臨沂市養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)研究

□文/曾昭鵬 劉恩田

（1.臨沂大學(xué)歷史文化學(xué)院；2.臨沂市統(tǒng)計(jì)局 山東·臨沂）

[提要］臨沂市是山東省常住人口和老年人口最多的行政區(qū)域，人口老齡化呈現(xiàn)加速發(fā)展趨勢(shì)。然而，臨沂市養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展面臨著社會(huì)保障程度總體偏低、家庭養(yǎng)老功能弱化、社區(qū)養(yǎng)老體系不健全、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可持續(xù)發(fā)展能力不足、農(nóng)村老人養(yǎng)老困難多等問題和挑戰(zhàn)。為此，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化政府養(yǎng)老服務(wù)兜底保障功能，加強(qiáng)家庭養(yǎng)老服務(wù)支撐，完善社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，優(yōu)化調(diào)整養(yǎng)老機(jī)構(gòu)功能結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大普惠性養(yǎng)老服務(wù)供給，補(bǔ)齊農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)短板，加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)人力資源隊(duì)伍建設(shè)。

人口老齡化是全球面臨的重大問題，科學(xué)有效地應(yīng)對(duì)人口老齡化事關(guān)我國(guó)發(fā)展全局。臨沂市是山東省第一人口大市、第一老年人口大市，也是全國(guó)老年人最多的地級(jí)市之一，系統(tǒng)梳理臨沂市老齡化發(fā)展態(tài)勢(shì)，分析在應(yīng)對(duì)老齡化工作中的限制性因素，提出今后相關(guān)對(duì)策具有重要意義。

一、臨沂市人口老齡化態(tài)勢(shì)分析

（一）山東省第一老年人口大市，老齡化呈現(xiàn)加速發(fā)展趨勢(shì)。根據(jù)2020年全國(guó)第七次人口普查資料，臨沂市常住人口為11，018，365人，其中0～14歲人口為2，584，573人，占比23.46%；15～59歲人口為6，270，377人，占比56.91%；60歲及以上人口為2，163，415人，占比19.63%，其中65歲及以上人口為1，555，377人，占比14.12%。根據(jù)國(guó)際相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，臨沂市已經(jīng)進(jìn)入中度老齡化社會(huì)。

臨沂市老年人口絕對(duì)數(shù)量大，不僅在山東省內(nèi)絕對(duì)領(lǐng)先，即使放眼全國(guó)，與很多著名的大城市相比，也毫不遜色，除了北京、上海、天津、重慶四大直轄市和2，000萬人以上的成都市之外，臨沂市老年人口的絕對(duì)數(shù)量以及老年人口占比超過了廣州、武漢、深圳、杭州、蘇州、西安、鄭州、東莞、石家莊、沈陽、哈爾濱這些聞名中外的大城市。（表1）

表1 臨沂和國(guó)內(nèi)千萬人口級(jí)大城市（不包括直轄市）老年人口數(shù)量對(duì)比表

從2022年開始，隨著我國(guó)建國(guó)后第二次嬰兒潮（1962～1975年出生人口）開始進(jìn)入老年期，今后十幾年，臨沂市老齡化將快速發(fā)展，比“十三五”期間發(fā)展更快。臨沂市將在2035年左右進(jìn)入重度老齡化社會(huì)，發(fā)展非?？?，并且將持續(xù)相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間，重度老齡化要持續(xù)幾十年甚至上百年，必將對(duì)臨沂市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成較大沖擊，因此需要未雨綢繆，在政策制定、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等各方面做出積極應(yīng)對(duì)。

