●楊志安 劉子碩
政府編制預(yù)算是國(guó)家治理的重要環(huán)節(jié),是國(guó)家在某一年度有關(guān)財(cái)政收支的集中性計(jì)劃,是限制政府權(quán)力擴(kuò)張以及推進(jìn)國(guó)家廉政建設(shè)的有效手段。黨的十九大以來(lái),國(guó)家積極推進(jìn)預(yù)算制度改革,加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理。但是目前的預(yù)算管理仍存在政府官員預(yù)算自由裁量權(quán)過(guò)大、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)不嚴(yán)格以及預(yù)算軟約束現(xiàn)象普遍等問(wèn)題,最終的結(jié)果反映為預(yù)算完成度低并與決算存在較大差異,即本文所關(guān)注的預(yù)決算偏離問(wèn)題。從國(guó)際角度來(lái)看,目前認(rèn)為合適的預(yù)決算偏離為5%以內(nèi),但是我國(guó)各地方省市的預(yù)決算偏離多數(shù)未達(dá)到合理范圍。政府預(yù)決算偏離程度較大,使得政府公正廉潔的形象受損,政策預(yù)算的權(quán)威性被削弱,對(duì)推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程產(chǎn)生了不利影響。
近年來(lái),一方面,隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的不斷進(jìn)步,政府在各大媒體社交平臺(tái)均開通了在線政務(wù)服務(wù),為社會(huì)公眾參與政策制定以及對(duì)政府行為監(jiān)督創(chuàng)造了條件;另一方面,政府與民眾間的溝通交流更加便利和頻繁,促進(jìn)了民眾參政議政意識(shí)的提升,逐步形成對(duì)政府的新型問(wèn)責(zé)機(jī)制。因此,政府將預(yù)算信息進(jìn)行有效公開,既是提升財(cái)政透明度、增強(qiáng)政府治理能力的內(nèi)在要求,又是民眾參與社會(huì)監(jiān)督的有效保障。同時(shí),地方財(cái)政透明度的提升對(duì)于保障社會(huì)公眾的監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)以及參與權(quán)等各項(xiàng)政治權(quán)力具有重要意義。
進(jìn)一步研究發(fā)現(xiàn),我國(guó)近些年采取一系列措施加強(qiáng)對(duì)預(yù)算監(jiān)督體系的建設(shè),其中既包括對(duì)國(guó)家體制內(nèi)立法機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督機(jī)制完善,又包括對(duì)社會(huì)監(jiān)督機(jī)制的持續(xù)關(guān)注。具體而言,如2015年1月1日正式實(shí)施的新《預(yù)算法》以及2020年10月1日正式實(shí)施的新《預(yù)算法實(shí)施條例》等一系列綱領(lǐng)性文件,旨在提升地方政府的財(cái)政透明度,增強(qiáng)政府預(yù)算編制的可靠性、預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)謹(jǐn)性以及預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的嚴(yán)格性,全面提升地方政府的治理能力,推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程。同時(shí),通過(guò)立法改革等舉措,已逐步形成涵蓋財(cái)政預(yù)算、部門預(yù)算和轉(zhuǎn)移支付預(yù)算等多層次、全方位、全過(guò)程的預(yù)算公開體系 (劉媛和李建軍,2022),為社會(huì)公眾參與財(cái)政監(jiān)督提供了制度保障。
