公房承租人去世后同住配偶權(quán)益保障研究

文/胡玉璽 余夢(mèng)娜

進(jìn)入“十四五”階段以來(lái)，根據(jù)上海舊區(qū)改造總體目標(biāo)，2023年全市將完成全部中心城區(qū)成片舊區(qū)改造。在舊改過(guò)程中，公房問(wèn)題一直是矛盾的焦點(diǎn)。為進(jìn)一步高效推進(jìn)舊區(qū)改造，助力“十四五”決勝舊區(qū)改造攻堅(jiān)戰(zhàn)，本文將結(jié)合具體案例，就公房承租人死亡后其同住配偶權(quán)益保障問(wèn)題進(jìn)行深入分析。

一、問(wèn)題的提出

公房制度是我國(guó)特有的制度，是為緩解城市住房緊張、改善居民居住環(huán)境而由國(guó)家、國(guó)有企業(yè)或事業(yè)單位投資興建住房，由職工支付較低的租金獲取居住權(quán)的一項(xiàng)制度。這項(xiàng)制度對(duì)解決城鎮(zhèn)居民住房問(wèn)題發(fā)揮了重要的作用。時(shí)至今日，公房的住房保障功能仍然不可忽視。

王某和張某系夫妻關(guān)系，住所為公房性質(zhì)，兩人共育兩子（系長(zhǎng)子A、次子B）。王某與張某夫婦去世后，承租人變更為長(zhǎng)子A。A與妻子C長(zhǎng)期居住在此，兩人戶口均落在此公房，未生育子女。在居住十幾年后，因A生病需就近治療，兩人搬至C娘家分房（產(chǎn)權(quán)登記在C名下）居住，戶口均未遷出。B知青回城后，攜其妻、子D落戶至該房屋，三人曾短暫共同居住（未滿一年）在此房屋中。D戶口曾遷至外婆家，享受商鋪（公有經(jīng)營(yíng)性房屋）拆遷補(bǔ)償金（未分房），后又將戶口遷回，遷回后再未居住，但其子出生后落戶在此房屋中。D結(jié)婚在外購(gòu)房后，B妻子為照顧孫子生活搬出，B一直居住在此房屋中。A病逝后，C曾申請(qǐng)成為房屋承租人未果。至房屋動(dòng)遷公告發(fā)出，B、C都曾申請(qǐng)成為承租人，但B在此過(guò)程中死亡。后經(jīng)相關(guān)單位指定，D成為指定承租人，負(fù)責(zé)安置其他同住人。

此時(shí)，公房面臨征收，就相關(guān)利益問(wèn)題產(chǎn)生了意見(jiàn)分歧。D主張C丈夫A已逝，C是外姓人、未有子女且已搬出該房屋，其名下還有其他房屋，此時(shí)D父親B已經(jīng)去世、D子未成年，故該福利分房所得應(yīng)由D獨(dú)享。C主張現(xiàn)登記其名下的娘家分房為新中國(guó)成立初期的私房轉(zhuǎn)公房，后配合市政建設(shè)同面積安置拆遷，不屬于福利分房性質(zhì)。C在拆遷前雖未在動(dòng)遷房屋內(nèi)居住，但其夫妻的物品都在內(nèi)存放，自己未再居住的主要原因是B稱A已逝，C無(wú)權(quán)再搬回。

該家庭矛盾是征收動(dòng)遷公房中的典型案例。糾紛的產(chǎn)生主要源于家庭成員各有其自身利益。在此，本文主要分析三個(gè)問(wèn)題：一是D是否可以成為房屋承租人，二是B名下的房屋是否屬于福利分房，三是B、D是否房屋共同居住人。