（二）人口老齡化城鄉(xiāng)倒置現(xiàn)象明顯，鄉(xiāng)村老齡化形勢(shì)更為嚴(yán)峻。城鎮(zhèn)化的發(fā)展使得城市對(duì)年輕人有著強(qiáng)烈的虹吸效應(yīng)，年輕人工作進(jìn)城，老年人留守鄉(xiāng)村，使得鄉(xiāng)村老年人比重增加。2020年，臨沂市鄉(xiāng)村總?cè)藬?shù)為4，952，010人，其中60歲以上老人為1，261，823人，65歲以上老人為921，656人，占比分別為25.48%和18.61%；臨沂市城鎮(zhèn)總?cè)丝跒?，066，355人，其中60歲以上老人為862，007人，65歲以上老人為633，721人，占比分別為14.21%和10.45%；全市鄉(xiāng)村60歲以上和65歲以上的人口比重分別比城鎮(zhèn)高11.27個(gè)百分點(diǎn)和8.16個(gè)百分點(diǎn)，城鄉(xiāng)老齡化差距非常大。不僅如此，臨沂由于長(zhǎng)期以來城鎮(zhèn)化程度比較低，使得人口城鎮(zhèn)化的過程當(dāng)中，留在農(nóng)村的老年人不僅僅只是相對(duì)量大，絕對(duì)量也大，臨沂市人口老齡化城鄉(xiāng)倒置現(xiàn)象極為明顯。

（三）空巢老人、獨(dú)居老人、失能老人規(guī)模大。根據(jù)臨沂市“七普”人口數(shù)據(jù)，2020年臨沂市60歲以上人口共有2，123，830人，其中獨(dú)居老人393，090人，將近40萬人，占老年人總數(shù)的18.51%，其中有保姆的獨(dú)居老人只有1，830人；與配偶同住的老人達(dá)到1，385，150人，占老年人總數(shù)的65.22%；空巢老人總數(shù)占老年人總數(shù)的八成以上。未來隨著獨(dú)生子女老年父母數(shù)量快速增加，老年人家庭空巢化、獨(dú)居化、小型化趨勢(shì)將繼續(xù)深入發(fā)展。

臨沂市60歲以上老人中，身體健康的為1，152，520人，占比54.27%；基本健康的為628，120人，占比29.57%；不健康但生活能自理的283，380人，占比13.34%；不健康且生活不能自理的為59，810人，占比2.82%。按照臨沂市“七普”人口數(shù)據(jù)，臨沂市不健康老人數(shù)為343，190人，占臨沂市老年人總數(shù)的16.16%。隨著臨沂市人口老齡化由低齡老齡化向高齡老齡化發(fā)展，以及平均壽命的延長(zhǎng)，2030年以后，80歲高齡老人占比將迅速擴(kuò)大，失能老人的比例與絕對(duì)數(shù)量也將進(jìn)一步增加，養(yǎng)老服務(wù)體系面臨巨大挑戰(zhàn)。

二、臨沂市養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展面臨的困難和挑戰(zhàn)

（一）“未富先老”現(xiàn)象突出，社會(huì)保障程度總體偏低。臨沂市作為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的人口大市，人均GDP、人均收入等在全國(guó)和全省都是處在偏后的位置。2020年，臨沂市GDP總量達(dá)到4，805.3億元，位居全省16個(gè)地市第5位，但是由于人口基數(shù)大，人均GDP只有45，047元，不足6，500美元，位居全省倒數(shù)第3位，不足東營(yíng)市人均GDP的1/3，不足濟(jì)南、青島、煙臺(tái)、威海的1/2，只有全國(guó)和全省水平的60%左右。和發(fā)達(dá)地區(qū)城市相比，臨沂市差距就更大了，2020年臨沂市人均GDP不足深圳、蘇州、無錫、南京、廣州、上海、北京、杭州等城市的1/3。整體而言，臨沂市“未富先老”的特征十分明顯。

臨沂市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平整體偏低，導(dǎo)致臨沂市社會(huì)保障程度整體偏低。2020年末，全市城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老參保人數(shù)為172萬人，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)為554萬人；山東省2020年末職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)為3，046.3萬人，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)為4，590.4萬人；全國(guó)2020年末參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)45，638萬人，參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)54，244萬人。臨沂市參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)占總?cè)丝诘谋壤挥?7.10%，不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于山東省平均水平的30%，也大大低于全國(guó)平均水平的32.33%。臨沂市城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)為554萬人，占總?cè)丝诘?0.32%，高于全省水平的45.21%，也高于全國(guó)平均水平的38.42%。山東省2020年職工養(yǎng)老保險(xiǎn)繳納的上限為17，284元/月，下限為3，269元/月，個(gè)人負(fù)擔(dān)8%，企業(yè)負(fù)擔(dān)16%，也就是說城鎮(zhèn)職工每年繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)金下限為3269×24%×12=9414.72元，而城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)絕大多數(shù)只有每年一百元到幾百元，差距之大可見一斑。（表2）

