)補(bǔ)。基于地域的政策傾斜以地域差異為操作點(diǎn)，降低了教師從城鎮(zhèn)向鄉(xiāng)村流動(dòng)的阻力。

其次，地方針對(duì)交流輪崗教師的現(xiàn)實(shí)考慮，精準(zhǔn)調(diào)整與流動(dòng)教師工作生活需求有關(guān)的參數(shù)。城鎮(zhèn)教師在鄉(xiāng)村交流輪崗期間，可享受當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)補(bǔ)助政策。交流輪崗教師的住房需求被納入教師周轉(zhuǎn)房建設(shè)和分配的考慮范圍，優(yōu)先保證其住房需求。地方教育行政部門亦出臺(tái)專項(xiàng)補(bǔ)助政策，對(duì)參與城鄉(xiāng)交流教師給予食宿、交通等方面的補(bǔ)助。另外，為了促進(jìn)教師交流輪崗，部分地區(qū)對(duì)于參與交流輪崗的教師采取雙參數(shù)混合管理的方式，即參與交流輪崗的教師可以從當(dāng)前崗位的和交流輪崗的相關(guān)參數(shù)中擇優(yōu)混合搭配，形成政策疊加效應(yīng)?；诹鲃?dòng)教師的參數(shù)調(diào)整回應(yīng)了教師參與流動(dòng)的現(xiàn)實(shí)需求，為教師主動(dòng)流動(dòng)提供了動(dòng)能。

再次，交流輪崗周期也是重要的調(diào)整參數(shù)?！督涣鬏啀徱庖?jiàn)》并未規(guī)定統(tǒng)一的交流輪崗周期，而是交由地方根據(jù)自身情況進(jìn)行設(shè)置。地方所設(shè)置的交流輪崗周期從1學(xué)期到3學(xué)年不等，并以1學(xué)年以內(nèi)的短周期為主。相較而言，以1學(xué)期或1學(xué)年為單位的短周期教師交流輪崗，政策操作難度相對(duì)較低，更容易在短期內(nèi)將教師存量轉(zhuǎn)化為流量，形成規(guī)模效應(yīng)。然而，短周期的交流輪崗在一定程度上影響到交流輪崗的效果，致使部分地區(qū)交流輪崗流于形式。而以2—3年為單位的長(zhǎng)周期的交流輪崗，更符合學(xué)生成長(zhǎng)周期，有助于提升交流輪崗的實(shí)際成效。然而，長(zhǎng)周期的交流輪崗政策實(shí)施難度較大，師資流動(dòng)性常因系統(tǒng)性梗阻而難以暢通，持續(xù)性受到挑戰(zhàn)。如何從短周期逐步過(guò)渡到長(zhǎng)周期，成為地方教育行政部門在周期調(diào)整方面的重要考慮。

地方從系統(tǒng)參數(shù)調(diào)整這一杠桿解出發(fā)，通過(guò)地域政策傾斜、流動(dòng)教師精準(zhǔn)支持、交流輪崗周期的設(shè)置等舉措，在不改變縣域教育系統(tǒng)基本結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上對(duì)教師資源進(jìn)行優(yōu)化配置，使得教師交流輪崗得以在縣域內(nèi)迅速推進(jìn)。系統(tǒng)參數(shù)調(diào)整降低了政策執(zhí)行阻力，為縣域教育系統(tǒng)注入變革的初始動(dòng)能，使其轉(zhuǎn)型性變革得以落地實(shí)施。然而，梅多斯對(duì)這一級(jí)杠桿解的使用提出警示，指出系統(tǒng)參數(shù)調(diào)整難以改變系統(tǒng)運(yùn)行的機(jī)制，對(duì)于系統(tǒng)的影響力度較小，在轉(zhuǎn)型性變革中不應(yīng)作為主要的政策工具。(16)[美]德內(nèi)拉·梅多斯：《系統(tǒng)之美：決策者的系統(tǒng)思考》，邱昭良譯，杭州：浙江人民出版社，2020年，第207頁(yè)。

