全流域生態(tài)綜合補(bǔ)償創(chuàng)新模式研究

趙弈秋，賀嘉，李益，文傳浩

（1.重慶工商大學(xué).a.經(jīng)濟(jì)學(xué)院，b.長(zhǎng)江上游經(jīng)濟(jì)研究中心，重慶 400067；2.云南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，云南 昆明 650500）

當(dāng)前，綠色發(fā)展已是時(shí)代主流趨勢(shì)[1]。21世紀(jì)人類發(fā)展面臨著氣候變化、資源危機(jī)、環(huán)境惡化等復(fù)雜挑戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，保護(hù)好人類賴以生存的地球家園，成為世界各國(guó)的普遍共識(shí)。中國(guó)應(yīng)勢(shì)而為，選擇了一條具有中國(guó)特色的綠色發(fā)展之路。黨的十九屆五中全會(huì)指出，要積極推動(dòng)綠色發(fā)展，促進(jìn)人與自然和諧共生，這是黨中央對(duì)生態(tài)文明的戰(zhàn)略定位和生態(tài)環(huán)境保護(hù)形勢(shì)的深刻把握[2]。綠色發(fā)展不僅是生態(tài)文明建設(shè)的必然選擇，也是中國(guó)發(fā)展的戰(zhàn)略決策。流域經(jīng)濟(jì)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)重要的輻射源和增長(zhǎng)極，在行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)中起著主導(dǎo)作用，已成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最重要的支撐[3]。以流域?yàn)閱卧`行綠色發(fā)展觀，能有效兼顧經(jīng)濟(jì)和生態(tài)兩類區(qū)域單元，平衡流域上下游生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾。因此，著眼于流域整體來解決流域上下游的生態(tài)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡問題，有利于推進(jìn)流域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展[4]48。

流域生態(tài)補(bǔ)償作為一項(xiàng)改善流域生態(tài)環(huán)境的激勵(lì)機(jī)制，旨在使上下游在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“共贏”的目標(biāo)方面達(dá)成一致，從而實(shí)現(xiàn)全流域的綠色發(fā)展[5]。自2000年以來，流域生態(tài)補(bǔ)償已成為中國(guó)各流域共同實(shí)施綜合管理的重要工具[6]31。黨的十九大報(bào)告明確提出要完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制[7]。為鼓勵(lì)多地區(qū)積極探索市場(chǎng)化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，2019年國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)制定了《生態(tài)綜合補(bǔ)償試點(diǎn)方案》，以促進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的完善，提高補(bǔ)償資金使用效率，推動(dòng)補(bǔ)償機(jī)制長(zhǎng)效運(yùn)行[8]。實(shí)踐證明，實(shí)施流域生態(tài)綜合補(bǔ)償是實(shí)現(xiàn)全流域“生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展”及高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑，這是結(jié)合系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性補(bǔ)償思路，從環(huán)境、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)一體化的視角，提出的創(chuàng)新型補(bǔ)償模式，有利于推動(dòng)全流域協(xié)同共治。

一、開展全流域生態(tài)綜合補(bǔ)償?shù)闹匾饬x

（一）構(gòu)建“人類命運(yùn)共同體”的生態(tài)之維

“人類命運(yùn)共同體”是立足新時(shí)代提出的關(guān)于人類社會(huì)的新理念[9]。流域是自然地理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的復(fù)合性區(qū)域，兼有重要的資源功能、生態(tài)功能和經(jīng)濟(jì)功能，也是綠水青山和“山水林田湖草”生命共同體[10]。立足于人類命運(yùn)共同體的高度，將流域看作一個(gè)命運(yùn)共同體的地理空間，建立流域內(nèi)上下游和流域間具有多元主體、客體、多元化補(bǔ)償方式的流域生態(tài)綜合補(bǔ)償機(jī)制，是構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的新思維和新理念。

（二）實(shí)施流域綜合治理的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型

新時(shí)代，生態(tài)環(huán)境保護(hù)面臨的問題更加復(fù)雜，生態(tài)、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾相互交織。在新的形勢(shì)和挑戰(zhàn)下，流域發(fā)展理念需要理性回歸，即實(shí)行從傳統(tǒng)行政單元管理理念到流域綜合治理理念的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型和戰(zhàn)略抉擇，逐步摒棄行政區(qū)劃造成的地域分離理念以及因經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同造成的經(jīng)濟(jì)板塊分層理念，在遵循系統(tǒng)整體性和系統(tǒng)之間關(guān)聯(lián)性的規(guī)律基礎(chǔ)上，樹立起“一體化”的流域治理理念。

