“三權(quán)分置”下農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的限制與突破

文/李敏 魏巍

一、“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”宅基地的制度變遷與內(nèi)涵

“兩權(quán)分離”的背景下，宅基地轉(zhuǎn)讓受到法律相關(guān)條款的約束，規(guī)定不準(zhǔn)許抵押、出賣。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，農(nóng)戶對其需求并未減少，進(jìn)而導(dǎo)致宅基地閑置浪費(fèi)與資源緊缺并存。為提高農(nóng)村閑置宅基地的盤活利用率、賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利、推動鄉(xiāng)村振興、盤活農(nóng)村閑置宅基地，對農(nóng)村閑置宅基地所有權(quán)、使用權(quán)與資格權(quán)進(jìn)行探索，在保障集體所有權(quán)的前提下，適度放活宅基地使用權(quán)。

（一）“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”，宅基地的制度變遷

農(nóng)村宅基地是農(nóng)戶基本生活資料與物質(zhì)財(cái)產(chǎn)。新中國成立以來，農(nóng)村宅基地實(shí)行兩權(quán)分離，村集體擁有對宅基地的所有權(quán)，占有以及使用權(quán)能歸農(nóng)戶行使，農(nóng)戶享有建筑房屋及其相關(guān)設(shè)施的所有權(quán)，保障農(nóng)民戶有所居基本需求，但是轉(zhuǎn)讓受到法律的約束。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第六十二條的規(guī)定，宅基地的取得遵循一戶只能擁有一處宅基地的原則，并且權(quán)利人不得對宅基地進(jìn)行買賣或者變相買賣，如抵押、出租、贈與或出資等。農(nóng)村宅基地在“兩權(quán)分離”的背景下有兩方面表現(xiàn)：一方面，集體享有所有權(quán)，使用權(quán)人一律不得通過宅基地買賣或者抵押等手段變相融資；另一方面，權(quán)利人對地上房屋享有所有權(quán)，享有出賣、出租、轉(zhuǎn)讓的權(quán)利，房屋出賣后使用權(quán)屬于受讓人，但宅基地所有權(quán)仍歸集體。

近年來，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工或搬居城市的數(shù)量不斷增加，由于具有保障農(nóng)民戶有所居、無償取得的特性，宅基地的需求量有增無減，致使宅基地閑置與資源緊缺并存。國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)表明，2019年末，我國城鎮(zhèn)常住人口總量占全國總?cè)丝诘?0%多，到2030年，我國城鎮(zhèn)常住人口占總?cè)丝跀?shù)的70%。2019年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部對全國農(nóng)村宅基地開展的抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，農(nóng)村宅基地閑置率高達(dá)18.1%，部分地區(qū)農(nóng)村空房率達(dá)35%。由此可見，農(nóng)村宅基地和住宅閑置浪費(fèi)問題日益突出。究其原因，法律未對宅基地適度放活進(jìn)行立法規(guī)范，流轉(zhuǎn)的主體不明確，在某種程度上對宅基地的流轉(zhuǎn)起到妨礙作用，使得農(nóng)村固有資源更加緊缺，同時(shí)也妨礙了農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入增長。在實(shí)施鄉(xiāng)村振興的背景下，盤活農(nóng)村閑置宅基地具有現(xiàn)實(shí)可行性與必要性。

為了盤活利用農(nóng)村閑置宅基地，落實(shí)用益物權(quán)的屬性，賦予農(nóng)戶更多經(jīng)濟(jì)性利益，增加農(nóng)民收入，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，推動鄉(xiāng)村振興，有效盤活農(nóng)村閑置資源，在集體所有的性質(zhì)不變與農(nóng)民權(quán)益不受損的前提下，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十八次會議決定授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等232個試點(diǎn)縣（市、區(qū)）、天津市薊縣等59個試點(diǎn)縣（市、區(qū)）暫時(shí)調(diào)整實(shí)施《中華人民共和國物權(quán)法》、《中華人民共和國擔(dān)保法》關(guān)于集體所有的耕地使用權(quán)不得抵押、宅基地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定。即在試點(diǎn)地區(qū)，宅基地使用權(quán)可用作抵押融資。2018年中央一號文件《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》指出，要完善農(nóng)民閑置宅基地政策，適度放活宅基地使用權(quán)，因地制宜增加農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)性權(quán)益，提高農(nóng)村土地資源的利用率，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入活力，推動鄉(xiāng)村振興。由此可見，政策正在推動農(nóng)村宅基地逐漸由居住使用向居住、生產(chǎn)、社會保障與財(cái)產(chǎn)性權(quán)益轉(zhuǎn)變，由保障屬性向財(cái)產(chǎn)屬性轉(zhuǎn)變，由公法屬性向私法屬性過渡。