(二) 第二級(jí)杠桿解：構(gòu)建調(diào)節(jié)回路

調(diào)節(jié)回路的構(gòu)建屬于第二級(jí)杠桿解，針對(duì)系統(tǒng)反饋(system feedback)層面進(jìn)行操作，在強(qiáng)度上高于系統(tǒng)參數(shù)調(diào)整。調(diào)節(jié)回路通過(guò)讓系統(tǒng)行為趨向特定目標(biāo)值，使系統(tǒng)具有自我糾錯(cuò)、保持穩(wěn)定的適應(yīng)力。教師交流輪崗的初衷在于解決教師資源配置不均衡的問(wèn)題，故其在總體的政策設(shè)計(jì)上具有調(diào)節(jié)回路的屬性。政策制定者致力于消除縣域內(nèi)師資單向流動(dòng)的現(xiàn)象，建立師資雙向流動(dòng)渠道，使得縣域內(nèi)師資配置逐步趨向于均衡狀態(tài)。

教師交流輪崗政策所構(gòu)建的調(diào)節(jié)回路包括預(yù)期目標(biāo)、檢測(cè)裝置和校正機(jī)制這三個(gè)功能組件。(17)邱昭良：《如何系統(tǒng)思考》(第2版)，第349頁(yè)。教師交流輪崗政策將師資均衡配置作為預(yù)期目標(biāo)，為縣域師資流動(dòng)行為提供導(dǎo)向。各地區(qū)進(jìn)而制定了基于教師崗位結(jié)構(gòu)比例標(biāo)準(zhǔn)的檢測(cè)裝置，檢測(cè)各個(gè)學(xué)校教師崗位總量和結(jié)構(gòu)比例是否符合標(biāo)準(zhǔn)?；跈z測(cè)結(jié)果，教師交流輪崗政策采用設(shè)置閾值的校正機(jī)制對(duì)縣域內(nèi)教師流動(dòng)行為進(jìn)行校準(zhǔn)。各地統(tǒng)一設(shè)置了學(xué)校交流輪崗最低比例、教師在單一學(xué)校連續(xù)任教的年限等閾值，從而調(diào)節(jié)回路的流量和流向。教師交流輪崗政策通過(guò)預(yù)期目標(biāo)、檢測(cè)裝置和校正機(jī)制這三個(gè)功能組件的聯(lián)動(dòng)，達(dá)到對(duì)縣域內(nèi)師資配置狀況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控和干預(yù)的效果。

(三) 第三級(jí)杠桿解：調(diào)整系統(tǒng)規(guī)則

系統(tǒng)規(guī)則的調(diào)整針對(duì)系統(tǒng)設(shè)計(jì)(system design)層面進(jìn)行干預(yù)，是高于系統(tǒng)參數(shù)、系統(tǒng)反饋的第三級(jí)杠桿解。系統(tǒng)規(guī)則對(duì)系統(tǒng)內(nèi)的行動(dòng)者設(shè)置統(tǒng)一的約束條件，強(qiáng)制其在規(guī)則所塑造的空間內(nèi)行動(dòng)。諾斯(North)指出，規(guī)則對(duì)人際互動(dòng)進(jìn)行結(jié)構(gòu)化處理，通過(guò)限制行為人的選擇集合降低了系統(tǒng)復(fù)雜度和交互的不確定性，進(jìn)而發(fā)展出穩(wěn)定的群體互動(dòng)模式。(18)[美]道格拉斯·C.諾思：《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效》，杭行譯，上海：上海人民出版社，2019年，第4頁(yè)。教師交流輪崗政策通過(guò)系統(tǒng)規(guī)則界定了系統(tǒng)的范圍、邊界和自由度，對(duì)縣域教育系統(tǒng)中教師流動(dòng)行為形成約束。在系統(tǒng)范圍內(nèi)，教師交流輪崗政策重新界定了縣域內(nèi)教師隊(duì)伍的要素及連接關(guān)系。在邊界層面，教師交流輪崗政策將原來(lái)的以學(xué)校作為邊界轉(zhuǎn)換為以縣域作為邊界，致力于消除縣域內(nèi)城鄉(xiāng)、校際隔閡，促進(jìn)師資在縣域內(nèi)自由流動(dòng)。在自由度層面，教師交流輪崗政策將作為個(gè)體自由的流動(dòng)選擇轉(zhuǎn)變?yōu)榉膰?guó)家戰(zhàn)略要求，將個(gè)體行動(dòng)納入國(guó)家宏觀調(diào)控之中，形成對(duì)縣域內(nèi)所有學(xué)校和教師的強(qiáng)制約束力。