已有文獻(xiàn)研究表明,政府與社會(huì)民眾之間的委托代理關(guān)系使得信息不對(duì)稱問(wèn)題凸顯(肖鵬和樊蓉,2021),而政府官員在公共物品生產(chǎn)和消費(fèi)中具有“雙邊信息壟斷能力”(劉媛和李建軍,2022),這就為政府預(yù)算自由裁量權(quán)的過(guò)量行使創(chuàng)造了條件。同時(shí),公開透明的財(cái)政預(yù)算信息既是相關(guān)部門評(píng)價(jià)預(yù)算績(jī)效的重要依據(jù),也是公眾參與財(cái)政監(jiān)督的重要信息來(lái)源,是提升政府治理能力的前提條件(楊翟婷和王金秀,2020)。因此,財(cái)政透明度的提升可以幫助相關(guān)部門和社會(huì)公眾了解政府的財(cái)政收支行為、掌握政府預(yù)算執(zhí)行情況等,緩解政府與社會(huì)公眾之間存在的委托代理問(wèn)題,從而可以更加客觀真實(shí)地評(píng)價(jià)政府預(yù)算績(jī)效(郭玲和汪洋,2021)。但是,也有文獻(xiàn)研究對(duì)社會(huì)公眾參與政府預(yù)算監(jiān)督的可靠性提出了質(zhì)疑。由于公眾對(duì)政府專業(yè)知識(shí)的陌生,在面對(duì)較為復(fù)雜的政府財(cái)務(wù)信息時(shí),公眾對(duì)于信息的問(wèn)責(zé)成本很高而收益相對(duì)較低,這就很容易使得普通社會(huì)公眾表現(xiàn)出“理性無(wú)知”的狀態(tài)(張琦等,2016),社會(huì)監(jiān)督的有效性并不能得到保證。因此,地方財(cái)政透明度的提升是否影響政府預(yù)決算偏離度?對(duì)此,本文使用我國(guó)31個(gè)省份2009—2020年的面板數(shù)據(jù),對(duì)財(cái)政透明度與政府預(yù)決算偏離的關(guān)系進(jìn)行了實(shí)證分析檢驗(yàn)。
基于現(xiàn)有的文獻(xiàn)研究,本文可能的邊際貢獻(xiàn)為:第一,通過(guò)構(gòu)建計(jì)量經(jīng)濟(jì)模型,實(shí)證分析財(cái)政透明度對(duì)地方政府收支預(yù)決算偏離度的影響效應(yīng),并對(duì)研究結(jié)論進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn);第二,相較于已有文獻(xiàn)僅采用固定效應(yīng)的研究方法,本文分析了研究結(jié)論的地區(qū)異質(zhì)性,并且發(fā)現(xiàn)東部地區(qū)財(cái)政透明度的提升對(duì)政府收入預(yù)決算偏離的影響效應(yīng)較中西部地區(qū)更加明顯,而財(cái)政透明度與政府支出預(yù)決算偏離的負(fù)向關(guān)系在中西部地區(qū)具有更加顯著的體現(xiàn)。本文的研究結(jié)論為認(rèn)識(shí)財(cái)政透明度的高低背后所體現(xiàn)的預(yù)算問(wèn)題,完善預(yù)算績(jī)效監(jiān)督體系,推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化等提供了經(jīng)驗(yàn)證據(jù)。
政府是通過(guò)人民選舉產(chǎn)生,并且受民眾委托提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的代理機(jī)構(gòu)。政府通過(guò)合理分配財(cái)政資源,提供教育、醫(yī)療衛(wèi)生以及基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品和服務(wù),以行使職能并實(shí)現(xiàn)公共效益最大化的目標(biāo)。然而,作為代理機(jī)構(gòu)的政府是由作為“經(jīng)濟(jì)人”的政府官員組成并利用授予的公共權(quán)力代其履行職能。在行使公共權(quán)力的過(guò)程中,會(huì)面臨政府所追求的“社會(huì)利益最大化”與官員所追求的“個(gè)人利益最大化”的雙重利益導(dǎo)向。政府和政府官員的利益可能一致,也可能不一致,導(dǎo)致不同利益目標(biāo)下的預(yù)算安排也不盡相同,對(duì)公共利益以及私人利益的影響也就不同。因此,若政府預(yù)算信息處于“壟斷”的情況下,作為“經(jīng)濟(jì)人”的政府官員會(huì)有過(guò)度行使政府預(yù)算自由裁量權(quán)的可能性。在執(zhí)行預(yù)算的過(guò)程中,政府官員會(huì)利用與公眾之間的信息不對(duì)稱問(wèn)題,脫離預(yù)算安排的實(shí)際情況,造成政府財(cái)政收支的預(yù)決算偏離問(wèn)題。