二、公房承租權(quán)的界定

（一）公房承租權(quán)的概念

公房，即公有房屋，根據(jù)性質(zhì)不同，可以分為公有住房與公有經(jīng)營(yíng)性房屋。1994年2月建設(shè)部發(fā)布的《城市公有房屋管理規(guī)定》第三條明確指出：“公有房屋系指國(guó)有房屋和集體所有的房屋。”然而，該規(guī)定于2001年10月26日依建設(shè)部126號(hào)令被廢止?！渡虾Ｊ谐擎?zhèn)公有房屋管理?xiàng)l例》也有相關(guān)概念規(guī)定，但在1999年被《上海市房屋租賃條例》所取代，《上海市城鎮(zhèn)公有房屋管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》也于2001年廢止。公房具有福利性分房的性質(zhì)，因而其分配與承租人的工齡、職級(jí)和家庭人口等因素有關(guān)，承租權(quán)人必須是國(guó)家機(jī)關(guān)或企事業(yè)單位的成員。

我國(guó)法律中并沒(méi)有公房承租權(quán)的明確概念，從審判實(shí)踐來(lái)看，公房承租權(quán)具有以下特征：一是公房承租人身份具有特殊性，其根據(jù)特殊身份直接與房屋管理部門或單位簽訂房屋租賃合同，兩者之間是特殊的行政管理關(guān)系；二是承租權(quán)不同于所有權(quán)的概念，法律關(guān)系以租賃為基礎(chǔ)；三是承租權(quán)的存續(xù)具有獨(dú)特性，只有承租權(quán)人及共同居住人才可以享有；四是承租權(quán)人需承擔(dān)相應(yīng)權(quán)利義務(wù)，按照規(guī)定繳納租金，不得轉(zhuǎn)讓房屋，但可以享受占有、使用和受益的權(quán)利。

在實(shí)踐中，如出現(xiàn)承租人死亡且動(dòng)遷時(shí)無(wú)人符合承租人條件的情況發(fā)生，為確保房屋征收補(bǔ)償工作的順利進(jìn)行，相關(guān)單位會(huì)指定承租人。此時(shí)的承租人并沒(méi)有與房屋管理單位簽訂相應(yīng)的公房租賃合同，對(duì)房屋不享受承租權(quán)，本質(zhì)上是征收房屋的簽約代表，僅作為代表與征收單位協(xié)商并簽訂征收協(xié)議、配合騰退被征收房屋等。因此，指定承租人獲得動(dòng)遷安置利益后，應(yīng)妥善安置符合條件的房屋共同居住人。至于簽約代表能否享受房屋動(dòng)遷利益，仍需對(duì)其進(jìn)行條件審查，以免發(fā)生該房屋內(nèi)無(wú)人符合同住人條件的情況時(shí)，該簽約代表僅憑其指定承租人身份而直接享受所有的征收利益，造成利益分配失衡的現(xiàn)象。

由此可見(jiàn)，在本案中，D完全不符合承租人的條件，屬于相關(guān)單位的指定承租人。

（二）公房承租權(quán)的來(lái)源

新中國(guó)初期，百?gòu)U待興，住房問(wèn)題是亟待解決的問(wèn)題之一。鑒于當(dāng)時(shí)的國(guó)情，根據(jù)1949年5月《中國(guó)人民解放軍公告》和9月《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》等政策、法令和文件，[1]新中國(guó)人民政府接收了帝國(guó)主義、官僚資本家等在城市占有的土地與房屋，并贖買了民族資本家的部分房產(chǎn)等。通過(guò)這些方式，城市土地與房屋逐漸收歸國(guó)有。[2]1950年11月，政務(wù)院第58次政務(wù)會(huì)議通過(guò)《城市郊區(qū)土地改革條例》，城鎮(zhèn)郊區(qū)的土地逐漸公有化。1956年以后，根據(jù)中共中央批轉(zhuǎn)《關(guān)于目前城市私有房產(chǎn)基本情況及進(jìn)行社會(huì)主義改造的意見(jiàn)》精神，我國(guó)采取“國(guó)家統(tǒng)一租賃、統(tǒng)一分配使用和統(tǒng)一維護(hù)”及支付利息的方式，將私營(yíng)的城市房產(chǎn)逐步收歸國(guó)有。[3]經(jīng)過(guò)不斷改造，城市里大部分房屋成為公房。隨著經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，國(guó)家機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位逐步開(kāi)始建造公房。然而，經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)有其自身的規(guī)律，政府通過(guò)公房的形式將房租限于市場(chǎng)價(jià)格之下的模式在初期對(duì)解決住房問(wèn)題起著很好的作用，但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，問(wèn)題不斷出現(xiàn)，住房需求不斷增加和市場(chǎng)供給住房的積極性卻在減弱，住房短缺問(wèn)題不斷加劇。

