農(nóng)文旅產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展探討

□文/朱建其 陳鑫春 章懷東

（1.浙江省旅游投資集團有限公司；2.浙江浙旅投資有限責任公司 浙江·杭州）

[提要］鄉(xiāng)村文旅項目發(fā)展過程中土地，資金和人才是重要因素，其中土地是項目開發(fā)中必不可少且決定項目質(zhì)量的重要因素。本文分析影響土地保障的重要因素，結(jié)合浙江省積極探索推進的“坡地村鎮(zhèn)”建設，通過案例分析，闡述政策對助推農(nóng)村文旅項目開發(fā)高質(zhì)量發(fā)展產(chǎn)生的積極作用。

2005年，時任浙江省委書記的習近平第一次提出“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念。為了保護好青山綠水、發(fā)展好生態(tài)經(jīng)濟、提高農(nóng)民生活水平，發(fā)展文旅產(chǎn)業(yè)已然成為浙江省經(jīng)濟社會發(fā)展的重要力量，也是浙江實現(xiàn)共同富裕示范區(qū)建設、鄉(xiāng)村振興、大花園建設等重大戰(zhàn)略的有效途徑。農(nóng)文旅產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，通過田園風光、鄉(xiāng)野文明與自然風光等資源的緊密結(jié)合，深入打造體驗型休閑度假產(chǎn)品，最終實現(xiàn)城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村、民俗文化與田園風光的深度聯(lián)合。

一、文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展的瓶頸問題

土地、資金和人才是文旅產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的三大要素。長期以來，土地保障一直是制約文旅項目開發(fā)，包括業(yè)態(tài)布局和產(chǎn)品開發(fā)的瓶頸問題，主要包括生態(tài)環(huán)境的保護、土地資源的保障、開發(fā)效益的保證三大問題。

（一）生態(tài)環(huán)境保護問題。當前，旅游已成為人民美好生活追求不可或缺的部分。發(fā)展全域旅游，做活“文旅+”文章，培育發(fā)展文旅新業(yè)態(tài)是文旅產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的必由之路，從傳統(tǒng)的觀光旅游向休閑度假轉(zhuǎn)型升級是消費者對文旅產(chǎn)品需求的變化，要解決游客“留下來”、在景點“住下來”的需求。大多數(shù)文旅項目的開發(fā)都選擇在生態(tài)環(huán)境優(yōu)良的鄉(xiāng)村地區(qū)，此類區(qū)域往往是森林公園、名勝風景區(qū)、生態(tài)保護區(qū)等，會受限于因生態(tài)保護而制定的各類規(guī)劃的制約，比如不能建索道，那就無法解決交通問題；不能建酒店，那就無法解決住宿問題；不能建各類體驗項目，那就無法解決娛樂問題。

（二）土地資源保障問題。浙江省“七山一水兩分田”的格局，需要正確處理好“保耕地”與“保發(fā)展”之間的關(guān)系。傳統(tǒng)的供地方式無法有效解決農(nóng)地轉(zhuǎn)用、土地利用規(guī)劃、占補平衡指標等系列問題，導致投資方無法落地文旅項目。具體來看，一是空間規(guī)劃的問題，可供開發(fā)的鄉(xiāng)村旅游資源通常分布在城鎮(zhèn)之外，這些地方往往沒有可供開發(fā)的建設用地，在用地指標安排上較為困難；二是用地范圍的問題，當前文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展會同步帶動農(nóng)業(yè)發(fā)展，通過提升品牌影響力、跨界融合等方式為農(nóng)業(yè)創(chuàng)收賦能，但由于農(nóng)業(yè)設置用地范圍限制，導致文旅項目配套所需的基礎(chǔ)設施無法建設，嚴重阻礙了農(nóng)文旅產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

