工傷保險制度國際比較及經(jīng)驗借鑒

□文/陳雅茹

（首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué) 北京）

[提要］工傷保險作為勞動者權(quán)益保護的途徑，是工業(yè)化社會的產(chǎn)物，現(xiàn)已成為世界上覆蓋國家最多、較為成熟的一項社會保障制度。本文從德國、美國、日本、中國四國的工傷保險制度模式、資金來源、覆蓋范圍、保障待遇、特點、管理方式、風(fēng)險確定等多個方面進行對比。基于我國工傷保險制度的歷史基礎(chǔ)和現(xiàn)實實踐，總結(jié)德國、美國、日本三國及國際趨勢帶來的經(jīng)驗借鑒。

一、國際工傷保險制度概述與發(fā)展演變

工傷保險是工業(yè)社會的產(chǎn)物，已經(jīng)有160多個國家建立了工傷保險制度。在中國，無論是傳統(tǒng)的工業(yè)化作業(yè)還是新業(yè)態(tài)下的平臺就業(yè)，都面臨著職業(yè)傷害現(xiàn)象，如何保障勞動者的權(quán)益，值得深入思考。我國工傷保險制度在近十幾年呈現(xiàn)不斷發(fā)展?fàn)顟B(tài)，在制度建設(shè)、覆蓋范圍、保障水平和管理服務(wù)上，也取得了不少的成就。以參保人數(shù)為例，近十年，我國工傷保險的參保人數(shù)大幅增加。但與養(yǎng)老、醫(yī)療保險相比，仍然存在參保企業(yè)數(shù)量不足、參保職工人數(shù)比例偏低、工傷保險統(tǒng)籌層次較低，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)能力較欠缺等問題。本文將從德國、美國、日本的工傷保險制度發(fā)展中積累經(jīng)驗，為我國工傷保險制度發(fā)展尋找借鑒。（圖1；數(shù)據(jù)來源于2010～2020年我國人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報）

圖1 2010～2020年我國工傷保險參保人數(shù)統(tǒng)計圖

（一）歷程概述。縱觀國際范圍內(nèi)工傷保險的發(fā)展，大致經(jīng)歷了三個階段：第一階段是勞動者自己負責(zé)階段，發(fā)生在歐洲工業(yè)化早期，風(fēng)行于早期資本主義時代的風(fēng)險承擔(dān)理論成為這一階段的理論依據(jù)。亞當(dāng)·斯密認為，雇員在與工人資源簽訂勞動合同時，就接受了工作可能可能帶來的風(fēng)險，而雇主在規(guī)定的工資標(biāo)準中，就涵蓋了補償風(fēng)險工作的那部分。因此，雇員應(yīng)該自己負責(zé)在工作過程中發(fā)生的工傷事故及損失。第二階段是因雇主過失才賠償階段，隨著工人運動愈演愈烈，英國國會被迫采取措施，頒布了《雇主責(zé)任法》，也開創(chuàng)了雇主過失賠償?shù)南群?。在這一階段，雇員雖然可以申請工傷賠償，但是由于涉及到舉證辯護等手段，程序繁瑣、消耗大量人力財力，保障效果不盡如人意。大多數(shù)勞動者還是會選擇庭外和解，獲得較低的傷害賠償金。第三階段是無責(zé)任補償階段，“職業(yè)危險”這一理念得到很多國家的認同。1884年，德國頒布了《工傷事故保險法》，依照此法案，工人遭遇工傷事故后，不管出于什么原因，雇主應(yīng)該有義務(wù)承擔(dān)雇員因工作發(fā)生危險的損失補償。隨后，英國、法國、瑞典等許多國家迅速制定了依照無責(zé)任補償原則的工傷保險法案。國際上，工傷保險的制度發(fā)展與成熟歷經(jīng)百年歷史，是工人們不斷抗?fàn)幦〉玫?，同時工會組織也在其中起到重要作用，政府的參與支持同樣發(fā)揮了關(guān)鍵作用。