1988年后，我國(guó)先后出臺(tái)了《關(guān)于印發(fā)在全國(guó)城鎮(zhèn)分期分批準(zhǔn)行住房制度改革實(shí)施方案的通知》《關(guān)于繼續(xù)積極穩(wěn)妥地進(jìn)行城鎮(zhèn)住房制度改革的通知》與《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》等一系列規(guī)定，城鎮(zhèn)住房制度改革開(kāi)始啟動(dòng)。通過(guò)購(gòu)買、動(dòng)遷安置等方法，公房附加了商品屬性。[4]在此過(guò)程中，公房出售后的糾紛不斷出現(xiàn)，尤其是涉及拆遷利益時(shí)，該房屋如何定性成為焦點(diǎn)。

本案中C名下房屋定性問(wèn)題即屬此列。C的娘家房屋產(chǎn)權(quán)登記在其父親名下，新中國(guó)初期私房轉(zhuǎn)歸公房，配合國(guó)家道路建設(shè)動(dòng)遷安置。當(dāng)時(shí)的動(dòng)遷政策是同面積房屋異地安置。從根源上講，沒(méi)有C父親名下的私房，就沒(méi)有后來(lái)的轉(zhuǎn)公房、被動(dòng)遷事宜，私房轉(zhuǎn)公房都是有文件可考的。安置房屋為商品房，C父親將其中之一給C，屬于房主對(duì)私房權(quán)益的分配，C享受了私房動(dòng)遷利益，不屬于享受過(guò)福利分房的情形。

三、公房共同居住人認(rèn)定

（一）共同居住人認(rèn)定的重要性

隨著動(dòng)遷工作的推進(jìn)，動(dòng)遷政策也在不斷改進(jìn)。在公房動(dòng)遷中，只有房屋承租人與共同居住人可以享受動(dòng)遷利益。對(duì)“共同居住人”的認(rèn)定成為影響公房征收補(bǔ)償利益分配的重要因素。各地對(duì)公房共同居住人的認(rèn)定大致相同。例如，北京市認(rèn)定要素為與承租人同一戶籍、系承租人的家庭成員、與原承租人共同居住一年以上、沒(méi)有其他住房。天津市對(duì)共同居住人的要求是與承租人同居一處、共同生活且同戶籍兩年以上，系承租人的家庭成員。

（二）上海市關(guān)于共同居住人的認(rèn)定解析

《上海市國(guó)有土地房屋征收與補(bǔ)償實(shí)施細(xì)則》中明確將共同居住人定義為作出房屋征收決定時(shí)，在被征收房屋處具有常住戶口，并實(shí)際居住生活一年以上（特殊情況除外），且本市無(wú)其他住房或者雖有其他住房但居住困難的人。

《上海市高級(jí)人民法院關(guān)于房屋動(dòng)拆遷補(bǔ)償款分割民事案件若干問(wèn)題的解答》中認(rèn)定共同居住人的條件包括有本市常住戶口、實(shí)際居住一年以上且無(wú)本市其他住房或者有其他住房卻居住困難。該解答對(duì)相關(guān)概念進(jìn)行了具體釋義。

1.本市無(wú)其他住房：“他處住房”僅限于福利性分房取得的房屋，指在他處作為承租人的公房、集體分配的福利房、部分出資購(gòu)買的福利房、一半以上房款系單位補(bǔ)貼所購(gòu)買的商品房、公房被拆遷后按政策購(gòu)買的安置房或產(chǎn)權(quán)房、售后公房等。此外，在他處購(gòu)買的商品房、因私房動(dòng)遷獲得的安置房不屬于在他處有住房的情形。