（三）推動(dòng)流域協(xié)同共治的重要機(jī)制

流域治理綜合性強(qiáng)、涉及面廣，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，用系統(tǒng)思維方式分析流域治理問題必然是一種“應(yīng)然性選擇”。過去流域治理方式主要是“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，而流域綜合治理“問題在水面、根源在岸上”，必須采取“登陸作戰(zhàn)”的治理方式。以社會(huì)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展為目的，用系統(tǒng)性、整體性的思維模式構(gòu)建流域生態(tài)綜合補(bǔ)償機(jī)制，有利于推動(dòng)全流域協(xié)同共治。

（四）探索市場(chǎng)化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的必然選擇

為提升流域生態(tài)補(bǔ)償成效，加強(qiáng)流域治理管控，應(yīng)積極投入市場(chǎng)化、多元化生態(tài)補(bǔ)償方式的探索進(jìn)程中?？缌饔蛐姓^(qū)域生態(tài)綜合補(bǔ)償試點(diǎn)工作的開展不僅能夠調(diào)動(dòng)利益相關(guān)方參與的主動(dòng)性和積極性，促進(jìn)流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展，還能為執(zhí)行流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償提供相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，是探索市場(chǎng)化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的必然選擇。

（五）實(shí)現(xiàn)全流域綠色發(fā)展的關(guān)鍵保障

綠色發(fā)展觀將生態(tài)環(huán)境保護(hù)放在首要位置，強(qiáng)調(diào)積極探索經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境相協(xié)調(diào)的發(fā)展路徑，實(shí)現(xiàn)“綠水青山就是金山銀山”[4]48。生態(tài)綜合補(bǔ)償可以傳遞區(qū)域間的資源要素，調(diào)整區(qū)域間的環(huán)境經(jīng)濟(jì)利益平衡，實(shí)現(xiàn)生態(tài)資源優(yōu)化配置、生態(tài)產(chǎn)品供給改善、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)換創(chuàng)新，以提升上游保護(hù)內(nèi)生動(dòng)力，提高中下游環(huán)境治理績(jī)效，是實(shí)現(xiàn)全流域綠色發(fā)展的重要保障[11]。

二、流域生態(tài)綜合補(bǔ)償現(xiàn)狀

2019年11月，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)下發(fā)《生態(tài)綜合補(bǔ)償試點(diǎn)方案》，強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)流域橫向生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作。2021年4月，財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部、水利部、國(guó)家林業(yè)和草原局四部門聯(lián)合印發(fā)《支持長(zhǎng)江全流域建立橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施方案》，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)深入推進(jìn)流域橫向生態(tài)補(bǔ)償制度建立的重要性。流域橫向生態(tài)補(bǔ)償是促進(jìn)流域可持續(xù)發(fā)展、規(guī)范流域活動(dòng)的重要保障，也是健全流域上下游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、落實(shí)流域生態(tài)綜合補(bǔ)償?shù)木唧w探索。從我國(guó)目前的流域橫向生態(tài)補(bǔ)償制度實(shí)施情況來看，可以將流域橫向生態(tài)補(bǔ)償劃分為省內(nèi)、省際流域橫向生態(tài)補(bǔ)償兩種類型[12]29。

（一）省內(nèi)流域橫向生態(tài)補(bǔ)償

省內(nèi)流域橫向生態(tài)補(bǔ)償方面，2018年財(cái)政部下發(fā)了《關(guān)于建立健全長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)補(bǔ)償與保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制的指導(dǎo)意見》，鼓勵(lì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶11個(gè)?。ㄊ校┙⒘饔蛏舷掠紊鷳B(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，并對(duì)在行政區(qū)域內(nèi)建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的省（市）提供獎(jiǎng)勵(lì)，以加快長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶城市流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕ㄔO(shè)進(jìn)程。目前，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶所有?。ㄊ校┚殉雠_(tái)?。ㄊ校﹥?nèi)流域橫向生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)文件如表1所示。，

表1 長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶城市?。ㄊ校﹥?nèi)流域橫向生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐

（續(xù)表1）

（二）省際流域橫向生態(tài)補(bǔ)償

我國(guó)省際流域橫向生態(tài)補(bǔ)償主要基于流域跨省界斷面水質(zhì)狀況考核建立獎(jiǎng)懲機(jī)制，且在實(shí)踐中大多采取“水質(zhì)超標(biāo)賠償，水質(zhì)達(dá)標(biāo)受償”的雙向補(bǔ)償方式。目前，我國(guó)已簽訂了12條跨省流域橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議，如表2所示。以全國(guó)首個(gè)跨省流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)新安江流域?yàn)槔?012—2017年浙江和安徽兩省實(shí)施了兩輪新安江流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，兩省分別出資補(bǔ)償金額并積極爭(zhēng)取中央資金支持，以水質(zhì)“約法”來開展雙向補(bǔ)償——若年度水質(zhì)達(dá)到考核標(biāo)準(zhǔn)，浙江撥付安徽補(bǔ)償金額，反之，安徽撥付于浙江，經(jīng)過這兩輪試點(diǎn)，新安江流域取得了明顯的生態(tài)效益。2018年末，皖浙兩省又啟動(dòng)了第三輪試點(diǎn)，這次試點(diǎn)工作進(jìn)一步優(yōu)化了水質(zhì)考核指標(biāo)，并通過相應(yīng)提高水質(zhì)穩(wěn)定系數(shù)來引導(dǎo)加大流域治理力度，同時(shí)深化拓展補(bǔ)償機(jī)制以增加對(duì)多元化補(bǔ)償方式的探索。