表2 全國(guó)、山東省、臨沂市養(yǎng)老保險(xiǎn)參保情況一覽表

（二）家庭養(yǎng)老功能弱化。我國(guó)有重視家庭的傳統(tǒng)，居家養(yǎng)老在過去、現(xiàn)在和將來都是我國(guó)最傳統(tǒng)和最主要的養(yǎng)老模式。但是隨著時(shí)代的發(fā)展，家庭的單元在縮小，臨沂市2010年平均家庭戶規(guī)模為2.94人，2020年全國(guó)第七次人口普查平均家庭戶規(guī)模為2.73人。年輕人和老人分居現(xiàn)象比較普遍，造成了大量空巢老人和獨(dú)居老人，而且隨著醫(yī)療技術(shù)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)平均期望壽命很快會(huì)達(dá)到80歲左右，一個(gè)家庭會(huì)出現(xiàn)兩代老人，老年人總量的增多，空巢、獨(dú)居現(xiàn)象增加，年輕人和老人居住的異地化，使得老人往往得不到年輕人的照顧，我國(guó)傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老的功能大大弱化。

（三）社區(qū)養(yǎng)老體系不健全。臨沂市社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施主要包括老年人活動(dòng)中心、助餐中心、日間照料中心等。臨沂市社區(qū)養(yǎng)老存在的問題主要包括社區(qū)養(yǎng)老的人力、物力資源短缺。城市新建社區(qū)由于有相關(guān)文件的強(qiáng)制性約束，社區(qū)活動(dòng)中心等硬件建設(shè)尚可。大部分老舊社區(qū)以及廣大的農(nóng)村地區(qū)，社區(qū)養(yǎng)老的基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境條件、服務(wù)水平等不夠完善。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容過于單一，簡(jiǎn)單娛樂、助餐等簡(jiǎn)單服務(wù)比較多，健康護(hù)理、心理慰藉等專業(yè)化程度較高的服務(wù)缺乏。

（四）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可持續(xù)發(fā)展能力不足。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷提高，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老成為發(fā)展趨勢(shì)，臨沂市通過政府投資舉辦、支持社會(huì)力量興辦等多種形式，設(shè)立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，提供機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)，但是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)存在投資額度大、回報(bào)周期長(zhǎng)、回報(bào)率不穩(wěn)定等問題?，F(xiàn)在民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)已經(jīng)占相當(dāng)?shù)谋壤?，之所以民間資本愿意對(duì)其進(jìn)行投人，大多是由于政府給予了大量的財(cái)政補(bǔ)貼和政策優(yōu)惠。據(jù)相關(guān)研究表明：我國(guó)大多數(shù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)如果沒有了政府的補(bǔ)貼，將難以為繼。有些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)即使有了政府補(bǔ)貼，由于經(jīng)營(yíng)管理的原因，也會(huì)出現(xiàn)虧損、資金鏈斷裂等問題，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展能力堪憂。

（五）農(nóng)村老人養(yǎng)老困難多。臨沂市是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大市，農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村人口多，城市化發(fā)展使得年輕人向城市流動(dòng)，農(nóng)村老人絕對(duì)數(shù)量與相對(duì)數(shù)量都比較大，農(nóng)村老人收入低、保障低。在農(nóng)村，低齡老人大多以從事農(nóng)業(yè)作為生活費(fèi)用的主要來源之一，“活到老干到老”是很多農(nóng)村老人的價(jià)值觀念和生活習(xí)慣，七八十歲的老年人長(zhǎng)期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的情況屢見不鮮，甚至?xí)氖乱恍┍容^繁重的體力勞動(dòng)。農(nóng)村老人一旦身體健康出現(xiàn)問題，單單在生活費(fèi)來源方面就會(huì)出現(xiàn)困難，每月130元的養(yǎng)老金可謂杯水車薪，盡管有高齡補(bǔ)貼、農(nóng)村低保、特困老人等補(bǔ)助，但其覆蓋面比較小，保障程度離社會(huì)平均收入水平有很大差距。農(nóng)村因病致貧、因殘致貧等現(xiàn)象還不能很好地徹底解決。