（三）開發(fā)效益保證問題。投資額較大、投資回收期較長是文旅項目存在的共性。大多數(shù)文旅項目采取“片狀”供地，此類整地出讓的方式直接影響項目總開發(fā)成本，不利于招商引資。根據(jù)文旅項目開發(fā)的實踐經(jīng)驗，實際建設用地較項目整體單位而言占比并不高，但由于現(xiàn)有的征地方式，需要成片獲取土地，導致項目開發(fā)中的土地成本極高。因此，投資方為收回投入成本，通常會出現(xiàn)開發(fā)房地產(chǎn)的情況，這與文旅項目保護性開發(fā)的要求嚴重背離。另外，由于極高的土地成本，大大降低了投資方落地項目的信心。

二、“坡地村鎮(zhèn)”政策由來

文旅項目用地問題是隨著社會經(jīng)濟發(fā)展加速、投資項目不斷增加出現(xiàn)的新問題。國家高度重視文旅項目供地，出臺了一系列的相關(guān)政策。（表1）

表1 文旅項目用地相關(guān)政策一覽表

隨著新型城市化的持續(xù)推進，社會經(jīng)濟發(fā)展、城鄉(xiāng)建設與耕地保護之間的矛盾始終存在，耕地保護面臨多重壓力。浙江省獨特的資源稟賦以及嚴格的耕地占補平衡和生態(tài)保護政策，要求必須以科學合理的方式開發(fā)利用豐富的低丘緩坡資源。為有效推動文旅項目發(fā)展，在國家有關(guān)政策的指引下，浙江省國土資源廳等9部門于2015年聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于“坡地村鎮(zhèn)”建設用地試點工作的通知》（浙土資發(fā)[2015］13號），在全省范圍內(nèi)開展“坡地村鎮(zhèn)”試點項目。

經(jīng)過幾年努力，浙江逐漸探索出一條“開發(fā)與保護并重、建設與環(huán)境融合”的坡地開發(fā)利用新機制，其核心為點狀供地，走出了一條統(tǒng)籌“保耕地、保生態(tài)、保發(fā)展”的生態(tài)型土地利用新道路。2018年制定出臺《關(guān)于做好低丘緩坡開發(fā)利用推進生態(tài)“坡地村鎮(zhèn)”建設的若干意見》（浙政辦發(fā)[2018］64號），通過合理開發(fā)利用低丘緩坡資源，破解項目開發(fā)中的土地制約，通過向山坡地要土地、要空間，為文旅項目開發(fā)所需的建設用地提供了另一種方法。

三、“坡地村鎮(zhèn)”建設助推農(nóng)文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展取得的成效

浙江省“坡地村鎮(zhèn)”建設用地試點工作，為當?shù)匚穆庙椖块_發(fā)提供了強有力的政策支持，激活了投資方投資鄉(xiāng)村旅游的熱情，帶動了地方農(nóng)村居民的就業(yè)，激活了當?shù)匚穆卯a(chǎn)業(yè)經(jīng)營模式，吸引了許多優(yōu)秀的年輕人回到農(nóng)村，實現(xiàn)了多方共贏的良好局面。經(jīng)過幾年試點實踐，浙江省“坡地村鎮(zhèn)”政策為文旅項目開發(fā)及文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來了極大的推動作用。浙江省“坡地村鎮(zhèn)”建設用地試點在2018中國“三農(nóng)”發(fā)展大會上被評為“2017中國三農(nóng)十大創(chuàng)新榜樣”，是浙江省政府2018年度“改革創(chuàng)新項目”。

（一）推動文旅產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展。文游項目所需土地與山坡地地形的天然契合性以及“坡地村鎮(zhèn)”試點明確的“點狀布局、垂直開發(fā)”方式與文游項目用地的需要高度吻合，因此，“坡地村鎮(zhèn)”政策試點是一項因地制宜的好政策，可以從根本上解決文旅項目開發(fā)所需的用地問題，從資源不可開發(fā)到可開發(fā)，有效推動鄉(xiāng)村休閑度假旅游產(chǎn)業(yè)、文旅產(chǎn)品新業(yè)態(tài)的培育和發(fā)展。2014～2020年，浙江省“坡地村鎮(zhèn)”試點政策共節(jié)省建設用地指標約2萬畝，累計培育各類項目129個，其中14個重點項目已成功通過了省級驗收并實現(xiàn)投運。浙江省文旅產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)、康養(yǎng)旅游小鎮(zhèn)等文旅、康養(yǎng)類項目快速發(fā)展，如莫干山裸心谷等洋家樂項目、建德開元芳草地鄉(xiāng)村酒店項目、諸暨十里春風等。從類別看，“坡地村鎮(zhèn)”129個試點項目中，文旅類（休閑養(yǎng)生、生態(tài)旅游、民宿酒店等）項目有87個（占67%），可見“坡地村鎮(zhèn)”試點對文旅項目的發(fā)展具有明顯的推動作用。