2.視為共同居住人的情形：至拆遷許可證核發(fā)之日，擁有本市戶口因結(jié)婚在動(dòng)遷房屋居住未滿一年，可以選擇僅在此處享受公房動(dòng)遷利益；非本市戶口因結(jié)婚在動(dòng)遷房屋居住滿五年的，可以享受動(dòng)遷利益。此外，戶口在動(dòng)遷房屋內(nèi)因家庭矛盾、居住困難等情況在外租房且未享受過(guò)福利分房的人也視為共同居住人。房屋拆遷時(shí)戶口不在冊(cè)，但其原因是服兵役、讀大學(xué)、服刑等，且在本市他處無(wú)福利性房屋的，也可視為共同居住人。

3.不能視為共同居住人的其他情形：在本市他處公房動(dòng)遷中獲得貨幣補(bǔ)償款；出售他處公房（住房困難情形除外）后居住在動(dòng)遷房屋；領(lǐng)取單位購(gòu)房補(bǔ)貼后有能力購(gòu)房而不為，仍居住在動(dòng)遷房屋。

根據(jù)上述情況，D為在他處享受商鋪動(dòng)遷利益而遷出戶口，該商鋪屬于公有經(jīng)營(yíng)性房屋，D領(lǐng)取了貨幣補(bǔ)償款，因而不能再作為本案動(dòng)遷房屋的共同居住人。根據(jù)實(shí)際情況，戶口遷回被動(dòng)遷房屋，系當(dāng)時(shí)的承租人A和其他同住人共同同意的結(jié)果。戶口遷回后，D未在動(dòng)遷房屋內(nèi)居住。因此，雖為指定承租人，但屬于非共同居住人的“承租人”，不享受動(dòng)遷房屋的利益，動(dòng)遷房屋獲得的補(bǔ)償應(yīng)用于安置對(duì)房屋享有居住權(quán)益的其他人員。

四、承租人死亡后其配偶申請(qǐng)更名的困境

上海市房屋管理局《關(guān)于公有居住房屋變更、分列租賃戶名的若干規(guī)定》（滬房規(guī)范〔2019〕3號(hào)）(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》)對(duì)承租人死亡后公房承租人更名的條件作出了明確規(guī)定。在實(shí)踐操作中，如承租人死亡，其同住配偶在實(shí)際申請(qǐng)更名時(shí)會(huì)面臨許多問(wèn)題。

（一）能否被認(rèn)定為共同居住人

根據(jù)規(guī)定，承租人配偶應(yīng)屬于“共同居住人”，認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是在承租人死亡或者變更租賃關(guān)系時(shí)，已在此處實(shí)際居住生活連續(xù)一年以上，且本市他處無(wú)住房或者雖有住房但仍居住困難。可見(jiàn)，若想成為共同居住人，應(yīng)滿足實(shí)際居住歷史以及住房要求條件。即使?jié)M足了上述條件，實(shí)際案件糾紛中也常常出現(xiàn)下列情況。

1.知青及其子女回滬政策影響。知青及其子女需要到上海市公安機(jī)關(guān)進(jìn)行常住戶口相關(guān)材料的核實(shí)，確認(rèn)無(wú)誤后才可以滿足回滬的條件。當(dāng)時(shí)，許多承租人都會(huì)礙于親情幫助家人落戶并口頭約定這些親屬不享受房屋動(dòng)遷利益，但當(dāng)承租人去世后，配偶申請(qǐng)成為承租人時(shí)，這些在冊(cè)戶口人員又會(huì)以曾居住過(guò)動(dòng)遷房屋為由主張成為共同居住人，要求分割動(dòng)遷利益。

2.公房承租人無(wú)法給予定論。在申請(qǐng)公房更名過(guò)程中，公房出租人無(wú)權(quán)也不敢作出具體認(rèn)定，導(dǎo)致實(shí)際結(jié)果是變相地將全部戶籍在冊(cè)人員都視作共同居住人，而這種粗放的認(rèn)定結(jié)果對(duì)于真正的共同居住人并不公平。