政府財(cái)政預(yù)算信息公開等使財(cái)政透明度提升的舉措使得社會(huì)公眾獲取政府信息的成本降低,削弱政府在預(yù)算方面的信息壟斷優(yōu)勢(shì),緩解政府與民眾之間的信息不對(duì)稱問(wèn)題,從而有效加強(qiáng)社會(huì)方面對(duì)政府預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整、評(píng)價(jià)乃至決算等方面的監(jiān)督,降低政府官員過(guò)量行使預(yù)算自由裁量權(quán)的可能性(王倩倩,2007)。基于此,世界各國(guó)政府非常重視政府預(yù)算信息公開、提升財(cái)政透明度的相關(guān)制度改革,以消除政府與民眾間的“信息壁壘”,為推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化提供制度支持。在我國(guó),近年來(lái)相繼出臺(tái)多項(xiàng)預(yù)算法律以保障社會(huì)公眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)等,其中以新《預(yù)算法》為代表的政策法規(guī)重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)政府預(yù)算信息公開透明的準(zhǔn)則和具體方式,以緩解由于信息不對(duì)稱所造成的政府與社會(huì)民眾間的委托代理問(wèn)題。政府按照作為委托人的社會(huì)公眾以及權(quán)力機(jī)關(guān)的意愿,依法行使職能、正確使用預(yù)算資金,努力協(xié)調(diào)社會(huì)利益和私人利益之間的關(guān)系,實(shí)現(xiàn)兩者間的平衡并逐步達(dá)到雙贏狀態(tài)。
理論上,政府將財(cái)政預(yù)算信息公開使得財(cái)政透明度提升,社會(huì)公眾可以充分了解有關(guān)政府政策的制定、執(zhí)行以及績(jī)效評(píng)價(jià)等相關(guān)信息,而信息獲取成本的降低可以使社會(huì)公眾對(duì)政府濫用預(yù)算權(quán)力的行為行使監(jiān)督權(quán),有效降低政府預(yù)決算的偏離程度。具體而言:第一,對(duì)于社會(huì)民眾而言,政府預(yù)算信息的公開和財(cái)政透明度的提升為公眾獲取政府公務(wù)信息創(chuàng)造了便利條件,有利于保障社會(huì)公眾對(duì)政府預(yù)算的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)等。而政務(wù)信息的公開使得政府的各項(xiàng)行為和決策受到外部更多的監(jiān)督和關(guān)注,弱化政府有關(guān)公共物品生產(chǎn)和消費(fèi)的“雙邊信息壟斷”能力(葉滿城和劉爽,2020),同時(shí)也可以使得政府決策在雙重價(jià)值取向下站在社會(huì)公共利益的一方。因此,政府預(yù)算信息公開所形成的社會(huì)公眾有力外部監(jiān)督可以有效抑制政府官員突破預(yù)算安排,過(guò)度行使預(yù)算自由裁量權(quán)的行為,并減少腐敗現(xiàn)象(黃壽峰和鄭國(guó)梁,2015)。第二,對(duì)于政府官員而言,一方面,財(cái)政透明度的提升使得政府預(yù)算編制、執(zhí)行以及績(jī)效評(píng)價(jià)等各環(huán)節(jié)均處于社會(huì)公眾監(jiān)督之下,減弱政府過(guò)量行使預(yù)算自由裁量權(quán)的動(dòng)機(jī);另一方面,隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的不斷進(jìn)步,各大媒體社交平臺(tái)設(shè)置的政府在線辦公平臺(tái),使得社會(huì)公眾對(duì)政府各項(xiàng)決策行為的評(píng)價(jià)及建議得以及時(shí)表達(dá)和反饋。對(duì)于政府官員利用職權(quán)突破預(yù)算安排的自收自支的不合理行為,會(huì)在互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)形成一定的社會(huì)輿論,從而影響政府官員的政績(jī)和聲譽(yù)(張琦和呂敏康,2015)。因此,財(cái)政預(yù)算信息公開會(huì)使得政府官員對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行自查自糾,對(duì)政府官員可能發(fā)生的不合理的資金收支行為起到一定的威懾作用,降低政府財(cái)政收支預(yù)決算的偏離程度。