三、臨沂市養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)政策建議

（一）強(qiáng)化政府養(yǎng)老服務(wù)兜底保障功能。突出政府“兜底線、?；尽钡闹匾氊?zé)，根據(jù)上級(jí)有關(guān)文件精神和臨沂市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，不斷提升養(yǎng)老服務(wù)兜底保障水平。健全城鄉(xiāng)特困老人供養(yǎng)服務(wù)制度，開展特困供養(yǎng)人員集中供養(yǎng)需求摸底調(diào)查，對(duì)符合特困條件的老年人實(shí)行“應(yīng)保盡保、愿進(jìn)全進(jìn)、應(yīng)養(yǎng)盡養(yǎng)”，優(yōu)先滿足生活不能自理特困老人的供養(yǎng)需求。建立公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入駐評(píng)估和輪候制度，制定老年人輪候條件和排序原則。充分發(fā)揮臨時(shí)救助制度的功能，解決困難老年人遭遇的突發(fā)性、臨時(shí)性、緊迫性基本生活困難。探索建立低收入家庭特殊人員入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)補(bǔ)貼制度。

（二）加強(qiáng)家庭養(yǎng)老服務(wù)支撐作用。建立家庭養(yǎng)老服務(wù)支持政策，鼓勵(lì)成年子女與老年父母共同生活或就近居住，方便照顧老人。免費(fèi)培養(yǎng)失能（失智）老人家庭照護(hù)人員，鼓勵(lì)專業(yè)化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為失能（失智）老人提供短期護(hù)理服務(wù)，減輕家庭照護(hù)的壓力。對(duì)老人居住房屋進(jìn)行加裝電梯、增加老人輔助設(shè)施等適老化改造，提升居家養(yǎng)老的便利性和安全性。引導(dǎo)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建立“家庭養(yǎng)老床位”，解決養(yǎng)老服務(wù)“最后一百米”的問題，將專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)延伸至家庭。探索建立“養(yǎng)老顧問”制度，為居家老人提供政策咨詢、養(yǎng)老規(guī)劃、資源共享等服務(wù)。

（三）完善社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。優(yōu)化社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施布局，借鑒上海等發(fā)達(dá)地區(qū)社區(qū)嵌入式養(yǎng)老的經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)品牌養(yǎng)老機(jī)構(gòu)嵌入社區(qū)，建設(shè)老年日間照料中心等服務(wù)設(shè)施，推動(dòng)專業(yè)服務(wù)向社區(qū)和家庭延伸。加快建設(shè)分布式、專業(yè)化、多功能的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，打造“15分鐘養(yǎng)老服務(wù)圈”。支持老舊小區(qū)增設(shè)電梯、扶手、坡道等適老化公共設(shè)施，建設(shè)老年人友好型社區(qū)。鼓勵(lì)企業(yè)、社會(huì)組織、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、家政公司、社區(qū)物業(yè)等參與居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，按照方便老人、優(yōu)質(zhì)安全、價(jià)格合理的原則，提供助餐、醫(yī)療、照護(hù)、助潔等多樣性的養(yǎng)老服務(wù)。