3.起訴程序的復(fù)雜性。立案起訴時(shí)，常出現(xiàn)其他戶籍在冊(cè)人員回避訴訟、無(wú)法溝通的現(xiàn)象。在審理時(shí)，為確保公正性，法院會(huì)逐一認(rèn)定戶籍在冊(cè)人員是否屬于法定的共同居住人。在此過(guò)程中，若原承租人配偶死亡，則其利益維護(hù)之路使 “道阻且長(zhǎng)”。

（二）可否協(xié)商一致

根據(jù)規(guī)定要求，承租人死亡后，符合共同居住人條件的配偶若想申請(qǐng)變更租賃戶名，應(yīng)當(dāng)提供該公房處有本市常住戶口人員協(xié)商一致要求變更的書(shū)面意見(jiàn)。在冊(cè)戶籍人員協(xié)商不一致的，申請(qǐng)變更人應(yīng)提供不一致的證明材料。對(duì)于“協(xié)商一致的書(shū)面意見(jiàn)”的情形，基本都要求戶籍在冊(cè)人員共同簽署“一致同意由某某作為新的承租人予以登記”的承諾書(shū)即可。然而，對(duì)于協(xié)商不一致的情況，盡管規(guī)定中予以了一并考慮，但遺憾的是未明確何謂“協(xié)商不一致的證明材料”。在實(shí)踐中，在協(xié)商不一致的情況下，書(shū)面證明材料往往難以出具。當(dāng)符合條件要求變更戶名的申請(qǐng)人向所在街道或居委會(huì)求助時(shí)，因無(wú)相關(guān)明文規(guī)定，相關(guān)部門與其他戶籍在冊(cè)人員也大多不愿意配合。即使居委會(huì)組織調(diào)解，公房出租人是否認(rèn)定也是一大難題。

公房承租人的承租使用權(quán)具有永續(xù)性，承租人可長(zhǎng)期使用房屋。在其死亡后，配偶、子女、父母等還可以申請(qǐng)繼續(xù)承租，但需要進(jìn)行租賃戶名的變更。根據(jù)我國(guó)繼承法的相關(guān)規(guī)定，如果繼承人屬于同一順序，則原則上他們所分得的財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)是均等的。此時(shí)，承租人的配偶若想申請(qǐng)更名，在司法實(shí)踐中往往還存在諸多情況。

1.子女引起的糾紛。承租人生育了多名子女，但是并不是每一個(gè)子女都符合“與原承租人擁有同一戶口，并同住兩年以上”的條件。此時(shí)，在大額動(dòng)遷利益面前，無(wú)法獲得公房承租權(quán)的子女往往會(huì)惹出大量糾紛甚至走向司法程序。

2.其他同位繼承人引起的糾紛。在承租人死亡后，其他直系親屬與配偶同時(shí)滿足繼承法規(guī)定。在同等條件下享受繼承權(quán)的情況出現(xiàn)時(shí)，戶口順位優(yōu)先的配偶獲得房屋，可直接去相關(guān)部門進(jìn)行公房更名。此時(shí)，后順位的他人無(wú)法享受眼下利益，容易激發(fā)矛盾。此外，如果該房屋有其他人同住，則可能會(huì)出現(xiàn)阻撓原承租人配偶更名情況，還可能導(dǎo)致原承租人第一順位繼承人無(wú)法享受任何權(quán)益，這顯然違背了公平原則。

五、結(jié)論

此案例反映了公房租賃權(quán)設(shè)立的歷史背景、承租權(quán)與共同居住人認(rèn)定的條件及承租人死亡后同住配偶權(quán)益保障困境。在本案中，雖然因家庭矛盾導(dǎo)致C在房屋動(dòng)遷前不在內(nèi)居住，但D顯然應(yīng)當(dāng)妥善安置C。然而， D以無(wú)子女、外姓人等原因抗辯，使C的權(quán)利遲遲無(wú)法得到保障。尤其是在C年老體弱的情況下，其維權(quán)之路更加艱辛。因此，需不斷改善征收動(dòng)遷法律普及方式，為普通居民設(shè)置法律咨詢綠色通道，精簡(jiǎn)起訴維權(quán)的程序與流程，從而確保類似C的群體的合法權(quán)益得到有效保障。具體而言，有以下三點(diǎn)建議。