“坡地村鎮(zhèn)”政策極大地降低了文旅項目的用地成本，進而有效地激發(fā)投資活力。“轉(zhuǎn)征分類、差別供地”，即點狀征“林”后變?yōu)榻ㄔO用地，而建設用地之間的生態(tài)保留用地按土地原用途管理“只征不轉(zhuǎn)”，典型的項目有：德清裸心谷項目（項目總用地458畝，新建的建筑占地12畝）、諸暨云溪九里康養(yǎng)小鎮(zhèn)（項目總規(guī)劃面積2，917畝，建設用地194畝）等，以上項目只需要征用少數(shù)用地就可以解決項目建設用地需求，用地成本明顯降低。同時，項目內(nèi)的道路、生活配套設施等符合劃撥用地條件的，則采用劃撥用地的方式?！捌碌卮彐?zhèn)”既保證了有效供地，又大幅降低了投資方的用地成本，激發(fā)了社會資本的投資熱情。

（二）提升文旅項目產(chǎn)品質(zhì)量。按照“坡地村鎮(zhèn)”政策“房在林中，園在山中”的要求，建設用地須選擇山林空地，通過將酒店、咖啡館等業(yè)態(tài)布局在山中，有效解決了原來消費者無法在優(yōu)美山水環(huán)境中停留、住宿的痛點，切實提升了文旅項目的產(chǎn)品質(zhì)量。消費者不再將目光局限于山水景觀觀光，更加注重對文旅產(chǎn)品的感受及體驗，完全改變了過去“到此一游”的旅行方式。通過布局多元業(yè)態(tài)，游客在文旅項目的選擇上可以滿足其追求個性化、體驗化和情感化的需求。從“觀光游”到“體驗游”，不僅表現(xiàn)在游客對旅游產(chǎn)品、行為、活動的選擇上，更表現(xiàn)在整個旅游市場對旅游品質(zhì)的重視和逐步提升上。

建德市近幾年先后有15個項目列入“坡地村鎮(zhèn)”試點。江南秘境·江南漁村項目是江南秘境國際旅游度假區(qū)首個實施開發(fā)的項目，位于三江口、“兩江一湖”風景名勝保護區(qū)嚴東關(guān)景區(qū)的核心區(qū)域。項目開發(fā)過程中，為盡可能保持原有地形地貌不受破壞，通過點狀布局、垂直開發(fā)的方式，堅持保護性開發(fā)，秉承“大保護、小開發(fā)”的理念，按“宜農(nóng)則農(nóng)、宜建則建、宜林則林”原則，充分利用建德低丘緩坡資源，發(fā)掘富春江優(yōu)質(zhì)生態(tài)環(huán)境資源優(yōu)勢，把生態(tài)紅利、旅游資源、文化稟賦轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)展紅利，在最大限度保護環(huán)境的前提下進行建筑、設施的合理規(guī)劃布局，做到開發(fā)建設與生態(tài)保護并重。項目建成開業(yè)后，已成為杭州都市經(jīng)濟圈內(nèi)又一個休閑度假的好去處，用秀麗的風景、豐富的體驗設施吸引游客過夜停留，有效帶動周末經(jīng)濟發(fā)展。