第三,對(duì)于政府治理能力而言,公開政府預(yù)算信息保障了社會(huì)公眾的參與權(quán)、知情權(quán)以及監(jiān)督權(quán)等政治權(quán)利,推動(dòng)預(yù)算的社會(huì)監(jiān)督體系建設(shè),體現(xiàn)了直接民主和間接民主的有機(jī)統(tǒng)一(陳龍,2011),是加強(qiáng)民政交流與溝通、增強(qiáng)政府決策公信力以及提升政府治理能力的有機(jī)載體。社會(huì)民眾根據(jù)獲取的預(yù)算公開信息,可以了解政府預(yù)算資金使用情況并且可以對(duì)資金使用效果進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià),以此判斷政府官員的決策行為是否考慮社會(huì)公共利益,同時(shí)對(duì)不合理之處給出調(diào)整建議。因此,財(cái)政預(yù)算信息的公開使得社會(huì)監(jiān)督機(jī)制有效發(fā)揮作用,而有力的問(wèn)責(zé)機(jī)制可以約束和矯正政府行為,相對(duì)弱化了間接民主監(jiān)督力度不夠的問(wèn)題,使得預(yù)算的編制和執(zhí)行更加合乎民意,從而提升政府的預(yù)算管理水平、資金的使用效率以及治理能力。據(jù)此,本文提出研究假設(shè):財(cái)政透明度的提升使得政府收支預(yù)決算偏離度降低,具有預(yù)算治理的特征。
圖1 財(cái)政透明度對(duì)預(yù)決算偏離的影響路徑
本文構(gòu)建如下計(jì)量模型以研究財(cái)政透明度對(duì)政府預(yù)決算偏離的影響效應(yīng):
在此模型中,lndeit和Exdeit為被解釋變量,代表預(yù)決算收入偏離度和支出偏離度;fistrait為解釋變量,代表地方財(cái)政透明度;Controlit為系列控制變量。β1和λi分別為解釋變量與控制變量的系數(shù);δt代表時(shí)間固定效應(yīng),μi代表地區(qū)固定效應(yīng),εit為符合正態(tài)假設(shè)的隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)。下標(biāo)i為省市,下標(biāo)t為時(shí)間。
1、被解釋變量。本文將政府預(yù)決算偏離度作為被解釋變量,并參考已有文獻(xiàn)的計(jì)量方法:苑德宇(2014)以人均稅收收入的決預(yù)算差額衡量政府預(yù)決算偏差;馮輝和沈肇章(2015)以財(cái)政收入的決預(yù)算總額之比度量。而多數(shù)學(xué)者采用財(cái)政決預(yù)算收入的差額與財(cái)政預(yù)算收入之比來(lái)衡量預(yù)決算收入偏離度;用財(cái)政決預(yù)算支出的差額與財(cái)政預(yù)算支出之比來(lái)衡量預(yù)決算支出偏離度(馬海濤等,2017;申亮,2018)。因此,本文也使用該種估算方法。另外,為更有效地反映財(cái)政透明度與預(yù)決算偏離度間的聯(lián)系,本文對(duì)支出偏離度做了絕對(duì)值計(jì)算。
2、解釋變量。選取財(cái)政透明度作為解釋變量:當(dāng)財(cái)政透明度處于較低水平時(shí),預(yù)算監(jiān)督的作用不能有效發(fā)揮,這增加了預(yù)算管理中暗箱操作的可能性,受個(gè)人效用最大化驅(qū)動(dòng)的政府預(yù)算管理人員會(huì)利用信息優(yōu)勢(shì)影響預(yù)算收支情況而過(guò)量行使預(yù)算自由裁量權(quán),預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)也未能形成有效的問(wèn)責(zé)機(jī)制,這一系列事前、事中和事后機(jī)會(huì)主義行為的后果會(huì)表現(xiàn)出包括預(yù)決算偏離在內(nèi)的一系列預(yù)算軟約束現(xiàn)象。所以,本文將財(cái)政透明度作為解釋變量并以《中國(guó)財(cái)政透明度報(bào)告》中的財(cái)政透明度得分衡量,研究其與政府預(yù)決算偏離度間的聯(lián)系。