（二）宅基地“三權(quán)分置”的內(nèi)涵

第一，宅基地所有權(quán)。分析所有權(quán)是分析另外兩個權(quán)利的前提與基礎(chǔ)。宅基地所有權(quán)表現(xiàn)在兩個方面：對內(nèi)，《土地管理法》第九條對國家所有類型的土地進(jìn)行了分類，規(guī)定農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除另有規(guī)定外，為集體所有，宅基地為農(nóng)民集體所有。對外，村民委員會或村民小組代村集體成員行使所有權(quán)，所有權(quán)并不屬于該集體之外的單位或個人。

第二，宅基地使用權(quán)。宅基地使用權(quán)主要表現(xiàn)為以下幾個特征：(1)主體的身份性?！睹穹ǖ洹返谌倭l規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員作為權(quán)利人可行使占有權(quán)與使用權(quán)。主體身份是取得該權(quán)利的基礎(chǔ)。宅基地使用權(quán)的取得方式主要有兩種：第一種，村民自己在經(jīng)過鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核批準(zhǔn)之后獲?。坏诙N，繼受取得，是指農(nóng)村居民通過買賣、繼承、贈予等各種方法，從第三人那里獲得宅基地使用權(quán)。(2)權(quán)利取得的法定性。農(nóng)民需要通過法定程序，經(jīng)過政府審核之后，獲得其使用權(quán)，且申請宅基地時(shí)必須以戶為單位，宅基地使用權(quán)遵循“一戶一宅”的原則，宅基地使用權(quán)的申請程序意味著其獲取為收益性的行政行為。(3)性質(zhì)為用益物權(quán)。首先，宅基地使用權(quán)的性質(zhì)為用益物權(quán)表現(xiàn)為它的財(cái)產(chǎn)性。當(dāng)農(nóng)戶申請其為自己占有時(shí)，其便具有資源與財(cái)產(chǎn)的雙重屬性。其次，宅基地使用權(quán)的物權(quán)屬性體現(xiàn)在立法上，宅基地使用權(quán)被《民法典》納入物權(quán)編，不動產(chǎn)物權(quán)以登記作為權(quán)利公示的外觀，在法律上，使用權(quán)人要求在取得使用權(quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)予以物權(quán)登記。最后，宅基地使用權(quán)人可依據(jù)地隨房走的原則，轉(zhuǎn)讓與第三人時(shí)，可獲得財(cái)產(chǎn)性利益。

第三，宅基地資格權(quán)。農(nóng)民作為集體成員取得和占有的權(quán)利，是農(nóng)民基于特定身份而擁有的福利性、保障性權(quán)益。資格權(quán)的認(rèn)定關(guān)系到農(nóng)戶的基本權(quán)益。宅基地資格權(quán)不僅包括取得宅基地的權(quán)利，還包括退出集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利，當(dāng)然退出應(yīng)當(dāng)自愿且有償，且農(nóng)戶應(yīng)符合退出的條件，避免其因喪失宅基地而變得流離失所。增設(shè)資格權(quán)可既盤活宅基地使用權(quán)，又兼顧農(nóng)戶居住權(quán)益的保障。

二、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)存在的問題與成因剖析

第一，宅基地所有權(quán)主體的“虛化”。首先，集體所擁有的使用、收益、處分權(quán)權(quán)能被限制，由于土地所有權(quán)與使用權(quán)是分離的，享有所有權(quán)的主體并不享有占有、使用權(quán)能，而正在使用的主體卻沒有處置權(quán)。其次，集體經(jīng)濟(jì)組織對宅基地享有的所有權(quán)，是集體成員共同共有的，集體內(nèi)部成員可以退出、轉(zhuǎn)讓，卻不享有分割請求權(quán)。最后，《民法典》第二百六十二條只是籠統(tǒng)規(guī)定各集體經(jīng)濟(jì)組織行使所有權(quán)，但實(shí)踐中，通常由村民委員會或村民小組代替行使集體擁有的所有權(quán)，集體意志未被充分表達(dá)。以上三點(diǎn)表明，農(nóng)民所占有的宅基地的所有權(quán)主體虛化，不利于農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。