按照系統(tǒng)變革策略，教師交流輪崗政策在縣域教育系統(tǒng)中設(shè)立了包括激勵(lì)、懲罰政策和限制性條件在內(nèi)的組合型系統(tǒng)規(guī)則，對(duì)教師流動(dòng)行為加以干預(yù)。在激勵(lì)條件方面，地方政府為交流輪崗教師制定優(yōu)惠政策，激發(fā)教師輪崗交流的積極性。在懲罰政策方面，教師交流輪崗工作被納入黨政領(lǐng)導(dǎo)干部教育工作督導(dǎo)考核體系，作為認(rèn)定全國(guó)義務(wù)教育發(fā)展基本均衡縣的重要指標(biāo)，通過(guò)問(wèn)責(zé)機(jī)制對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行約束。在限制性條件方面，教師交流輪崗政策確定了教師交流輪崗的人員范圍，對(duì)教師在同一所學(xué)校連續(xù)任教年限做出規(guī)定。教師交流輪崗政策通過(guò)激勵(lì)、懲罰政策和限制性條件相結(jié)合的規(guī)則體系，對(duì)教師流動(dòng)的行動(dòng)預(yù)期進(jìn)行干預(yù)，從而在長(zhǎng)期尺度上形塑縣域內(nèi)教師流動(dòng)路徑。

(四) 第四級(jí)杠桿解：調(diào)整系統(tǒng)全局目標(biāo)

系統(tǒng)全局目標(biāo)(system intent)的調(diào)整是塑造教育系統(tǒng)行為的最高級(jí)杠桿解。教師交流輪崗政策以縣域教育系統(tǒng)的全局目標(biāo)改變作為政策工具，將縣域教育系統(tǒng)全局目標(biāo)從整體質(zhì)量提升轉(zhuǎn)向區(qū)域內(nèi)師資均衡配置。政策制定者繪制了縣域教育中長(zhǎng)期發(fā)展圖景，為縣域內(nèi)學(xué)校和教師的現(xiàn)實(shí)行動(dòng)指明了路徑?？h域內(nèi)的學(xué)校和教師基于目標(biāo)導(dǎo)向建立“目標(biāo)—行動(dòng)”的動(dòng)力鏈條，將發(fā)展圖景轉(zhuǎn)化為具體行動(dòng)，從而推動(dòng)縣域教育系統(tǒng)的持續(xù)優(yōu)化。

首先，師資均衡配置的系統(tǒng)目標(biāo)注重系統(tǒng)全局發(fā)展和個(gè)體選擇的協(xié)調(diào)一致。師資均衡配置的系統(tǒng)目標(biāo)將流動(dòng)視為教師工作的基本屬性，引導(dǎo)教師建立“系統(tǒng)人”的身份預(yù)期，兼顧系統(tǒng)全局發(fā)展和個(gè)體選擇的需要。師資均衡配置的系統(tǒng)目標(biāo)通過(guò)頂層設(shè)計(jì)、宏觀調(diào)控的總體架構(gòu)，基于縣域內(nèi)師資均衡配置建立城鄉(xiāng)雙向流通渠道，使得靜態(tài)的師資存量轉(zhuǎn)化為動(dòng)態(tài)的流量。教師個(gè)體因工作生活的流動(dòng)需求被納入政策干預(yù)范圍，緩解了教師對(duì)于流動(dòng)的顧慮，促使其將個(gè)體選擇行為轉(zhuǎn)化為對(duì)全局發(fā)展安排的服從。

其次，師資均衡配置的系統(tǒng)目標(biāo)強(qiáng)化了系統(tǒng)內(nèi)要素的互聯(lián)，提升了系統(tǒng)在動(dòng)態(tài)發(fā)展過(guò)程中的穩(wěn)固性。過(guò)往“單位人”的發(fā)展思路下，教師被打散為機(jī)構(gòu)內(nèi)的散點(diǎn)，鎖定在學(xué)校機(jī)構(gòu)內(nèi)部。此舉導(dǎo)致個(gè)體學(xué)校在新型城鎮(zhèn)化引發(fā)的結(jié)構(gòu)變遷中受到?jīng)_擊。為此，師資均衡配置的系統(tǒng)目標(biāo)打破了對(duì)固化的教師資源存量的理解，將教師資源重新定位為復(fù)雜系統(tǒng)內(nèi)的流量。系統(tǒng)目標(biāo)的改變促使縣域內(nèi)師資形成相互連接的通道，通過(guò)動(dòng)態(tài)調(diào)整提升縣域教育系統(tǒng)的穩(wěn)固性。