（二）發(fā)展演變。雖然各國的社會背景和經(jīng)濟發(fā)展水平不同，工傷保險在制度設(shè)計上有所差異，但各國對工傷保險的發(fā)展方向和目標(biāo)基本是一致的。在國際工傷保險發(fā)展的總趨勢下，工傷保險的立足點從以經(jīng)濟補償為核心轉(zhuǎn)為以預(yù)防工作為首位。

1、工傷保險制度的適用對象和范圍日趨擴大。因工業(yè)化而起的工傷保險，讓各國的適用對象由產(chǎn)業(yè)工人開始，經(jīng)歷一個逐步擴大的過程，逐漸覆蓋全體雇員。德國的工傷保險已經(jīng)由制度建立初期覆蓋的部分工業(yè)行業(yè)勞動者逐步發(fā)展到所有雇員，包括私營和公共部門的各類雇員，全部被制度覆蓋，隨后，個體經(jīng)營者、家庭手工業(yè)者以及中小學(xué)生甚至幼兒園兒童都納入了制度保障的范圍。

工傷保險的保障范圍也由事故傷害擴展到職業(yè)病、交通事故。其中，將上下班交通事故納入保障范圍的已經(jīng)超過50個，各國納入工傷保險保障范圍的職業(yè)病已達150種，隨著科技進步，一些現(xiàn)代職業(yè)病也被納入職業(yè)病范疇。

2、補償、預(yù)防與康復(fù)相結(jié)合趨勢。工傷預(yù)防是遏制工傷事故發(fā)生的第一道防線，工傷康復(fù)是發(fā)生工傷事故后的第二道防線，而工傷待遇補償是最后一道保障屏障。對于大多數(shù)國家來說，在制度建立初期基本上都是以待遇補償為主，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，工傷預(yù)防和工傷康復(fù)的內(nèi)容也被加入到工傷保險體系中。如今，工傷保險已不是單獨的賠償損失，而是“預(yù)防+賠償+康復(fù)”的全方位保障體系。

3、突破勞動關(guān)系，擴大覆蓋范圍。技術(shù)進步和時代發(fā)展創(chuàng)造了豐富的就業(yè)機會，打破了傳統(tǒng)的雇員-雇主制的勞動關(guān)系。根據(jù)2018年國際勞工組織發(fā)布的報告，全球已經(jīng)有超過20億的非正規(guī)就業(yè)者，非正規(guī)就業(yè)已經(jīng)成為世界各國新增就業(yè)的形式之一。無論是傳統(tǒng)意義上的雇員，還是數(shù)字經(jīng)濟時代打破勞動關(guān)系的自雇者，都理應(yīng)享受職業(yè)傷害保險。依靠勞動關(guān)系的雇主責(zé)任險應(yīng)該向覆蓋全體勞動者的職業(yè)傷害保險或者覆蓋全體公民的全民傷害保險過渡。

二、主要國家工傷保險制度概述

目前，各國的工傷保險制度模式大致可分為三種：一是完全強制的社會保險模式，由政府或授權(quán)機構(gòu)實施統(tǒng)一管理，代表國家有中國、德國等，具有強制性、無過失補償原則、非營利性等特征；二是混合型保障模式，法律規(guī)定企業(yè)必須參加，但可自主選擇任一保障形式參加，例如美國；三是商業(yè)保險模式，國家承擔(dān)管理監(jiān)督職責(zé)，由商保機構(gòu)承辦，但規(guī)定企業(yè)必須承擔(dān)繳納保險費的義務(wù)，代表國家有阿根廷、美國的一些州等。