（三）帶動地方經(jīng)濟融合發(fā)展

1、促進大旅游產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，實現(xiàn)旅游經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。以消費者需求為導向，將吃住行游購娛相關(guān)的產(chǎn)業(yè)進行集聚，形成有影響力的產(chǎn)業(yè)集群。充分利用好“坡地村鎮(zhèn)”政策，按照“點狀布局、垂直開發(fā)”的要求，布局和打造文游產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟帶，以集群效應帶動旅游經(jīng)濟發(fā)展。德清莫干山民宿是浙江高端名宿集聚地的典型代表，是浙江省民宿產(chǎn)業(yè)集群的示范，從2007年第一家洋家樂開業(yè)到現(xiàn)在，已經(jīng)成為全國民宿業(yè)的標桿。以民宿發(fā)展為核心，逐漸形成了一條網(wǎng)狀產(chǎn)業(yè)鏈，涵蓋設計施工、培訓教育、供應鏈物流、農(nóng)產(chǎn)品銷售、文創(chuàng)設計、直播營銷等。諸暨市“楓和里”鄉(xiāng)村旅游示范區(qū)，以新王線為文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶，串聯(lián)沿線主要村莊和重點項目，形成“一脈五谷六村”的旅游空間格局。項目所在組團都受到土地政策的限制，但受益于“坡地村鎮(zhèn)”政策的影響，項目已落地并有序推進。

2、推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，實現(xiàn)百姓增收，有效推進鄉(xiāng)村振興。按照旅游行業(yè)的帶動效應，每增加3萬美元的旅游收入，將為全社會增加直接就業(yè)機會2個和間接就業(yè)機會5個。“坡地村鎮(zhèn)”政策帶動民宿業(yè)發(fā)展，除直接解決了當?shù)匕傩盏木蜆I(yè)問題外，還解決了當?shù)乩习傩辙r(nóng)產(chǎn)品的銷路問題。莫干山鎮(zhèn)180多平方公里的范圍內(nèi)分布著近千家民宿，按平均每家民宿需要5～15位從業(yè)人員估算，民宿的發(fā)展為當?shù)卮迕裉峁┝嗽S多就業(yè)機會。疫情爆發(fā)之前，每年約200萬中高收入群體游客到莫干山旅游住宿，他們的強購買力也大大帶動了當?shù)氐耐撂禺a(chǎn)銷售，提高了農(nóng)民的額外創(chuàng)收，解決了原本銷路難的問題。在安吉山川村赤豆洋高山生態(tài)旅游度假項目建設過程中，當?shù)剞r(nóng)民的收入迅速提升，每年為村集體額外創(chuàng)收100余萬元，提供各類就業(yè)崗位300余個，農(nóng)民收入實現(xiàn)持續(xù)快速增長。

四、啟示及建議

（一）結(jié)合國家政策要求，緊緊圍繞鄉(xiāng)村振興重大戰(zhàn)略部署，進一步優(yōu)化完善現(xiàn)有制度。目前，除浙江省以外，安徽、重慶、海南、廣東等省市積極探索“點供”用地在鄉(xiāng)村振興中的實施，其他地方政府可以充分總結(jié)現(xiàn)有經(jīng)驗，在制定有關(guān)政策時，強化政府統(tǒng)籌，聯(lián)合多部門研究，緊緊圍繞國家在點狀供地等創(chuàng)新性供地方式中的要求，制定適合當?shù)匕l(fā)展、利于文旅項目實施的政策。

（二）重視全過程管控，確保項目開發(fā)與環(huán)境保護雙贏。牢牢抓住國土空間規(guī)劃調(diào)整的窗口機遇期，結(jié)合本地區(qū)發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌考慮鄉(xiāng)村文旅產(chǎn)業(yè)用地布局及規(guī)模，做好與各級規(guī)劃的銜接。在用地審批過程中，嚴格管控，制定負面清單，實施以用地需求為導向的分類審批管理機制。項目開發(fā)過程中，要嚴格實施監(jiān)管，對發(fā)生破壞生態(tài)、環(huán)境修復不到位等情況的，及時取消項目資格并收回用地指標。