建設(shè)用地勘測(cè)定界工作技術(shù)流程及優(yōu)化措施分析

文/張帆

據(jù)統(tǒng)計(jì)，上海市常住人口空間密度每平方米已超過(guò)250人。人口密度的快速增加對(duì)于相關(guān)生活配套設(shè)施的建設(shè)也提出了更高的要求。同時(shí)，這也極大地刺激了用地需求，加劇了土地資源的緊張程度。此外，土地資源管理工作在歷史上經(jīng)歷了政策與管理部門的變更以及土地的多次交易流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致各地塊權(quán)屬問(wèn)題極其復(fù)雜。在此背景下，政府若有用地需求，必然需要面對(duì)該地塊具體范圍、現(xiàn)有使用權(quán)歸屬等問(wèn)題。

本文研究的建設(shè)用地勘測(cè)定界問(wèn)題是通過(guò)衛(wèi)星遙感等技術(shù)方式，對(duì)地塊各邊界實(shí)施精準(zhǔn)定位，測(cè)定界址點(diǎn)，明確在該地塊上所有構(gòu)筑物的權(quán)屬，進(jìn)而生成符合上海市房地產(chǎn)地籍測(cè)量規(guī)范與各法律法規(guī)的數(shù)據(jù)和定界報(bào)告，為后續(xù)行政部門與規(guī)劃自然管理單位使用該地塊提供數(shù)據(jù)支撐。

一、勘測(cè)定界工作的意義

勘測(cè)定界是在政策法規(guī)的基礎(chǔ)上，對(duì)建設(shè)場(chǎng)地的邊界范圍、場(chǎng)地內(nèi)附屬各類構(gòu)筑物的所有性質(zhì)與土地使用性質(zhì)等情況進(jìn)行調(diào)查測(cè)繪的一項(xiàng)工作，為該場(chǎng)地進(jìn)行相關(guān)建設(shè)審批提供數(shù)據(jù)支撐。

勘測(cè)定界通過(guò)三維坐標(biāo)、標(biāo)志性物體確定場(chǎng)地的各邊界點(diǎn)坐標(biāo)，用于了解該塊場(chǎng)地的具體面積。通過(guò)調(diào)查場(chǎng)地內(nèi)附屬各類構(gòu)筑物的所有性質(zhì)，明確各產(chǎn)權(quán)人的相關(guān)權(quán)責(zé)。通過(guò)調(diào)查土地使用性質(zhì)，可以獲得地塊中農(nóng)用地、建設(shè)用地與未利用土地的具體權(quán)屬和利用現(xiàn)狀等。

通過(guò)上述工作，可使各地塊權(quán)屬范圍明晰，減少因權(quán)屬不明而產(chǎn)生糾紛，這也有助于后續(xù)用地審批工作的科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，使土地資源管理越發(fā)規(guī)范。

二、勘測(cè)定界工作中存在的問(wèn)題

一個(gè)地塊在勘測(cè)定界時(shí)往往會(huì)遇到諸多問(wèn)題，主要是該地塊外圍邊界及內(nèi)部構(gòu)筑物的邊界不明與土地屬性認(rèn)識(shí)不一。

（一）土地邊界不明

眾所周知，土地使用權(quán)限的歸屬認(rèn)定存在異議的主要原因是，爭(zhēng)議各方對(duì)土地外圍邊界的設(shè)定沒(méi)有彼此都認(rèn)可的依據(jù)。一是最開(kāi)始制發(fā)憑證時(shí)高科技的精準(zhǔn)定位技術(shù)尚未完全普及，許多地方僅記錄面積、方位等，記錄信息本身存在較大的缺口，這也為后續(xù)發(fā)生糾紛埋下了伏筆。二是我國(guó)各地區(qū)近年來(lái)發(fā)展迅猛，對(duì)土地均進(jìn)行了大規(guī)模的開(kāi)發(fā)，如上海市松江區(qū)城鎮(zhèn)化率現(xiàn)已接近90%，大量的土地用于興建居民區(qū)與道路等，從而使地塊樣貌發(fā)生巨大變化，原本依托于某某地形界定的邊界消失了。如果此時(shí)土地資源管理單位沒(méi)有及時(shí)補(bǔ)充相關(guān)信息，則會(huì)導(dǎo)致僅憑原管理部門發(fā)放的邊界憑證無(wú)法進(jìn)行區(qū)別，由此產(chǎn)生一系列新問(wèn)題。