第二，宅基地資格權(quán)的立法缺失。三權(quán)分置中最關(guān)鍵的問題在于資格權(quán)，它是保障農(nóng)戶取得宅基地且適度放活宅基地的基石。我國立法中并沒有“農(nóng)戶資格權(quán)”的相關(guān)表述，致使學(xué)理上對農(nóng)戶資格權(quán)的概念有“成員權(quán)說”和“宅基地使用權(quán)說”兩種對立的學(xué)說。有學(xué)者將宅基地資格權(quán)解釋為包含人身屬性與財(cái)產(chǎn)屬性，是享有宅基地使用權(quán)的前提，基于一定的身份屬性取得使用權(quán)。成員權(quán)說打破了宅基地使用權(quán)只能在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)和不得抵押的限制，實(shí)現(xiàn)了宅基地使用權(quán)“質(zhì) ”的飛躍。但是成員權(quán)說只注重財(cái)產(chǎn)權(quán)的功能，忽視身份權(quán)所具有的穩(wěn)定農(nóng)村秩序的作用。有的學(xué)者將宅基地資格權(quán)的性質(zhì)表述為作為集體成員請求分配宅基地的一種資格，但并不一定擁有實(shí)際取得的既有利益。根據(jù)三權(quán)分置的政策，其權(quán)利與使用權(quán)分離，剝離原使用權(quán)中財(cái)產(chǎn)權(quán)部分后的剩余權(quán)利。

第三，使用權(quán)流轉(zhuǎn)權(quán)能不完整。首先，使用權(quán)權(quán)能不完整。宅基地作為用益物權(quán)，其權(quán)能應(yīng)為占有、使用與收益，但《民法典》第三百六十二條規(guī)定，使用權(quán)人享有占有和使用的權(quán)利。由此可見，使用權(quán)的權(quán)能僅為占有與使用，并沒有收益權(quán)能，對轉(zhuǎn)讓產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)影響。其次，改革試點(diǎn)地區(qū)使用權(quán)可用于抵押、流轉(zhuǎn)和繼承等，但這些權(quán)利在法條中未得到體現(xiàn)?！睹穹ǖ洹返谌倬攀艞l規(guī)定，宅基地使用權(quán)不能設(shè)定權(quán)利。政策上支持適度放活宅基地，但是在法律條款中沒有相關(guān)規(guī)定可以將其進(jìn)行讓與，沒有規(guī)定使用權(quán)可用于出租、轉(zhuǎn)讓和抵押，導(dǎo)致農(nóng)戶所占有的閑置資源流轉(zhuǎn)效率不高，影響了農(nóng)民經(jīng)濟(jì)性利益的實(shí)現(xiàn)。另外，相關(guān)法律規(guī)定使用權(quán)流轉(zhuǎn)的對象需具備集體內(nèi)部成員身份。如果經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核批準(zhǔn)之后獲取宅基地的集體內(nèi)部成員可以受讓宅基地，易違背“一戶一宅”的原則。

農(nóng)戶使用權(quán)流轉(zhuǎn)的前提是產(chǎn)權(quán)明確。集體土地所有權(quán)在實(shí)踐中存在未確權(quán)登記的情況。物權(quán)的公示原則是物權(quán)法的基本原則之一，公示是將物權(quán)的真實(shí)狀態(tài)表現(xiàn)于外，外化為一定的形態(tài)為公眾知曉?！睹穹ǖ洹返诙倭惆藯l規(guī)定了物權(quán)公示的原則：“不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定登記?！薄睹穹ǖ洹返诙倭憔艞l規(guī)定，不動產(chǎn)物權(quán)的變動，經(jīng)依法登記發(fā)生效力。在部分農(nóng)村地區(qū)，只對宅基地使用權(quán)進(jìn)行了登記，未對房屋進(jìn)行登記管理，甚至有的宅基地初次取得就未進(jìn)行登記，這不利于宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。

三、促進(jìn)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的對策

相關(guān)規(guī)定中對現(xiàn)有的宅基地三權(quán)分置改革未予以規(guī)范，因此，需要落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，進(jìn)一步完善相關(guān)法律制度。

（一）落實(shí)宅基地集體所有權(quán)

賦予集體對宅基地的監(jiān)督權(quán)，使其有權(quán)依法回收以及建立有償利用的制度。第一，加強(qiáng)對宅基地的監(jiān)督，有效發(fā)揮本集體對占有者利用、規(guī)劃、建設(shè)等的監(jiān)管功能，提高農(nóng)戶固有資源的利用率，推動新型農(nóng)村建設(shè)，助力實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。第二，建立宅基地有償使用制度。對農(nóng)戶宅基地超出應(yīng)有面積建造房屋以及附屬設(shè)施進(jìn)行收費(fèi)，這是所有者行使所有權(quán)的體現(xiàn)，可提升農(nóng)村資源的利用率。第三，建立宅基地回收機(jī)制。回收閑置資源，以及因公共設(shè)施建設(shè)或公益事業(yè)需要回收農(nóng)民集體所有的土地，需要向土地使用者提供相應(yīng)的補(bǔ)償。對于違法建造房屋以及附屬設(shè)施，或者非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員違法占有宅基地，本集體可對其進(jìn)行無償回收，優(yōu)化資源配置。