3、控制變量。本文對(duì)如下四個(gè)方面的省市特征進(jìn)行控制:第一,城市化水平(馮輝和沈肇章,2015)以城鎮(zhèn)化率(urban)度量,即年末城鎮(zhèn)常住人口與常住總?cè)丝谥取kS著城市化水平的提高,會(huì)刺激地區(qū)的消費(fèi)和投資,拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),從而保證地方政府具有充足的財(cái)政收入源泉進(jìn)而影響地方政府的預(yù)算收入能力。同時(shí),城市化水平會(huì)影響社會(huì)公眾對(duì)政府預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督的便捷性,故選取其為控制變量是合理的。第二,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平(李永海,2016)以人均GDP(pergdp)衡量,是因?yàn)槿司鵊DP較好地反映了一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)狀況。第三,價(jià)格水平以通貨膨脹率(infla)衡量,具體而言即以居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)(CPI)增長(zhǎng)率來(lái)反映各地區(qū)的通脹情況。由于通貨膨脹的影響,會(huì)使得納稅人的名義收入高于實(shí)際收入,這就使得以名義收入為計(jì)稅依據(jù)的納稅人多承擔(dān)了一筆“通貨膨脹稅”,進(jìn)而會(huì)影響財(cái)政收入。第四,地方政府財(cái)政能力以財(cái)政自給率(Fss)度量,即一般公共預(yù)算收入與一般公共預(yù)算支出之比。理論上,地方省市的較強(qiáng)財(cái)政能力會(huì)反映為較高的財(cái)政自給率和對(duì)中央轉(zhuǎn)移支付的較低依賴程度,進(jìn)而會(huì)影響財(cái)政收入的狀況。因此,地方政府財(cái)政能力的強(qiáng)弱會(huì)對(duì)一個(gè)地區(qū)的預(yù)決算偏離程度產(chǎn)生影響,選取其為控制變量之一是合理的。
為分析地方財(cái)政透明度與政府預(yù)決算偏離間的聯(lián)系,考慮到缺乏我國(guó)港澳臺(tái)的數(shù)據(jù),本文的研究樣本為我國(guó)31個(gè)省市2009—2020年的面板數(shù)據(jù)。同時(shí),對(duì)變量數(shù)據(jù)做如下處理:第一,為削弱異常值影響,將人均GDP做對(duì)數(shù)化處理;第二,為更有效反映財(cái)政透明度與預(yù)決算偏離度間的聯(lián)系,將支出偏離度做絕對(duì)值計(jì)算。數(shù)據(jù)主要來(lái)源于《中國(guó)財(cái)政透明度公告》《中國(guó)財(cái)政年鑒》和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局等。表1為各個(gè)變量的定義與說(shuō)明。
表1 變量定義及說(shuō)明
第一,為了避免偽回歸問(wèn)題,本文使用IPS面板單位根檢驗(yàn)方法測(cè)算數(shù)據(jù)的平穩(wěn)性,并由表2匯報(bào)檢驗(yàn)結(jié)果。根據(jù)該表內(nèi)容可知,本文所涉及的變量通過(guò)了平穩(wěn)性檢驗(yàn)。第二,由于異方差性對(duì)于線性模型的影響較為普遍,本文利用懷特檢驗(yàn)評(píng)估模型是否受到了異方差性的影響,檢驗(yàn)結(jié)果顯示P值大于0.1,應(yīng)當(dāng)接受同方差的原假設(shè)。第三,測(cè)算變量間相關(guān)系數(shù)以掌握變量間的相關(guān)關(guān)系;測(cè)算方差膨脹因子以判斷樣本數(shù)據(jù)是否存在共線性問(wèn)題。檢驗(yàn)結(jié)果如表3所示,方差膨脹因子均小于10,即樣本數(shù)據(jù)不存在共線性。需要指出的是,隨機(jī)誤差項(xiàng)的自相關(guān)問(wèn)題多存在于時(shí)間序列數(shù)據(jù),本文所采用的面板數(shù)據(jù)模型較少受到自相關(guān)性的影響。第四,對(duì)于固定效應(yīng)(FE)還是隨機(jī)效應(yīng)(RE)的模型選擇問(wèn)題,Hausman檢驗(yàn)結(jié)果顯示P值為0.0000,即強(qiáng)烈拒絕原假設(shè),應(yīng)當(dāng)選擇FE模型。
表2 平穩(wěn)性檢驗(yàn)結(jié)果
表3 VIF及相關(guān)系數(shù)矩陣