（二）土地用途性質(zhì)爭(zhēng)議

在我國(guó)，土地用途性質(zhì)上的差異在土地征收補(bǔ)償與建設(shè)時(shí)存在著巨大的利差，促使使用權(quán)人往往會(huì)依據(jù)對(duì)自身有利的方面進(jìn)行認(rèn)定，該現(xiàn)象在集體土地的判別上尤其明顯。該爭(zhēng)議的產(chǎn)生來(lái)源多是土地使用權(quán)人對(duì)相關(guān)政策法規(guī)理解出現(xiàn)偏差，認(rèn)為土地由國(guó)家賦予其使用權(quán)，故而對(duì)不利于自身的認(rèn)定非?？咕?。

土地用途性質(zhì)的判定對(duì)于該地塊的征收補(bǔ)償費(fèi)用的確定與后續(xù)項(xiàng)目的推進(jìn)有著重大影響，同時(shí)還牽涉到原使用權(quán)人的切身利益。

因此，這兩類問(wèn)題均會(huì)對(duì)勘測(cè)定界工作的順利開(kāi)展造成重大影響。如果不能加以妥善解決，則勘測(cè)將無(wú)法取得科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)慕Y(jié)果。

三、建設(shè)用地勘測(cè)定界工作的策略

本文通過(guò)對(duì)以往建設(shè)用地勘測(cè)定界工作的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)歸納后認(rèn)為，在實(shí)際工作中進(jìn)行測(cè)量前的資料歸整、測(cè)量網(wǎng)點(diǎn)的控制、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)平臺(tái)的應(yīng)用與地塊細(xì)分等，可以使作業(yè)更加精細(xì)化，杜絕或減少事故的發(fā)生。

（一）資料歸整

該項(xiàng)工作是在明確權(quán)限區(qū)內(nèi)土地資源利用現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上開(kāi)展的。因此，必須先收集勘測(cè)權(quán)限區(qū)內(nèi)土地資源的各類圖紙，如未來(lái)規(guī)劃設(shè)計(jì)圖紙、遙感影響圖紙和地貌現(xiàn)狀圖紙等。

此外，對(duì)于收集到的資料還應(yīng)前往需勘測(cè)地進(jìn)行實(shí)地檢驗(yàn)，了解場(chǎng)地邊界界限、房屋權(quán)屬、使用現(xiàn)狀等。存在場(chǎng)地使用性質(zhì)發(fā)生變更的，應(yīng)及時(shí)作好記錄。

1.收集最新法律法規(guī)與相關(guān)批復(fù)文件。土地資源勘測(cè)定界是一項(xiàng)需要緊密依托相關(guān)政策法規(guī)與相關(guān)批復(fù)文件的工作。在資料收集階段，必須完整收集該建設(shè)場(chǎng)地所涉相關(guān)文件，從而確保在正式勘界工作中能夠?qū)ο嚓P(guān)政策進(jìn)行合理解讀。

2.邊界界限的劃定應(yīng)結(jié)合自然資源管理部門制發(fā)的標(biāo)準(zhǔn)。如對(duì)上海市松江區(qū)內(nèi)場(chǎng)地勘測(cè)定界時(shí)，在歸整松江區(qū)1：1000比例尺的圖紙后，對(duì)需勘測(cè)場(chǎng)地界限資料進(jìn)行記錄，從當(dāng)?shù)鼐哂忻黠@標(biāo)識(shí)的地方開(kāi)始，沿著場(chǎng)地邊界巡查記錄，在邊界兩側(cè)需精確記錄某某村某某組，若無(wú)村組或者情況不明，可尋找其他具有明顯標(biāo)識(shí)的實(shí)物進(jìn)行替代。此外，還需在圖紙上標(biāo)明場(chǎng)地內(nèi)部所有權(quán)益享有者的占比。

