新形勢下人大財政監(jiān)督問題分析與優(yōu)化建議

●王會川

我國的人民代表大會制度是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本政治制度，是具有決定性意義的制度安排和制度保障，是作為最高權(quán)力機關(guān)監(jiān)督政府部門依法履職、依法理財、依法行政的監(jiān)控器、報警器、糾偏器。在推動政府部門依法履職和提升治理效能中扮演著重要角色。憲法賦予各級人大及其常委會財政監(jiān)督職責(zé)，是各級人大對政府履職行為進(jìn)行監(jiān)督的重點和關(guān)鍵。十九大提出建立規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的財政制度，為人大財政監(jiān)督提出了新的方向要求，監(jiān)督的方式、重點、作用都需要作出相應(yīng)的調(diào)整和改變。2018年3月，中辦印發(fā)關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見，從國家層面對加強人大財政工作工作、健全人大監(jiān)督制度，提出了新的部署。人大對財政的監(jiān)督改革也開始啟動和實施。

一、人大財政監(jiān)督的現(xiàn)實意義

增強各級人大和其常委會對政府理財行為的監(jiān)督和約束，一方面是構(gòu)建現(xiàn)代化公共財政框架的客觀要求，公共財政的特性是取之于民、用之于民，人民代表大會制度是保障人民權(quán)利和當(dāng)家做主的最根本政治制度保障，因此人大對財政的監(jiān)督，提高公眾對財政的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)，是為民理財、財為民用的基本前提和保障。另一方面，是依法理財?shù)那疤岷椭贫燃s束。無論是審查和批準(zhǔn)預(yù)算，對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督和質(zhì)詢，還是審查財經(jīng)法規(guī)，最終的目的都是要避免理財行為中的隨意和盲目，讓政府收支行為始終在法制體系下開展，在有約束的法律監(jiān)管下開展，因此人大對財政的監(jiān)督是最根本的法律監(jiān)督，是依法理財?shù)母局贫缺Ｕ稀?/p>

二、人大財政監(jiān)督的探索與實踐

近年來，隨著我國關(guān)于財政監(jiān)督制度的細(xì)化和拓展，人大對財政工作的監(jiān)督也發(fā)生了較為深刻的變化。

（一）監(jiān)督規(guī)定不斷完善

近年來，隨著人大在我國國家治理中作用的提升和角色的拓展，人大對財經(jīng)工作和政府理財行為的監(jiān)督作用也由形式上的監(jiān)督逐漸轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)上的監(jiān)督。預(yù)算法和實施條例的進(jìn)一步修訂和完善中，對很多財政行為進(jìn)一步明確了標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，包括預(yù)算編制的審理審查機制，預(yù)算執(zhí)行和調(diào)整的程序，決算的開展時間等，從法律和操作層面都進(jìn)行了具體設(shè)計和規(guī)定，這些標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范使得人大的監(jiān)督也更加有據(jù)可循、有標(biāo)可依，很大程度上促進(jìn)了人大財政監(jiān)督權(quán)力的落實、落地，人大的財政監(jiān)督職責(zé)得到持續(xù)加強與改進(jìn)。根據(jù)本地政府運作流程及習(xí)慣，條例具備切合實際的可操作性。各級人大及其常委會為提高自己的財政審查能力也在制度體系建設(shè)上下了很大工夫，比如有的省份出臺預(yù)算審批監(jiān)督條例，對于財政預(yù)算的支出分類、執(zhí)行監(jiān)控、績效評價等很多方面，從相對寬泛、粗放的設(shè)計細(xì)化到具體環(huán)節(jié)、流程和標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督制度越來越深入和精細(xì)。