（一）盡快明確公房管理單位權(quán)屬與職責(zé)

目前，由于法規(guī)制定單位與執(zhí)行單位不同，執(zhí)行程序缺乏監(jiān)督指導(dǎo)?！蛾P(guān)于公有居住房屋變更、分列租賃戶名的若干規(guī)定》由房管局制定，但公房管理部門不屬于行政機(jī)關(guān)，不受房管局或其他機(jī)關(guān)單位管轄。同時(shí)，實(shí)際審核權(quán)在公房管理單位，但公房管理部門大多抱著多一事不如少一事的心態(tài)，處理結(jié)果可想而知。公房管理部門與動(dòng)遷相關(guān)部門在原承租人去世后重新指定承租人時(shí)，應(yīng)當(dāng)盡到審慎義務(wù)，在符合規(guī)定的情況下可以指定原承租人配偶為新的承租人，并堅(jiān)持男女平等和保護(hù)婦女合法權(quán)益等原則，綜合考慮各方的經(jīng)濟(jì)收入與生活狀況，實(shí)事求是、合情合理地保障相關(guān)利益。

（二）不斷完善征收動(dòng)遷相關(guān)法律規(guī)范

現(xiàn)階段由于法規(guī)在承租人認(rèn)定方面的細(xì)化程度不足，征收動(dòng)遷過(guò)程中矛盾與糾紛激化，尤其是承租人去世后其配偶申請(qǐng)更名的情況沒(méi)有相關(guān)法律可以參考。在出現(xiàn)無(wú)法認(rèn)定同住人、無(wú)法協(xié)商一致的情況時(shí)，也沒(méi)有相關(guān)處理措施與救濟(jì)手段。因此，還需要進(jìn)一步健全法律制度中相關(guān)的概念與程序。公房配給制度主要是為保障承租人家庭成員的居住利益。在一般情況下，公房承租人死亡后，其生前的共同居住人必須在該處有常住戶口才可以繼續(xù)承租。然而，考慮到公房的特殊屬性，承租人的配偶已經(jīng)長(zhǎng)期穩(wěn)定地居住在該房屋中，其因婚姻關(guān)系而享有的居住權(quán)益不能因?yàn)榕渑既ナ蓝惠p易剝奪。這種考慮不僅彰顯了法律所倡導(dǎo)的誠(chéng)實(shí)信用原則，也體現(xiàn)了公房制度設(shè)立之初的宗旨。

（三）加大征收政策宣傳與講解力度

在現(xiàn)實(shí)中，因征收工作具有復(fù)雜性、繁重性，導(dǎo)致政策普及不足，被征收房屋相關(guān)利益人無(wú)法正確維權(quán)。被征收地塊的常住居民大多屬于老年人，特別是像C這一類的孤老，因家庭矛盾被排擠而在外居住，對(duì)他們進(jìn)行征收工作的政策宣傳與解讀尤其重要。建議征收單位組成工作組與律師專業(yè)解答組，和兩委干部“牽手”開(kāi)展工作，每家每戶上門宣傳，對(duì)戶籍在冊(cè)人員宣講相關(guān)政策，幫助解答各種問(wèn)題，給予各項(xiàng)法律咨詢，使被征收人員了解動(dòng)遷、消除疑惑、配合動(dòng)遷。同時(shí)，被征收家庭戶籍在冊(cè)所有人員的情況應(yīng)逐一登記備案，收集相關(guān)數(shù)據(jù)資料，為后期動(dòng)遷工作打牢基礎(chǔ)，從而達(dá)到有效化解矛盾、營(yíng)造良好動(dòng)遷氛圍的目的。