3.明確房屋權(quán)屬。根據(jù)我國(guó)相關(guān)法律，土地的所有權(quán)歸屬國(guó)家，自然人或法人單位享受使用權(quán)。因此，在野外現(xiàn)場(chǎng)核查時(shí)，需要引用政府部門刊發(fā)的《地籍調(diào)查規(guī)程》等相關(guān)政策文件。權(quán)屬范圍的界定則由自然資源管理部門出具相關(guān)材料，如土地使用權(quán)證等。若其間勘測(cè)地塊中出現(xiàn)某處房屋土地權(quán)屬發(fā)生變更，則應(yīng)再次前往現(xiàn)場(chǎng)核查，并在相關(guān)圖件中進(jìn)行說(shuō)明。

4.使用現(xiàn)狀調(diào)查。在從事該項(xiàng)工作時(shí)，應(yīng)先應(yīng)用現(xiàn)有的科技手段，如利用高分辨率遙感影像查看地塊的地貌特征，利用歷史影像信息比對(duì)等查驗(yàn)變化事項(xiàng)，并進(jìn)行相應(yīng)標(biāo)注。

（二）平面控制測(cè)量

在野外對(duì)地塊實(shí)施實(shí)際勘測(cè)時(shí)，為了確保測(cè)量成果的科學(xué)性與嚴(yán)謹(jǐn)性，必須嚴(yán)格依據(jù)測(cè)量行業(yè)頒發(fā)的系列國(guó)家級(jí)標(biāo)準(zhǔn)制定監(jiān)測(cè)控制網(wǎng)，以將誤差控制在合理范圍內(nèi)。應(yīng)了解建設(shè)用地面積的大致數(shù)據(jù)，并依托實(shí)際環(huán)境與要求，進(jìn)行控制點(diǎn)的布設(shè)工作。若控制點(diǎn)布設(shè)的間隔不符合場(chǎng)地的勘測(cè)要求，須另外設(shè)置圖跟導(dǎo)線以輔助提升監(jiān)測(cè)精度。

平面控制測(cè)量的流程是：通過(guò)使用首級(jí)控制點(diǎn)對(duì)建設(shè)用地進(jìn)行相關(guān)的測(cè)量工作，若該級(jí)別的控制點(diǎn)無(wú)法達(dá)到測(cè)量精度的要求，則需在該級(jí)控制點(diǎn)的基礎(chǔ)上增設(shè)測(cè)量控制點(diǎn)，如5-10平方公里面積范圍應(yīng)增設(shè)一級(jí)小三角網(wǎng)，小于5平方公里面積范圍應(yīng)增設(shè)二級(jí)小三角網(wǎng)，小于0.1平方公里面積范圍內(nèi)應(yīng)增設(shè)圖跟導(dǎo)線。

（三）數(shù)字化技術(shù)的應(yīng)用

數(shù)字化浪潮推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)與生活的巨大變革，對(duì)土地測(cè)繪領(lǐng)域同樣產(chǎn)生了巨大的影響。為了提高工作效率與信息的精準(zhǔn)度，使用數(shù)字化管理是大勢(shì)所趨。在對(duì)場(chǎng)地邊界進(jìn)行測(cè)定時(shí)，國(guó)產(chǎn)北斗衛(wèi)星定位系統(tǒng)能夠精準(zhǔn)掌握其位置并使用數(shù)字化形式進(jìn)行存儲(chǔ)。相較于以往完全通過(guò)標(biāo)識(shí)物進(jìn)行勘測(cè)外界的形式，通過(guò)這種方式得到的勘測(cè)報(bào)告可靠性更強(qiáng)。

此外，大量的數(shù)字化制圖軟件的應(yīng)用也較大地提升了土地勘測(cè)工作的效率。如在測(cè)繪工程制圖領(lǐng)域已廣泛應(yīng)用的CAD軟件。這種軟件不僅可以按照一定的比例確定長(zhǎng)度繪制線段，也能明確地計(jì)算地塊中所有房屋權(quán)屬的面積等。ArcGis軟件平臺(tái)與國(guó)產(chǎn)MapGis軟件平臺(tái)均能夠根據(jù)輸入的三維坐標(biāo)，獲得各土地現(xiàn)地貌、面積等素材，尤其是在復(fù)雜地形與不規(guī)則面積的計(jì)算中，通過(guò)軟件平臺(tái)的應(yīng)用可以有效地避免因人力繪制、計(jì)算的疏忽而造成的差錯(cuò)，為后續(xù)工程項(xiàng)目用地提供監(jiān)視數(shù)據(jù)支撐。