通過(guò)對(duì)樣本數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析,初步了解各變量的集中趨勢(shì)、離散程度以及頻數(shù)分布等。數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果如表4所示。
表5為財(cái)政透明度提升對(duì)政府預(yù)決算偏離度的回歸結(jié)果。模型(1)和(2)分別為在僅加入解釋變量與加入所有控制變量的情況下,財(cái)政透明度對(duì)政府收入預(yù)決算偏離的回歸結(jié)果。模型(3)和(4)分別為在僅加入解釋變量與加入所有控制變量的情況下,財(cái)政透明度對(duì)政府支出預(yù)決算偏離的回歸結(jié)果??梢钥闯鲐?cái)政透明度與政府收支預(yù)決算偏離度之間具有顯著負(fù)向關(guān)系,前文假設(shè)得到驗(yàn)證。政府將財(cái)政預(yù)算信息公開使得財(cái)政透明度提升,進(jìn)而緩解政府與社會(huì)公眾間的信息不對(duì)稱問(wèn)題,而信息獲取成本的降低可以使社會(huì)公眾對(duì)政府濫用權(quán)力的行為有效行使監(jiān)督權(quán),從而限制政府過(guò)度行使預(yù)算自由裁量權(quán)的行為,有效降低了政府收支預(yù)決算的偏離程度。
表5 財(cái)政透明度對(duì)預(yù)決算收支偏離的回歸結(jié)果
此外,城市化水平對(duì)政府收支預(yù)決算偏離度具有顯著負(fù)向影響。地方城市化水平越高,社會(huì)民眾與政府之間的交流越便捷,其對(duì)政府預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督也就更容易實(shí)現(xiàn),從而有效降低了政府預(yù)決算偏離度。另外,地方政府財(cái)政能力和價(jià)格水平分別與政府收支預(yù)決算偏離度負(fù)相關(guān)與正相關(guān)。地方政府的財(cái)政自給率越高,地方政府優(yōu)秀的財(cái)政能力使其更加容易執(zhí)行預(yù)算,使得政府收支預(yù)決算偏離度降低。價(jià)格的通脹率越高,政府為穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)會(huì)實(shí)施相應(yīng)的財(cái)政政策與貨幣政策,外在壓力的作用會(huì)使得政府預(yù)決算偏離程度加大。最后,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)政府收入預(yù)決算偏離的影響不顯著,而對(duì)政府支出預(yù)決算偏離度具有顯著負(fù)向影響。
財(cái)政透明度的提升削弱了政府對(duì)預(yù)算信息的“壟斷”程度,從而加強(qiáng)對(duì)政府預(yù)算收支行為的社會(huì)監(jiān)督。但是由于對(duì)政府監(jiān)督的主體多變且方式多樣,本文所得出的結(jié)論可能具有一定的偶然性,因此對(duì)政府行為的社會(huì)監(jiān)督進(jìn)行除財(cái)政透明度外的再測(cè)度也就十分必要(劉媛和李建軍,2022)。理論上,互聯(lián)網(wǎng)普及程度與財(cái)政透明度具有很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性,十分適合作為工具變量。具體而言:第一,互聯(lián)網(wǎng)的普及使得民眾獲取公務(wù)信息的成本降低并且為社會(huì)公眾參與預(yù)算監(jiān)督提供便捷渠道,可以對(duì)政府預(yù)算的編制、執(zhí)行、調(diào)整以及績(jī)效評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)實(shí)施全方位的社會(huì)監(jiān)督;第二,互聯(lián)網(wǎng)的交流平臺(tái)廣闊,媒體資源豐富,對(duì)政府的工作過(guò)失行為可以充分曝光,在互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)平臺(tái)形成有效的問(wèn)責(zé)機(jī)制,有效抑制政府對(duì)預(yù)算收支的自由裁量行為。因此,本文試圖通過(guò)使用互聯(lián)網(wǎng)普及程度(Inter)對(duì)地方財(cái)政透明度評(píng)分進(jìn)行替換,判斷基準(zhǔn)模型回歸結(jié)論的穩(wěn)定性。