再次，師資均衡配置的系統(tǒng)目標(biāo)促進(jìn)了縣域教育系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)演化。在過(guò)往“單位人”的發(fā)展思路下，靜態(tài)的學(xué)校教師隊(duì)伍與動(dòng)態(tài)發(fā)展的外部環(huán)境難以匹配，成為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的羈絆。教師從鄉(xiāng)村單向流動(dòng)到城鎮(zhèn)，加劇了城鄉(xiāng)學(xué)校之間的馬太效應(yīng)，造成城鄉(xiāng)師資的結(jié)構(gòu)性斷裂和整體布局失衡。(19)常亞慧：《教師流動(dòng):城鄉(xiāng)失衡與學(xué)校類型差異》，《南京師大學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2021年第2期。為此，師資均衡配置的系統(tǒng)目標(biāo)去除了靜態(tài)、固定的師資屬性，引入動(dòng)態(tài)發(fā)展的屬性。系統(tǒng)全局目標(biāo)的改變基于城鄉(xiāng)融合發(fā)展的外部環(huán)境要求為教育系統(tǒng)施加持續(xù)穩(wěn)健的動(dòng)能，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展與師資均衡配置的良性交互。

四、 新發(fā)展格局下教師交流輪崗政策驅(qū)動(dòng)機(jī)制的優(yōu)化

教師交流輪崗政策通過(guò)縣域教育系統(tǒng)的要件重構(gòu)建立了縣域內(nèi)教師流動(dòng)的總體架構(gòu)，通過(guò)多級(jí)杠桿對(duì)縣域教育系統(tǒng)進(jìn)行綜合干預(yù)，推動(dòng)縣域教育系統(tǒng)從資源要素?cái)U(kuò)張向資源均衡配置的轉(zhuǎn)型性發(fā)展轉(zhuǎn)變?？h域內(nèi)教師資源從原來(lái)的向城流動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)榭h域教育系統(tǒng)的內(nèi)循環(huán)，為集成型系統(tǒng)的迭代優(yōu)化提供了基座。

然而，由于區(qū)域、學(xué)校、教師之間的差異性，當(dāng)前的教師輪崗交流政策尚未能滿足學(xué)校和教師的差異化需求。政策體系與教師需求的錯(cuò)配對(duì)縣域教育系統(tǒng)效能造成不利影響。同時(shí)，教師交流輪崗對(duì)于外部資源要素的依賴程度偏高，內(nèi)生動(dòng)力不足，給縣域內(nèi)教師資源均衡配置的深入推進(jìn)帶來(lái)隱患。新發(fā)展格局下，地方政府和教育行政部門需要在系統(tǒng)要件重構(gòu)和多級(jí)杠桿解的基礎(chǔ)上，將教師內(nèi)生動(dòng)力植入系統(tǒng)中，進(jìn)一步優(yōu)化教師輪崗交流的政策驅(qū)動(dòng)機(jī)制。政策驅(qū)動(dòng)機(jī)制的優(yōu)化可以將教師賦能作為著力點(diǎn)，激活教師交流輪崗的內(nèi)生動(dòng)力，逐步形成資源要素和教師內(nèi)生動(dòng)力相結(jié)合的雙輪驅(qū)動(dòng)機(jī)制。通過(guò)發(fā)展流動(dòng)性的社會(huì)范式、提升教師主動(dòng)流動(dòng)意愿、促進(jìn)教師能量擴(kuò)散分別對(duì)系統(tǒng)全局目標(biāo)、要素、內(nèi)在連接進(jìn)行精準(zhǔn)優(yōu)化，促進(jìn)縣域內(nèi)教師隊(duì)伍沿著均衡配置的路徑持續(xù)推進(jìn)。