四、建設(shè)用地勘測(cè)定界工作技術(shù)流程

無(wú)論是開(kāi)發(fā)建設(shè)還是土地權(quán)屬確認(rèn)，定界工作始終是無(wú)法回避的一項(xiàng)工作。其主要流程如下：

第一，接受勘測(cè)定界任務(wù)。委托人持勘測(cè)定界申請(qǐng)書(shū)與項(xiàng)目建設(shè)立項(xiàng)批復(fù)、規(guī)劃選擇意見(jiàn)書(shū)與選址圖等資料，委托相關(guān)部門對(duì)建設(shè)場(chǎng)地進(jìn)行勘測(cè)。相關(guān)部門根據(jù)相關(guān)批文，接受該委托任務(wù)。

第二，資料歸整。通過(guò)委托人提供的上述材料，明確建設(shè)用地建設(shè)范圍，進(jìn)而有針對(duì)性地從上海市房屋土地測(cè)繪成果管理系統(tǒng)下載建設(shè)用地的邊界界限、房屋權(quán)屬、使用現(xiàn)狀、其他部門的批文等原始數(shù)據(jù)，并以該數(shù)據(jù)為底稿進(jìn)行后續(xù)工作。該步驟是后續(xù)程序得以順利開(kāi)展的前提。

第三，查清原資料的變化狀況。核查該建設(shè)用地的原始資料及其歷史變化情況，不僅可以掌握土地信息的第一手資料，也能夠?yàn)樽匀毁Y源管理部門信息庫(kù)的更新提供數(shù)據(jù)支撐。

第四，權(quán)屬調(diào)查。該步驟是整個(gè)勘測(cè)定界的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是必不可少的一環(huán)。必須查清土地的權(quán)屬關(guān)系和原土地的用途性質(zhì)，有且僅有在權(quán)屬關(guān)系與原土地用途性質(zhì)明確的情況下，后續(xù)的結(jié)果才可能準(zhǔn)確、可靠。此外，因該步驟不僅影響著國(guó)家規(guī)劃和發(fā)展，也與原土地所有權(quán)人的利益密切相關(guān)，需要測(cè)量單位、自然資源管理部門、原土地所有權(quán)人和勘測(cè)委托人四方在實(shí)地與圖紙上進(jìn)行確認(rèn)。同時(shí)，在調(diào)查過(guò)程中，應(yīng)對(duì)規(guī)劃選址圖中所有的權(quán)屬進(jìn)行核查認(rèn)定，要求原權(quán)屬人出具自然資源部門頒發(fā)的產(chǎn)權(quán)證明，并將調(diào)查數(shù)據(jù)一一反映在圖紙上，如征收（使用）土地中建設(shè)用地、規(guī)劃道路、綠化用地、防汛通道等類別及其用途。對(duì)于權(quán)屬存在異議的，按照國(guó)家法律與當(dāng)?shù)卣哌M(jìn)行重新劃分確權(quán)；對(duì)土地用途性質(zhì)存疑的，根據(jù)規(guī)劃進(jìn)行重新確認(rèn)。

第五，平面控制測(cè)量。根據(jù)需測(cè)量的建設(shè)用地面積與形狀特征，制定嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目刂泣c(diǎn)網(wǎng)絡(luò)，如有必要提高測(cè)量精度，則需對(duì)控制點(diǎn)進(jìn)行必要的加密。

第六，野外測(cè)量界址點(diǎn)。界址點(diǎn)是權(quán)屬界線的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，即拐點(diǎn)。它是標(biāo)定宗地權(quán)屬界線的重要標(biāo)志。通過(guò)明確界址點(diǎn)的數(shù)量，達(dá)到測(cè)量建設(shè)用地面積的目的，其中包括明確建設(shè)用地、規(guī)劃道路、代征土地、綠化用地、規(guī)劃河道、防汛通道、河道工程等分類面積明細(xì)。首先，嚴(yán)格依據(jù)測(cè)量行業(yè)頒發(fā)的系列國(guó)家級(jí)標(biāo)準(zhǔn)制定監(jiān)測(cè)控制網(wǎng)，保障測(cè)量數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。其次，根據(jù)需勘測(cè)面積的大小與地形起伏度等參數(shù)，合理布設(shè)界樁。最后，測(cè)定每一個(gè)界樁的橫坐標(biāo)、縱坐標(biāo)及相鄰兩個(gè)界樁之間的距離、半徑等參數(shù)。此外，測(cè)量工作完成后，需簽署調(diào)查成果認(rèn)簽表與工程建設(shè)項(xiàng)目土地權(quán)屬調(diào)查邊界范圍確認(rèn)回執(zhí)單。