（二）監(jiān)督范圍不斷拓展

人大財政監(jiān)督從最早的預(yù)算編制監(jiān)督、決算審議監(jiān)督的基本形態(tài)中不斷延伸和發(fā)展，近幾年，將越來越多的財政管理、政策落實、決策執(zhí)行等內(nèi)容納入到監(jiān)督范疇之中。近年來，人大財政監(jiān)督指導(dǎo)內(nèi)容和重點逐漸擴展到財政法制監(jiān)督、預(yù)決算審查監(jiān)督、財政資源監(jiān)督、政策落實監(jiān)督等方面，無論從廣度和深度上都越來越立體。

圖1 人大對政府理財?shù)谋O(jiān)督體系

（三）監(jiān)督鏈條不斷延伸

十九大之前，人大開展財政監(jiān)督的主要形式就是財政預(yù)算審查和財政決算審議，一個是開展的前置性監(jiān)督，另一個是事后審查。但是在財政預(yù)算執(zhí)行過程中的監(jiān)督一直比較泛化。全國人大及很多省人大都建立了預(yù)算執(zhí)行聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)，通過動態(tài)的資金監(jiān)控，一方面在資金的使用上人大相關(guān)部門能夠隨時掌握情況，另一方面，關(guān)于財政內(nèi)部的一些預(yù)警信息和決策程序也更加透明，事中監(jiān)督越來越成為常態(tài)，極大地提升了人大對財政預(yù)算實施過程中的動態(tài)監(jiān)督能力。這樣一來，就使事前、事中、事后監(jiān)督前后貫穿。隨著人大財政監(jiān)督權(quán)的完善，過程監(jiān)督也變成行使監(jiān)督職能的重要部分。

（四）人大監(jiān)督作用進(jìn)一步凸顯

隨著人大財政監(jiān)督維度、寬度、鏈條的延伸和拓展，人大財政監(jiān)督的作用越來越凸顯，具體表現(xiàn)在三個方面，一是推動黨和國家重大財經(jīng)方針政策落實更加有力度。人大常委會、財經(jīng)委、人大代表對財政工作的監(jiān)督和審查越來越聚焦到大政方針的落地監(jiān)督上，聽取預(yù)算報告、審查預(yù)算安排，都首先監(jiān)督抓落實情況。二是加強財經(jīng)紀(jì)律監(jiān)督更加有手段。通過聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督、績效評價等方式，人大部門也在不斷探索行之有效的財經(jīng)紀(jì)律監(jiān)督手段措施，各級人大部門對落實厲行節(jié)約、八項規(guī)定、優(yōu)化營商環(huán)境等作風(fēng)紀(jì)律相關(guān)的財政工作監(jiān)督，都會采用專項督導(dǎo)檢查方式開展，既明察又暗訪，督促政府及部門勒緊了財經(jīng)紀(jì)律紅線底線。三是促進(jìn)財政部門改進(jìn)工作由實效。針對人大監(jiān)督提出的整改問題、發(fā)現(xiàn)的制度漏洞，財政部門在人大監(jiān)督下整改完善，特別是人大代表較為關(guān)注的政府債務(wù)管理問題、資產(chǎn)管理問題等，都有了專門的報告和審查機制，推動了財政管理的改進(jìn)提升。

三、人大財政監(jiān)督中存在的問題

（一）監(jiān)督偏于程序

當(dāng)前，從國家和省級層面已出臺了一系列了法律法規(guī)和相關(guān)文件，規(guī)定了人大可以綜合運用聽取和審議專項工作報告、執(zhí)法檢查、專項視察、專題調(diào)研、滿外的手段，實質(zhì)性地進(jìn)行審查個糾偏，如果手段上偏軟，只是形式上的“統(tǒng)一”，就會讓這種監(jiān)督流于形式。