(一) 以流動(dòng)性作為縣域教育系統(tǒng)的基本范式

以地域融合、崗位流動(dòng)的社會(huì)范式取代地域分割、身份固化的社會(huì)范式，有助于增強(qiáng)全社會(huì)對(duì)于城鄉(xiāng)融合發(fā)展的共識(shí)，提升教師對(duì)于常態(tài)化輪崗交流的認(rèn)可度。社會(huì)范式是指人們普遍信奉的關(guān)于世界如何運(yùn)作的一系列基本假設(shè)、規(guī)則和信念，包括社會(huì)公認(rèn)的理念、潛在的基本假設(shè)以及關(guān)于社會(huì)現(xiàn)實(shí)本質(zhì)的普遍看法。(20)邱昭良：《如何系統(tǒng)思考》(第2版)，第353頁(yè)。過(guò)往人們從城鄉(xiāng)二元對(duì)立的格局出發(fā)，將教師作為固化的身份與地域建立關(guān)聯(lián)，將教師劃分為城鎮(zhèn)教師和鄉(xiāng)村教師兩種類型。此種身份類型化造成了鄉(xiāng)村教師和城市教師的隔閡，導(dǎo)致鄉(xiāng)村教師在身份上低于城鎮(zhèn)教師。新發(fā)展格局下，隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展深入推進(jìn)，流動(dòng)逐漸取代固化成為縣域教育發(fā)展的新業(yè)態(tài)。城鄉(xiāng)邊界呈現(xiàn)出動(dòng)態(tài)調(diào)整的樣態(tài)，資源要素由原來(lái)的按照地域配置、城鄉(xiāng)流動(dòng)受限轉(zhuǎn)變?yōu)橐惑w化配置、城鄉(xiāng)雙向流動(dòng)。教師不再以鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)這樣的固化身份來(lái)劃分，均為具有流動(dòng)屬性的“系統(tǒng)人”，隨崗位變動(dòng)而動(dòng)態(tài)調(diào)整。

為了加快社會(huì)范式轉(zhuǎn)型，需要持續(xù)增強(qiáng)地域融合、崗位流動(dòng)的社會(huì)范式在社會(huì)群體中的接納程度，引導(dǎo)教師圍繞流動(dòng)性崗位建立共識(shí)。同時(shí)，可以圍繞流動(dòng)性崗位這一社會(huì)范式架構(gòu)全鏈條教師管理體系，優(yōu)化教師培養(yǎng)、準(zhǔn)入、招聘、交流、退出的教師行業(yè)鏈條，為縣域內(nèi)教師流動(dòng)積蓄勢(shì)能，促進(jìn)教師資源縣域內(nèi)循環(huán)的持續(xù)運(yùn)行。另外，根據(jù)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新形勢(shì)，取消過(guò)往立足地域化、身份化的政策舉措，圍繞流動(dòng)性崗位深入推進(jìn)教師管理綜合改革，為教師作為流動(dòng)性崗位的共識(shí)提供政策支撐。

(二) 以教師主動(dòng)流動(dòng)意愿作為縣域內(nèi)師資要素的關(guān)鍵動(dòng)能

將教師主動(dòng)流動(dòng)意愿作為縣域內(nèi)師資均衡配置的關(guān)鍵動(dòng)能，促進(jìn)教師流動(dòng)由外部政策驅(qū)動(dòng)逐步轉(zhuǎn)換為內(nèi)生動(dòng)力驅(qū)動(dòng)，成為新發(fā)展格局下教師資源要素優(yōu)化的重要抓手。長(zhǎng)期以來(lái)，鄉(xiāng)村學(xué)校較之于城鎮(zhèn)學(xué)校在資源條件上的劣勢(shì)，導(dǎo)致鄉(xiāng)村教職吸引力不足。教師將從城鎮(zhèn)學(xué)校到鄉(xiāng)村學(xué)校的流動(dòng)視為強(qiáng)制性的被動(dòng)流動(dòng)，對(duì)流動(dòng)產(chǎn)生抵制心理。為此，需要從教師主動(dòng)流動(dòng)意愿出發(fā)，將被動(dòng)流動(dòng)轉(zhuǎn)化為主動(dòng)流動(dòng)，從根本上激發(fā)教師流動(dòng)的內(nèi)生動(dòng)能。