通過(guò)在國(guó)家統(tǒng)計(jì)局獲取全國(guó)31個(gè)省份2009—2018年的互聯(lián)網(wǎng)普及率數(shù)據(jù),并在基準(zhǔn)模型(1)和(3)中作為解釋變量重新回歸。由表6的回歸結(jié)果可知,互聯(lián)網(wǎng)普及率對(duì)預(yù)決算收入和支出偏離度具有顯著的負(fù)向影響,即互聯(lián)網(wǎng)普及率的提升可以有效降低地方政府預(yù)決算偏離度,再次印證文章基準(zhǔn)回歸的結(jié)論。
表6 穩(wěn)健性檢驗(yàn):替換解釋變量
樣本數(shù)據(jù)的偏差可能導(dǎo)致計(jì)量過(guò)程中的內(nèi)生性問(wèn)題,因此本文采取子樣本估計(jì)的方法對(duì)模型再次進(jìn)行回歸估計(jì),以排除區(qū)域特殊性對(duì)文章結(jié)論的影響。子樣本的測(cè)算主要包括兩個(gè)方面:一方面,新疆和西藏位于我國(guó)的西部邊陲地區(qū),在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面具有特殊意義。因此本文參考已有文獻(xiàn)(王立勇和趙姝潔,2021)的做法,將剔除新疆和西藏之后的樣本數(shù)據(jù)作為本文的子樣本。另一方面,本文樣本數(shù)據(jù)中的北京、天津、上海、重慶四個(gè)直轄市與其他省份的政治特征以及經(jīng)濟(jì)地位不同,因此本文參考劉媛和李建軍(2022)的做法,將四個(gè)直轄市從研究樣本中剔除。據(jù)此,本文分別通過(guò)對(duì)扣除新疆和西藏與扣除四個(gè)直轄市的兩個(gè)子樣本回歸,以考量研究結(jié)論的穩(wěn)健性。估計(jì)結(jié)果如表7所示,解釋變量財(cái)政透明度對(duì)預(yù)決算偏離度的影響依舊顯著為負(fù),故可以認(rèn)為本文上述研究結(jié)論的穩(wěn)健性,財(cái)政透明度的提升確實(shí)抑制了政府預(yù)決算的偏離程度。
表7 子樣本穩(wěn)健性檢驗(yàn)結(jié)果
改革開放以來(lái),我國(guó)經(jīng)濟(jì)取得巨大進(jìn)步,但由于地理位置以及國(guó)家政策等因素影響,我國(guó)東中西部地區(qū)的區(qū)域發(fā)展差距明顯,這也間接導(dǎo)致了東中西部地區(qū)政府預(yù)算執(zhí)行與管理方面的差異。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一方面,從政府預(yù)決算收入角度來(lái)看,我國(guó)東部地區(qū)的稅收與非稅收入的征收項(xiàng)目多且頻繁,并且公眾獲取稅收項(xiàng)目信息的成本較高,外部監(jiān)督受阻,同時(shí)也側(cè)面表明東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的復(fù)雜性要高于中西部地區(qū)。因而東部地區(qū)財(cái)政透明度的提升使政府預(yù)算收入中的稅收和非稅部分項(xiàng)目更加清晰可見,民眾監(jiān)督成本降低更加明顯,東部省市財(cái)政透明度的提高對(duì)地方財(cái)政收入預(yù)決算偏離度產(chǎn)生的負(fù)向效應(yīng)也更為突出。另一方面,從政府預(yù)決算支出角度來(lái)看,東部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)復(fù)雜性使其構(gòu)建了較為先進(jìn)的預(yù)算支出管理制度,公開的預(yù)算支出信息也更為明確;而中西部地區(qū)由于預(yù)算管理水平相對(duì)落后等原因,其政府預(yù)決算支出偏離度對(duì)財(cái)政透明度的反應(yīng)會(huì)更加敏感。因此,中西部省市財(cái)政透明度的提升對(duì)地方政府支出預(yù)決算偏離度產(chǎn)生的負(fù)向效應(yīng)更為顯著。
據(jù)此,本文實(shí)證檢驗(yàn)財(cái)政透明度的提高對(duì)政府收支預(yù)決算偏離度的負(fù)面影響作用是否存在區(qū)域差異性。由表8的檢驗(yàn)結(jié)果可知,從收入視角來(lái)看,我國(guó)東部地區(qū)財(cái)政透明度的提高對(duì)政府收入預(yù)決算偏離度的負(fù)向效應(yīng)較中西部地區(qū)更為突出;從支出視角來(lái)看,我國(guó)中西部地區(qū)財(cái)政透明度的回歸系數(shù)絕對(duì)值高于東部地區(qū)且具有顯著影響,這表明財(cái)政透明度的提高對(duì)中西部地區(qū)財(cái)政預(yù)決算支出偏離的負(fù)向效應(yīng)更為突出。