（二）監(jiān)督約束力不強

經(jīng)過人民代表大會審查和批準(zhǔn)后的預(yù)算是具有權(quán)威性的政府收支計劃，非經(jīng)過法定程序不能調(diào)整。一直以來受地方經(jīng)濟狀況影響，財政部門在法定時間內(nèi)進(jìn)行預(yù)算編制的難度加大，導(dǎo)致財政部門報送給人大審查的預(yù)算，由于受國家政策和財政轉(zhuǎn)移支付等不確定性因素影響，預(yù)算部門在執(zhí)行中較為普遍地存在不按預(yù)算收支等情況，隨意性較大，而人大難以對這種情況進(jìn)行精確而有效的監(jiān)督，造成預(yù)算的不嚴(yán)謹(jǐn)。首先，在預(yù)算執(zhí)行過程中涉及到民生、環(huán)保等重大支出項目預(yù)算追加較多，使人大依據(jù)《預(yù)算法》《監(jiān)督法》進(jìn)行監(jiān)督的難度增強，監(jiān)督的時效性和有效性無法保障。其次，存在部分地區(qū)政府財政部門預(yù)算編制得不夠細(xì)化的現(xiàn)象，預(yù)算執(zhí)行過程中調(diào)整較多，預(yù)算支出缺乏剛性約束，導(dǎo)致預(yù)算審查監(jiān)督難度很大，無法保障監(jiān)督的時效性和有效性。

（三）績效監(jiān)督存在盲區(qū)

財政資金和政策執(zhí)行的質(zhì)量和效益，是政府理財?shù)慕K極目標(biāo)，也應(yīng)當(dāng)是人大監(jiān)督的最關(guān)鍵一環(huán)，但是當(dāng)前人大部門對財政績效的監(jiān)督并不明顯，更多停留在對過程的監(jiān)督，對結(jié)果監(jiān)督存在盲區(qū)死角。全過程績效管理是近年來財政改革的重要方向，而績效監(jiān)督評價又是財政監(jiān)督的最關(guān)鍵一環(huán)，實施全方位、全覆蓋、全過程預(yù)算績效管理，人大對財政的績效監(jiān)督不能或缺?，F(xiàn)行條件下，各級人大開展預(yù)算績效的監(jiān)督中，還明顯存在機制不夠健全、缺乏有效績效評價工具等的問題，云南、湖北等地在2020年出臺過關(guān)于加強預(yù)算績效監(jiān)督的制度辦法，從人大監(jiān)督角度探索全面實施預(yù)算績效管理監(jiān)督的制度框架體系，推動黨委、政府更加重視績效管理、加強跟蹤問效、提高財政資金使用績效。但是從全國來講，人大對財政績效的監(jiān)督才剛剛起步，存在許多空白。

（四）監(jiān)督信息不對稱

長期以來，監(jiān)督方和被監(jiān)督對象的信息不對稱，一直是影響監(jiān)督效能的最根本技術(shù)問題，當(dāng)前，財政信息數(shù)據(jù)的公開僅限于年度預(yù)決算，在執(zhí)行中的動態(tài)數(shù)據(jù)、編制中的草案數(shù)據(jù)、分配中的測算數(shù)據(jù)都是人大部門很難掌握的信息。特別是對于需要事前監(jiān)督的事項，沒有對稱的信息作為依據(jù)，往往把在前置環(huán)節(jié)就能發(fā)現(xiàn)問題的資金安排，變成被動監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題時已經(jīng)既成事實，最后再走整改的路子。另外，對于人大代表監(jiān)督，更是需要對預(yù)算報告和草案的專業(yè)背景去了解和吃透，但實際中，人大代表不一定是財經(jīng)行業(yè)的專家或者從業(yè)者，很難對財政行為進(jìn)行深入的監(jiān)督，面對專業(yè)術(shù)語比較多、比較復(fù)雜的表述信息，也是一種新的不對稱。目前，有部分省份的財政部門和人大部門實現(xiàn)了預(yù)算執(zhí)行的動態(tài)監(jiān)測信息共享機制，同時加大了對預(yù)算報告的解讀，但信息的不對稱問題依舊存在。