首先，需要關(guān)注教師照顧家庭和子女的顧慮，為流動(dòng)教師提供日常生活和通勤方面的便利，建立流動(dòng)狀態(tài)下新的工作生活平衡，消除流動(dòng)引發(fā)的生活焦慮。(21)杜屏、張雅楠、葉菊艷：《推拉理論視野下的教師輪崗交流意愿分析——基于北京市某區(qū)縣的調(diào)查》，《教育發(fā)展研究》2018年第4期。其次，加大政策傾斜力度，建立鄉(xiāng)村教師崗位在縣域教育系統(tǒng)中的相對(duì)優(yōu)勢(shì)。提高鄉(xiāng)村教師專項(xiàng)津貼標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)先表彰比例，對(duì)長(zhǎng)期在鄉(xiāng)村任教的優(yōu)秀教師給予獎(jiǎng)勵(lì)，使得鄉(xiāng)村教師和城鎮(zhèn)教師成為各具比較優(yōu)勢(shì)的差異性崗位。再次，以長(zhǎng)期價(jià)值為導(dǎo)向，拉近城鄉(xiāng)融合和鄉(xiāng)村振興的國(guó)家戰(zhàn)略與教師行動(dòng)之間的心理距離，激發(fā)教師流動(dòng)的內(nèi)生動(dòng)力，引導(dǎo)教師基于國(guó)家戰(zhàn)略的長(zhǎng)期價(jià)值而行動(dòng)。

(三) 以教師能量擴(kuò)散作為縣域教育系統(tǒng)內(nèi)在連接優(yōu)化的關(guān)鍵策略

教師能量擴(kuò)散機(jī)制關(guān)乎流動(dòng)狀態(tài)下縣域教育系統(tǒng)效能，成為縣域內(nèi)教育系統(tǒng)內(nèi)在連接優(yōu)化的關(guān)鍵策略。由于交流輪崗帶來(lái)的工作生活場(chǎng)景的變化，流動(dòng)教師在人際關(guān)系、教學(xué)條件和生源基礎(chǔ)等方面存在不同程度的適應(yīng)問(wèn)題，影響到教師能量發(fā)揮成效。為此，需要協(xié)助流動(dòng)教師扎根于流入校的情境脈絡(luò)，與流入校的教師共同體建立連接，充分發(fā)揮擴(kuò)散自身專業(yè)能量。

首先，關(guān)注流動(dòng)教師的專業(yè)特質(zhì)與需求，促進(jìn)流動(dòng)教師在流入校工作的再適應(yīng)，形成與流入學(xué)校的定向再連。其次，構(gòu)建開(kāi)放的跨校教師共同體，促進(jìn)交流教師與在地教師無(wú)縫連接，通過(guò)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)動(dòng)力帶動(dòng)交流學(xué)校教師的專業(yè)發(fā)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)縣域內(nèi)教育質(zhì)量的整體提升。(22)李茂森：《新世紀(jì)以來(lái)我國(guó)城鄉(xiāng)教師交流研究的回顧與展望》。再次，基于教師需求和學(xué)校需求的雙向匹配，提取流動(dòng)教師與流入學(xué)校之間的匹配性指標(biāo)，優(yōu)化不同層次教師(如學(xué)科帶頭人、骨干教師、普通教師)的交流輪崗路徑，從而形成需求導(dǎo)向、路徑動(dòng)態(tài)優(yōu)化、精準(zhǔn)制導(dǎo)的動(dòng)態(tài)系統(tǒng)路徑。

五、 結(jié)論

隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展的深入推進(jìn)，打破過(guò)去單項(xiàng)突破和局部突進(jìn)的慣性思維，以系統(tǒng)集成思維推進(jìn)縣域內(nèi)高質(zhì)量教師隊(duì)伍建設(shè)，成為縣域教育系統(tǒng)適應(yīng)新時(shí)代城鄉(xiāng)融合發(fā)展格局、走向高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵舉措。