（二）完善宅基地資格權(quán)立法

權(quán)分離”與“三權(quán)分置”穩(wěn)與活的矛盾。宅基地地上權(quán)期限屆滿時(shí)，受讓人的權(quán)利轉(zhuǎn)歸宅基地使用權(quán)人享有，同時(shí)也要保障受讓人再續(xù)期的權(quán)利。

（三）放活宅基地使用權(quán)

第一，明確流轉(zhuǎn)主體。流轉(zhuǎn)的主體若為本集體成員，轉(zhuǎn)讓沒有期限限制并且不繳納費(fèi)用，作為用益物權(quán)的宅基地未被適度放活。在“三權(quán)分置”中，使用權(quán)應(yīng)向非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員開放。義烏市率先提出農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”，將本集體經(jīng)濟(jì)組織所享有的宅基地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓于集體成員之外的人，即本市行政區(qū)域范圍內(nèi)的村級集體經(jīng)濟(jì)組織成員，既滿足“三權(quán)分置”改革的需要，又符合盤活閑置資源的政策要求。將宅基地使用權(quán)主體界定為本市行政區(qū)域范圍內(nèi)的村級集體經(jīng)濟(jì)組織成員，一方面可避免城鎮(zhèn)居民購買宅基地，另一方面，宅基地資格權(quán)歸本集體成員，宅基地使用權(quán)歸非本集體成員，資格權(quán)與使用權(quán)的權(quán)利主體不是同一人，是適度放活使用權(quán)的一種表征。第二，確立登記制度，方便流轉(zhuǎn)。農(nóng)戶首次取得、流

該種權(quán)利維護(hù)農(nóng)戶作為集體成員占有宅基地的資格，資格權(quán)是對于農(nóng)戶各項(xiàng)附著于土地之上的權(quán)利的一種保障。農(nóng)戶對宅基地之上建造的房屋以及附屬設(shè)施有兩項(xiàng)權(quán)利，其一是對房屋的所有權(quán)，其二是對宅基地的使用權(quán)。農(nóng)戶可隨意處置房屋及附屬設(shè)施，擁有對房屋進(jìn)行買賣、抵押、贈與等權(quán)利。依據(jù)地隨房走的原則，對房屋進(jìn)行處分時(shí)，宅基地也隨之進(jìn)行處分。當(dāng)宅基地之上未建有房屋時(shí)，依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，宅基地不能單獨(dú)流轉(zhuǎn)。在此基礎(chǔ)上，當(dāng)事人為轉(zhuǎn)讓宅基地，會在宅基地上建造房屋或者附屬設(shè)施，從而迂回地達(dá)成流轉(zhuǎn)宅基地的目的，這會造成資源的極度浪費(fèi)。一方面，這是對本集體成員轉(zhuǎn)讓宅基地規(guī)定的違反；另一方面，這是對集體所有權(quán)的變相私有化。此問題可通過本市行政區(qū)域范圍內(nèi)的村級集體經(jīng)濟(jì)組織成員受讓宅基地予以解決，但要有期限限定。權(quán)利人轉(zhuǎn)讓宅基地完全可以依據(jù)“三權(quán)分置”的政策內(nèi)涵保留資格權(quán)，在買受方使用權(quán)期限屆滿后，依據(jù)約定條件收回使用權(quán)。突破內(nèi)部流轉(zhuǎn)的局限，適度放活宅基地在非本集體成員之間轉(zhuǎn)讓，保障農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)性權(quán)益。宅基地地上權(quán)不能與宅基地使用權(quán)一樣沒有期限，需要有最高期限的限制，否則必然會架空宅基地使用權(quán)以及集體土地所有權(quán)，從而無法保障宅基地在一定期限內(nèi)回歸最終使用權(quán)人。如此一來，便突破了只能內(nèi)部流轉(zhuǎn)的局限，同時(shí)化解了“兩轉(zhuǎn)以及退出宅基地時(shí)必須辦理登記。明晰產(chǎn)權(quán)，既可以結(jié)算拆遷補(bǔ)償款時(shí)明確受償主體，又可以通過出租、抵押、入股等方式流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)，釋放農(nóng)村宅基地土地利用流轉(zhuǎn)價(jià)值。