第七，繪制勘測(cè)定界圖。在界址點(diǎn)位置明確的基礎(chǔ)上，繪制整個(gè)圖冊(cè)，將測(cè)量成果全部體現(xiàn)在圖紙上。這既能夠提高工作效率，也能夠讓人直觀地了解土地情況。

第八，內(nèi)業(yè)完成勘測(cè)定界報(bào)告。通過(guò)圖紙資料野外核查、土地權(quán)屬調(diào)查與界址點(diǎn)測(cè)量，明確該地塊的定界工作，并對(duì)測(cè)量成果進(jìn)行綜合分析，而后在室內(nèi)對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行整理，進(jìn)而編制報(bào)告。

第九，提交審核。將勘測(cè)定界報(bào)告上傳至自然資源部門的內(nèi)部系統(tǒng)進(jìn)行審核。若不合格則需再次整理收集的數(shù)據(jù)，重新編制報(bào)告。若合格則完成報(bào)告定稿，將相關(guān)材料進(jìn)行合編裝訂，組合成一套系統(tǒng)且完整的書(shū)面材料，便于今后該工程建設(shè)場(chǎng)地及其周邊地塊使用時(shí)核查相關(guān)數(shù)據(jù)。

五、土地權(quán)屬調(diào)查工作機(jī)制優(yōu)化建議

（一）建立土地?cái)?shù)據(jù)共享機(jī)制

由于機(jī)構(gòu)改革，相關(guān)部門的權(quán)責(zé)經(jīng)歷了多次調(diào)整劃分，導(dǎo)致不同種類的土地?cái)?shù)據(jù)存放于不同的部門，土地資源管理的相關(guān)數(shù)據(jù)難以查找。針對(duì)這個(gè)問(wèn)題，應(yīng)建立多部門的土地?cái)?shù)據(jù)共享機(jī)制，使勘測(cè)數(shù)據(jù)能夠更好地服務(wù)于社會(huì)。

（二）夯實(shí)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)

歷史遺留問(wèn)題是土地資源管理的一大難點(diǎn)，給后續(xù)征地建設(shè)工作造成諸多阻礙。應(yīng)以自然資源部門的地籍?dāng)?shù)據(jù)為基礎(chǔ)，對(duì)所有沒(méi)有明確權(quán)屬依據(jù)的土地進(jìn)行重新調(diào)查，努力夯實(shí)土地資源的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，使土地權(quán)屬更加清晰。

（三）保證數(shù)據(jù)的時(shí)效性

現(xiàn)在城市規(guī)劃建設(shè)日新月異，土地使用狀況時(shí)常發(fā)生變化，應(yīng)積極主動(dòng)地更新現(xiàn)有地籍冊(cè)土地權(quán)屬信息系統(tǒng)，及時(shí)更新相關(guān)數(shù)據(jù)的變化情況，保證土地權(quán)屬數(shù)據(jù)的時(shí)效性。

（四）確保測(cè)繪隊(duì)伍的專業(yè)性

土地勘測(cè)定界是一項(xiàng)以測(cè)量技術(shù)為基礎(chǔ)，包含社會(huì)學(xué)、土地資源管理等多學(xué)科的事業(yè)。權(quán)屬測(cè)繪人員應(yīng)積極主動(dòng)參加相關(guān)培訓(xùn)，學(xué)習(xí)多種學(xué)科知識(shí)。

六、結(jié)論

綜上所述，土地勘測(cè)定界是一項(xiàng)緊密結(jié)合政府政策且以測(cè)繪技術(shù)為依托的工作。為保證后續(xù)土地資源管理更加清晰透明，杜絕勘測(cè)定界工作中出現(xiàn)爭(zhēng)議甚至糾紛，土地資源管理部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)土地權(quán)屬關(guān)系的管理，夯實(shí)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，保證地籍?dāng)?shù)據(jù)的時(shí)效性，從政策上為土地勘測(cè)定界工作保駕護(hù)航。