教師交流輪崗政策使得縣域內(nèi)教育組織突破了以資源要素?cái)U(kuò)張為驅(qū)動(dòng)的外延式發(fā)展方式，轉(zhuǎn)向以資源配置優(yōu)化為動(dòng)能的內(nèi)涵式發(fā)展。從系統(tǒng)全局視野來(lái)看，教師交流輪崗政策通過(guò)系統(tǒng)要件重構(gòu)、多級(jí)杠桿干預(yù)和持續(xù)優(yōu)化，為縣域教育系統(tǒng)的轉(zhuǎn)型性發(fā)展提供了可行的政策工具組合。教師交流輪崗政策通過(guò)對(duì)要素、內(nèi)在連接、系統(tǒng)目的這三個(gè)系統(tǒng)要件進(jìn)行重構(gòu)，推動(dòng)教育組織從彼此孤立的單體集合進(jìn)化為相互關(guān)聯(lián)的復(fù)雜系統(tǒng)，教師個(gè)體身份意識(shí)從靜態(tài)的“單位人”進(jìn)化為動(dòng)態(tài)的“系統(tǒng)人”，校際關(guān)系從缺少關(guān)聯(lián)進(jìn)化為以系統(tǒng)功能為導(dǎo)向的跨界共同體?；谙到y(tǒng)要件重構(gòu)所設(shè)置的總體架構(gòu)，地方通過(guò)由系統(tǒng)參數(shù)調(diào)整、反饋調(diào)節(jié)、系統(tǒng)設(shè)計(jì)、系統(tǒng)全局目標(biāo)組成的多級(jí)杠桿對(duì)縣域教育系統(tǒng)進(jìn)行綜合干預(yù)，引發(fā)縣域教育系統(tǒng)的連鎖反應(yīng)，促進(jìn)縣域內(nèi)教師資源配置的逐級(jí)優(yōu)化。在系統(tǒng)要件重構(gòu)和多級(jí)杠桿解的基礎(chǔ)架構(gòu)上，后續(xù)可通過(guò)強(qiáng)化流動(dòng)性的社會(huì)范式、提升教師主動(dòng)流動(dòng)意愿、促進(jìn)教師能量擴(kuò)散對(duì)系統(tǒng)全局、系統(tǒng)要素、連接進(jìn)行精準(zhǔn)優(yōu)化，促進(jìn)縣域教師隊(duì)伍建設(shè)沿著均衡配置的路徑持續(xù)推進(jìn)，營(yíng)造教師隊(duì)伍高質(zhì)量發(fā)展的新生態(tài)。

新發(fā)展格局下，地方政府和教育行政部門應(yīng)進(jìn)一步從改革的系統(tǒng)性、協(xié)同性出發(fā)，以系統(tǒng)集成的思路理順教師交流輪崗政策體系，培育適應(yīng)改革發(fā)展的新動(dòng)能，構(gòu)建資源要素和教師內(nèi)生動(dòng)力相結(jié)合的雙輪驅(qū)動(dòng)機(jī)制。首先，強(qiáng)化系統(tǒng)觀念，將教師交流輪崗政策改革的思路從單項(xiàng)改革轉(zhuǎn)向整體性改革，加強(qiáng)教師管理綜合改革各項(xiàng)舉措的系統(tǒng)集成、協(xié)同推進(jìn)。其次，理順縣域教育系統(tǒng)的內(nèi)在連接，推動(dòng)教師交流輪崗的各項(xiàng)政策相互銜接、形成合力?？h域教育行政部門應(yīng)系統(tǒng)梳理已經(jīng)形成的改革成果，并將各項(xiàng)成果進(jìn)行系統(tǒng)整合，增強(qiáng)改革的關(guān)聯(lián)性和耦合性。再次，轉(zhuǎn)變教師交流輪崗政策干預(yù)方式，從直接的政策干預(yù)轉(zhuǎn)向增強(qiáng)教師內(nèi)生動(dòng)力，強(qiáng)化教師個(gè)體流動(dòng)內(nèi)在需要和國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略需求的內(nèi)在統(tǒng)一性，培育縣域內(nèi)城鄉(xiāng)教師融合發(fā)展的新動(dòng)能。最后，完善系統(tǒng)動(dòng)力傳導(dǎo)鏈條，針對(duì)阻礙教師資源城鄉(xiāng)雙向流動(dòng)的淤點(diǎn)、堵點(diǎn)精準(zhǔn)施策，暢通教師資源城鄉(xiāng)流動(dòng)的渠道，在縣域教育系統(tǒng)內(nèi)逐步實(shí)現(xiàn)教師資源在城鄉(xiāng)、校際層面的動(dòng)態(tài)均衡。