（四）優(yōu)化調(diào)整養(yǎng)老機(jī)構(gòu)功能結(jié)構(gòu)。推動(dòng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)高質(zhì)量發(fā)展，為老年人提供生活照料、康復(fù)期護(hù)理等全周期一體化的健康養(yǎng)老服務(wù)。提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)能力，滿足失能（失智）老年人長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)的剛性需求。推進(jìn)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革，探索建立公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住綜合評(píng)估和輪候制度，推動(dòng)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)非托底保障性服務(wù)與同類型社會(huì)化服務(wù)實(shí)現(xiàn)價(jià)格接軌。建立健全養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)規(guī)范、支持政策、等級(jí)評(píng)定體系等。嚴(yán)格落實(shí)《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》，保障養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基本安全和服務(wù)質(zhì)量，規(guī)范養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)秩序。引導(dǎo)和支持養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)，開展輻射周邊的居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)融合發(fā)展。

（五）擴(kuò)大普惠性養(yǎng)老服務(wù)供給。大力發(fā)展成本低廉、價(jià)格優(yōu)惠、方便可及、質(zhì)量保障的普惠性養(yǎng)老服務(wù)。綜合運(yùn)用財(cái)政、金融、土地等支持政策，引導(dǎo)各類養(yǎng)老服務(wù)主體在普惠制的原則下，擴(kuò)大服務(wù)供給、提高服務(wù)質(zhì)量。支持非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展，優(yōu)化養(yǎng)老營(yíng)商環(huán)境，推進(jìn)要素市場(chǎng)制度建設(shè)，進(jìn)一步完善市場(chǎng)原則下的普惠制價(jià)格形成機(jī)制，提升養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展能力。加大國(guó)有經(jīng)濟(jì)對(duì)普惠養(yǎng)老的支持力度，鼓勵(lì)國(guó)有企業(yè)在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和網(wǎng)點(diǎn)布局，培育具有普惠制養(yǎng)老服務(wù)功能的國(guó)有企業(yè)。推進(jìn)黨政機(jī)關(guān)和國(guó)有企事業(yè)單位所屬療養(yǎng)機(jī)構(gòu)向普惠制養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型。制定區(qū)域普惠制養(yǎng)老整體解決方案，不斷擴(kuò)大、豐富普惠制養(yǎng)老“政策包”，爭(zhēng)取各級(jí)財(cái)政和政策向普惠制養(yǎng)老傾斜。

（六）補(bǔ)齊農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)短板。加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)。打造縣鄉(xiāng)村三級(jí)互相銜接、功能互補(bǔ)的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施體系，縣級(jí)層面加強(qiáng)縣級(jí)失能特困老人供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)，滿足縣域內(nèi)生活不能自理特困人員的集中照護(hù)需求，并拓展對(duì)鄉(xiāng)村兩級(jí)相關(guān)機(jī)構(gòu)的技術(shù)指導(dǎo)、人員培訓(xùn)、互助協(xié)作等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面主要將鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老院轉(zhuǎn)型升級(jí)為標(biāo)準(zhǔn)化農(nóng)村區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心，開辟失能老年人照護(hù)單元，開展居家上門服務(wù)、老年人能力評(píng)估、康復(fù)護(hù)理等功能。村級(jí)層面主要建設(shè)日間照料中心、老年互助養(yǎng)老中心、嵌入式小微養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等。

（七）加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)人力資源隊(duì)伍建設(shè)。立足養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)發(fā)展趨勢(shì)，培養(yǎng)老年服務(wù)人才，探索“學(xué)歷教育+職業(yè)教育+繼續(xù)教育”三位一體的養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)模式。在臨沂大學(xué)醫(yī)學(xué)院、山東醫(yī)專、臨沂衛(wèi)校等大中院校，增加老年服務(wù)與管理、老年護(hù)理、健康服務(wù)與管理、社會(huì)工作等專業(yè)，建立職業(yè)中專-專科-本科-研究生系列完整的人才培養(yǎng)體系，注重引進(jìn)養(yǎng)老管理與服務(wù)的相關(guān)人才引進(jìn)，強(qiáng)化養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)專業(yè)學(xué)科建設(shè)。以養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)對(duì)人才的需求為導(dǎo)向，通過合作辦學(xué)、訂單培養(yǎng)、共建實(shí)習(xí)基地等方式培養(yǎng)養(yǎng)老服務(wù)人才。