（五）監(jiān)督評價和責(zé)任機制不完善

人大對財政的監(jiān)督還是更多停留在重形式審查、輕結(jié)果評價和責(zé)任認(rèn)定上，對監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)行為沒有評價結(jié)果或者結(jié)論，監(jiān)督缺少具體和可靠的評估依據(jù)，財政自身監(jiān)督具有績效評價報告，但是人大監(jiān)督?jīng)]有獨立的績效考評體系，這也為責(zé)任的界定帶來了實際困難。目前，一些省份開始探索人大獨立的績效評價模式，但是在評價之后的評價結(jié)果應(yīng)用上，沒有相應(yīng)的懲戒和糾正措施，特別是對資金安排和使用上的問題，存在屢查屢犯，沒有長效預(yù)防的效果，也使得監(jiān)督缺乏懲前毖后的作用，也降低了人大對財政監(jiān)督的權(quán)威性。

（六）監(jiān)督認(rèn)知和力量不足

人大對財政的監(jiān)督往往局限于人大財經(jīng)委，甚至更小范圍的預(yù)算工作委員會，進(jìn)行專業(yè)性技術(shù)性監(jiān)督，從本質(zhì)上就把人大的財政監(jiān)督職能縮小和狹隘化了，把對財政的監(jiān)督視同對預(yù)算的監(jiān)督，也是從內(nèi)容上縮小了監(jiān)督范圍。人大的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是對政府一切理財行為的監(jiān)督，包括政府發(fā)債、政府分配資金、政府對國有資本的管理、國有資產(chǎn)的使用和收益等等。同時，從監(jiān)督力量上來講，各地人大財經(jīng)委真正從事財政監(jiān)督的不過十幾人，很難真正對政府理財行為進(jìn)行有效和相對具體的監(jiān)督，即使形式上會提出一些改進(jìn)意見，但不可能去追蹤是否真的進(jìn)行了改進(jìn)。人大財政監(jiān)督不應(yīng)該單純是指人大和人大財經(jīng)委實施的監(jiān)督，還更多的是人大代表、人大常委會的集體行為，是代表全體人民的公眾行為。

四、人大財政監(jiān)督優(yōu)化建議

（一）完善人大對財政監(jiān)督的制度體系

制度上的限定，是人大監(jiān)督缺失和不到位的根本原因，人大對財政的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是“立體的”，比如，應(yīng)當(dāng)涵蓋財政監(jiān)督的范圍、手段、渠道和技術(shù)性操作等的，正如目前做的比較到位的預(yù)算監(jiān)督審查機制一樣，規(guī)定好什么時間審議、什么方式提出意見、什么情況提交表決等等。人大對財政的監(jiān)督還應(yīng)該是具體的，應(yīng)當(dāng)包括人大常委會監(jiān)督什么、人大代表監(jiān)督什么、人大財經(jīng)委代為履行哪些監(jiān)督職責(zé)、人大預(yù)工委怎么樣審查預(yù)算等等，這些都需要建立相關(guān)的具體制度和操作規(guī)范。

（二）加強對政府理財?shù)膶嵸|(zhì)性監(jiān)督

一方面，人大及其常委會更多運用調(diào)查、質(zhì)詢、罷免等剛性監(jiān)督手段進(jìn)行財政監(jiān)督，把人大監(jiān)督從“有過程的監(jiān)督”變成“有結(jié)果的監(jiān)督”，進(jìn)而維護財政監(jiān)督的權(quán)威性和有效性。另一方面，更加突出對財政預(yù)算的審查監(jiān)督，提前介入，聽取預(yù)算編制草案的說明，就草案的重點資金安排進(jìn)行全面評估。同時建立預(yù)算執(zhí)行定期報告制度，對政府及財政部門報送的預(yù)算收支情況和統(tǒng)計數(shù)據(jù)進(jìn)行審查和糾偏，保證財政資金政策不偏離用之于民、向人民負(fù)責(zé)的軌道。