（一）德國的員工傷害賠償制度。德國是世界上第一個建立工傷保險制度的國家。1881年在《社會保險憲章》中規(guī)定了事故保險。1884年，德國頒布了《工傷事故保險法》，體現(xiàn)了無責(zé)任賠償原則。從建立之初到當(dāng)今的發(fā)展沿著從待遇補償擴展到工傷預(yù)防，再擴展到工傷康復(fù)這樣一個發(fā)展路徑，為世界各國發(fā)展工傷保險提供了經(jīng)驗借鑒。

（二）美國的工傷保險制度。美國的工傷保險立法經(jīng)歷了工傷保險事故普通法、雇主責(zé)任法和勞工傷害賠償法階段。作為典型的聯(lián)邦制國家，美國沒有全國統(tǒng)一的工傷保險制度，聯(lián)邦政府只負責(zé)特殊工種工人的工傷賠償，其他各類工傷賠償事項由各州負責(zé)，包括費率確定、基金收支、申訴、仲裁等。美國頒布的《工傷保險法》，確立了無過失補償原則，為各州的立法提供了指導(dǎo)和約束，促進各州的工傷保險制度能夠起到保障作用。

（三）日本的勞動災(zāi)害保險制度。1919年，日本建立了小范圍的職業(yè)傷害保險制度，局限于部分工廠的工人，制度的功能是為受到職業(yè)傷害的勞工或其遺屬發(fā)放保險金。日本的保險制度幾經(jīng)修改，實行浮動費率，在原有的制度中加入傷殘保障、交通事故、長期給付、護理與康復(fù)等項目，不斷擴大工傷保險覆蓋范圍和強化雇主義務(wù)。

（四）中國的工傷保險制度。我國的工傷保障制度體系是以勞動者為中心，工傷預(yù)防、待遇補償和工傷康復(fù)相結(jié)合，目的是充分保障勞動者的合法權(quán)益，分散用人單位的工傷風(fēng)險。1951年，國務(wù)院頒布實施《勞動保險條例》，標(biāo)志著我國職業(yè)傷害保險制度的建立。2003年，《工傷保險條例》頒布，自此工傷保險成為我國社保體系中適用范圍最為廣泛的險種（2010年通過修訂）。

三、代表國家的工傷保險制度比較

國外的工傷保險制度成立較早，在制度建設(shè)過程中的經(jīng)驗可以為我國工傷保險制度發(fā)展提供經(jīng)驗和指導(dǎo)。具體來看，德國、美國、日本、中國四個國家的工傷保險制度可以從制度模式、覆蓋范圍、基金來源、特點等方面進行比較。（表1）

表1 中、美、德、日四國的工傷保險制度模式比較一覽表

除制度類型、覆蓋范圍等方面外，各國工傷保險在制度上也有較大的不同。例如，不同的費率確定方式對制度功能特點影響巨大，對激勵雇主做好工傷預(yù)防也有較大的影響。影響各國差別費率的因素包括人口、經(jīng)濟、制度目標(biāo)以及基金統(tǒng)籌層次等因素。總的來看，經(jīng)濟水平越發(fā)達的國家對于工傷風(fēng)險的行業(yè)分類越細致，基金統(tǒng)籌層次越高的國家其分類也越細致。（表2）

表2 中、美、德、日四國工傷保險制度設(shè)計比較一覽表

四、工傷保險制度國際經(jīng)驗分析

工傷保險先行國家為世界工傷保險制度建立奠定了良好的制度基礎(chǔ)，各國基于對工傷保險制度的認同感，從多領(lǐng)域共同促進工傷保險制度的發(fā)展。

（一）充分發(fā)揮中介組織和社會團體在行業(yè)安全管理中的作用。從德國經(jīng)驗來看，工傷保險應(yīng)該重視工傷預(yù)防項目。德國的同行公會有自行管理的職能，在工傷保險制度建設(shè)中發(fā)揮著重要作用，例如為下屬企業(yè)制定相關(guān)事故預(yù)防規(guī)定、制定勞動保護規(guī)范等。同行工會在制定規(guī)程時往往會聽取行業(yè)專家以及雇主、雇員和政府工作人員的意見，共同商榷。