表8 異質(zhì)性檢驗(yàn)結(jié)果
地方政府財(cái)政透明度的提升為社會(huì)公眾積極參與社會(huì)監(jiān)督提供了條件,而完善社會(huì)監(jiān)督體系是推進(jìn)國(guó)家監(jiān)督機(jī)制不斷健全的重要力量,也是加強(qiáng)廉潔政府建設(shè)、推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的有效手段。本文通過(guò)構(gòu)造我國(guó)31個(gè)省份2009—2020年的平衡面板數(shù)據(jù)模型,實(shí)證檢驗(yàn)財(cái)政透明度對(duì)政府收支預(yù)決算偏離的影響效應(yīng)。研究發(fā)現(xiàn):第一,由基準(zhǔn)模型實(shí)證檢驗(yàn)結(jié)果可知,財(cái)政透明度的提升對(duì)政府收入和支出預(yù)決算的偏離程度均具有顯著的負(fù)向效應(yīng),并且該研究結(jié)論通過(guò)多項(xiàng)穩(wěn)健性檢驗(yàn);第二,通過(guò)分組回歸對(duì)研究結(jié)論進(jìn)行地區(qū)異質(zhì)性分析,東部地區(qū)財(cái)政透明度的提升對(duì)政府預(yù)決算收入偏離度的負(fù)向影響效應(yīng)較中西部地區(qū)更加明顯;而財(cái)政透明度的提升對(duì)中西部地區(qū)政府預(yù)決算支出偏離的負(fù)向影響效應(yīng)較東部地區(qū)更為突出。
本文的研究結(jié)論為強(qiáng)化社會(huì)公眾的外部監(jiān)督作用、不斷加強(qiáng)廉潔政府建設(shè)以及推進(jìn)政府預(yù)算信息公開制度改革提供實(shí)證支持;同時(shí)對(duì)不斷完善社會(huì)監(jiān)督體系及發(fā)揮其在預(yù)算治理中的作用具有重要現(xiàn)實(shí)意義。第一,拓寬預(yù)算信息公開的方式和渠道,加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督體系建設(shè)。由前述理論和實(shí)證分析可知,信息不對(duì)稱是委托代理問(wèn)題凸顯的直接原因,預(yù)算信息有效公開可以降低民眾的社會(huì)監(jiān)督成本,從而鼓勵(lì)社會(huì)公眾積極參與到預(yù)算治理的各個(gè)環(huán)節(jié),發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督在國(guó)家監(jiān)督體系中的重要作用。第二,積極發(fā)揮媒體社交等公眾平臺(tái)的信息有效普及作用,降低政府預(yù)算信息的專業(yè)壁壘。專業(yè)化的限制可能使社會(huì)公眾無(wú)法在紛繁復(fù)雜的政府財(cái)務(wù)信息中看透本質(zhì),而通過(guò)媒體公眾平臺(tái)的專業(yè)化報(bào)道可以真正降低社會(huì)民眾的社會(huì)監(jiān)督成本,克服可能產(chǎn)生的“理性無(wú)知”狀態(tài),讓普通民眾可以更加輕松地參與到預(yù)算監(jiān)督之中。第三,建立科學(xué)合理的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系,綜合考核政府官員的政績(jī)。在地方政府追求財(cái)政收入“超收”的政策理念下,其決策多數(shù)表現(xiàn)出低估經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率與財(cái)政收入增長(zhǎng)率的傾向,最終使得財(cái)政收入的實(shí)際增長(zhǎng)超過(guò)計(jì)劃增長(zhǎng),即政府預(yù)決算收入出現(xiàn)正向偏離的問(wèn)題。因此,建立綜合的預(yù)算績(jī)效指標(biāo)評(píng)價(jià)體系,將民眾滿意度、生態(tài)環(huán)境以及社會(huì)保障等納入考核范圍,破除地方政府官員的“唯GDP”觀念,提升政府預(yù)算編制的科學(xué)合理性。