（三）增強人大監(jiān)督透明度和公信力

首先，要建立常態(tài)化、規(guī)范化的財政工作報告和披露制度，必須規(guī)定好哪些工作和安排需要政府和財政部門向人大及常委會、人大代表、人大財經(jīng)委等進(jìn)行定期報告，比如國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算狀況需要怎么報告，是不是需要向社會公開，人大在公開的前提下進(jìn)行審查監(jiān)督，更容易發(fā)揮監(jiān)督效力。其次，應(yīng)改進(jìn)人大的監(jiān)督方式，比如，對預(yù)算報告的審查，必須是對預(yù)算解讀等能看懂的賬本進(jìn)行的審查，審查的結(jié)果也必須用通俗易懂的方式向常委會報告和提議表決。再比如，對財政預(yù)決算的審查，應(yīng)該更多采用公開聽證、專項調(diào)研、專家論證等公開方式開展，把審查審議放到大眾視野當(dāng)中，提高人大審查的公眾認(rèn)可度。

（四）適度擴大監(jiān)督覆蓋范圍

人大對財政工作的監(jiān)督應(yīng)該從傳統(tǒng)單一的預(yù)算監(jiān)督中突圍出來，根據(jù)財經(jīng)形勢的發(fā)展變化，對政府理財行為進(jìn)行關(guān)鍵性監(jiān)督，比如對自然資源的監(jiān)督，以及對資產(chǎn)、債務(wù)的監(jiān)督，動態(tài)地調(diào)整監(jiān)督的范圍，讓人大的財政監(jiān)督更符合時代要求，更能跟國家和人民的經(jīng)濟利益緊密聯(lián)系。同時，人大監(jiān)督還應(yīng)該從橫向的本級監(jiān)督向縱深的全域監(jiān)督發(fā)展，除了監(jiān)督本級，在省、市層面向下負(fù)責(zé)，充分考慮系統(tǒng)風(fēng)險，讓監(jiān)督克服頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳的弊病。

（五）突出人大對績效的監(jiān)督作用

遵從績效管理的發(fā)展總趨勢，人大應(yīng)越來越多關(guān)注政府理財?shù)膶嶋H成績單。一方面，建立預(yù)算績效的審查機制。在審議本年度預(yù)算報告時，同步審議政府預(yù)算績效管理情況，以及部分重大重點支出的績效情況，審議下一年度預(yù)算安排和草案時，要同步審議明年的績效計劃。另一方面，應(yīng)逐步健全人大財政監(jiān)督的評價系統(tǒng)。從發(fā)揮人大財政監(jiān)督效力入手，建立有力的預(yù)算問責(zé)機制，克服預(yù)算決算的審查流于形式，也是幫助政府克服財政收支的隨意性問題。再一方面，建立違規(guī)行為的懲戒機制。人大對政府理財中的違規(guī)違法行為建立有效的懲罰，樹立人大監(jiān)督的權(quán)威性，同時，有效矯正錯誤做法、以儆效尤。

（六）充實人大財政監(jiān)督力量

財政監(jiān)督力量包括財經(jīng)委等專門機構(gòu)人員，也包括各級人大代表等非專業(yè)力量。一方面，要對人大及其常委會、預(yù)算審查委員會等工作人員進(jìn)行力量的充實和業(yè)務(wù)的培訓(xùn)，同時還要建立財政經(jīng)濟監(jiān)督專家?guī)?，用好財?jīng)委委員進(jìn)行監(jiān)督。另一方面，要加強對人大代表的財政監(jiān)督能力培訓(xùn)，讓人大代表能夠看懂預(yù)算，能提出主張見解，特別是有財經(jīng)專業(yè)背景的人大代表，能夠代表廣大人民群眾提出立場在民、有利于民的批評建議。再一方面，還必須認(rèn)識到，單純依靠人大代表和工作人員，并不能完全承擔(dān)起監(jiān)督使命，要運用市場中的第三方專業(yè)機構(gòu)和人才，在不影響公正性前提下，讓其開展專業(yè)輔助性工作，提高人大監(jiān)督的工作效率和監(jiān)督效能。