（二）重視職業(yè)傷害保險的經(jīng)濟杠桿作用。從國際經(jīng)驗來看，多數(shù)國家的工傷保險制度按行業(yè)的風(fēng)險等級和企業(yè)的工傷事故發(fā)生率采取差別費率和浮動費率。例如，德國根據(jù)行業(yè)的不同特點設(shè)置了380個費率檔次，最低檔次和最高檔次費率相差18倍，浮動費率的浮動幅度最高達30%；日本工傷保險費率按行業(yè)差別劃分，共分8大產(chǎn)業(yè)51個行業(yè)，行業(yè)差別費率相差25倍，企業(yè)費率上下浮動最高達40%。

（三）重視工傷預(yù)防和康復(fù)工作。據(jù)國際勞工組織估算，全球每年因工傷事故和職業(yè)病死亡人數(shù)超過200萬人，帶來的經(jīng)濟損失約占全球GDP的4%，工傷帶來的損失非常大。工傷預(yù)防作為防范工傷事故發(fā)生的第一道防線，是降低風(fēng)險發(fā)生的最有效手段，可以從根本上起到保障作用。工傷康復(fù)也可以幫助工傷人員恢復(fù)身體機能，重新回到勞動力市場。重視工傷康復(fù)和工傷預(yù)防是社會發(fā)展的必要途徑。

五、工傷保險制度發(fā)展經(jīng)驗借鑒

（一）工傷預(yù)防、工傷康復(fù)和待遇補償有機結(jié)合。從德國經(jīng)驗來看，工傷保險已經(jīng)發(fā)展為預(yù)防、康復(fù)、補償相結(jié)合的完整體系。從實際效果來看，單純強化待遇補償，既不能從源頭上防控工傷事故的發(fā)生，也不利于解決工傷職工后續(xù)一系列生存問題。因此，我國工傷保險制度要樹立工傷預(yù)防、工傷康復(fù)和待遇補償相結(jié)合的發(fā)展方向和目標(biāo)，從補償功能向預(yù)防和康復(fù)功能延伸。在通過待遇補償保障工傷職工基本生活的同時，通過工傷預(yù)防從源頭上保護勞動者的安全和健康，并通過工傷康復(fù)幫助工傷職工最大限度恢復(fù)身體功能，提高傷后生活水平。

（二）精算化差別費率，完善工傷保險費率浮動機制。我國工傷保險費率確定采取更能體現(xiàn)工傷保險制度公平與效率的精算模式條件還不成熟，主要原因是參保企業(yè)數(shù)量不足、參保職工人數(shù)比例低、工傷保險統(tǒng)籌層次較低、社會保險經(jīng)辦機構(gòu)能力欠缺。在總結(jié)國際經(jīng)驗基礎(chǔ)上，進一步研究和確定符合我國國情的工傷保險費率模式。從調(diào)整費率來看，應(yīng)增加費率浮動空間，發(fā)揮浮動費率對雇主的制約和激勵作用。另外，也要科學(xué)設(shè)定考核標(biāo)準，使費率的設(shè)定和調(diào)整有據(jù)可依。

（三）注重解決傷殘職工傷后再就業(yè)問題。從國際經(jīng)驗來看，許多國家都面臨工傷人員難以重新回到工作崗位或難以再就業(yè)的難題。比較一致的觀點認為，幫助傷殘人員再就業(yè)比單純給予現(xiàn)金或補償更有幫助，但在實踐中很大一部分因工致殘人員難以再就業(yè)。

長期來看，我國解決工傷職工再就業(yè)問題主要依靠所在單位，雖然在目前階段是一種較為有效的辦法，但仍然存在資金來源渠道單一、保障能力不足等問題。應(yīng)進一步擴展安置傷殘職工再就業(yè)思路，尋求社會化、多元化的安置渠道，給予傷殘職工更多的就業(yè)機會和選擇。