表2 省際流域橫向生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐

（續(xù)表2）

（三）流域橫向生態(tài)補(bǔ)償特點(diǎn)

從省內(nèi)省際流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀可以看出以下特點(diǎn)：

1.雙向補(bǔ)償成為常規(guī)補(bǔ)償方式

在流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w實(shí)踐中，大多都采取了雙向補(bǔ)償?shù)姆绞剑此|(zhì)達(dá)標(biāo)則進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，水質(zhì)超標(biāo)則進(jìn)行懲罰，這種方式符合流域生態(tài)補(bǔ)償“污染者付費(fèi)，受益者補(bǔ)償”的原則。如新安江流域以水質(zhì)是否優(yōu)于考核標(biāo)準(zhǔn)來判斷兩種狀況下的補(bǔ)償方，該方式打破了單項(xiàng)補(bǔ)償?shù)木窒扌?，?duì)流域上下游水資源保護(hù)起到了約束性和激勵(lì)性作用。

2.中央財(cái)政支持是有效的激勵(lì)手段

中央財(cái)政的支持不僅調(diào)動(dòng)了地區(qū)執(zhí)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作的積極性，同時(shí)還緩解了部分地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕?jīng)濟(jì)壓力，加快促進(jìn)了流域生態(tài)保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展，如新安江流域、東江流域等完成了考核目標(biāo)并得到了中央財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)。

3.水質(zhì)是主要的考核因素

我國(guó)流域橫向生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)大多是將水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)作為補(bǔ)償懲獎(jiǎng)的依據(jù)，但也有少數(shù)地區(qū)將水質(zhì)和水量共同作為考核標(biāo)準(zhǔn)，如湖南省省內(nèi)流域與潮白河流域以水質(zhì)水量為基準(zhǔn)來執(zhí)行獎(jiǎng)罰機(jī)制。以水質(zhì)為基準(zhǔn)的補(bǔ)償依據(jù)因地制宜，各個(gè)地區(qū)的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一，如江西省省內(nèi)流域和九龍江流域以水體污染物的指數(shù)為考核指標(biāo)，汀江—韓江流域、酉水流域等以單個(gè)的Ⅲ類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)為考核指標(biāo)，而滁河流域等以多個(gè)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)來規(guī)定不同的獎(jiǎng)懲資金。

三、流域生態(tài)綜合補(bǔ)償存在的難點(diǎn)

雖然流域生態(tài)綜合補(bǔ)償已經(jīng)付諸實(shí)踐并取得了一定成效，但生態(tài)補(bǔ)償主客體利益交錯(cuò)、覆蓋面廣泛，同時(shí)機(jī)制的建立和完善也受到諸多因素的影響，目前尚未形成長(zhǎng)效、穩(wěn)定的生態(tài)補(bǔ)償體系。當(dāng)前流域生態(tài)綜合補(bǔ)償制度體系建設(shè)中仍存在以下問題：

（一）補(bǔ)償思路缺乏協(xié)同性

1.流域生態(tài)補(bǔ)償各要素之間缺乏協(xié)調(diào)

如浙江在森林、水資源、空氣質(zhì)量等生態(tài)領(lǐng)域先后施行了《浙江省森林管理?xiàng)l例》《浙江省水資源管理?xiàng)l例》《浙江省大氣污染防治條例》，但是卻未將不同領(lǐng)域的生態(tài)要素進(jìn)行整合，而是各自推進(jìn)，使得生態(tài)保護(hù)的工作缺乏互通互融性。

2.流域橫向與縱向生態(tài)補(bǔ)償間存在交疊矛盾

國(guó)家自2005年就開始逐步執(zhí)行流域生態(tài)補(bǔ)償工作，2007年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《節(jié)能減排綜合性工作方案》提出要進(jìn)行跨流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作，各地區(qū)積極響應(yīng)國(guó)家生態(tài)保護(hù)號(hào)召，履行流域治理職責(zé)使命。2011年浙江安徽聯(lián)合發(fā)布了《新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償試點(diǎn)實(shí)施方案》，2014年江西省通過了《江西省東江源生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償規(guī)劃》，因此會(huì)出現(xiàn)縱向與橫向政策疊加的沖突，如何協(xié)調(diào)各地的政策是一個(gè)值得思考的問題。

3.流域整體考慮不足

流域整體欠缺調(diào)節(jié)生態(tài)利益與經(jīng)濟(jì)利益的機(jī)制，流域自然、經(jīng)濟(jì)、人文因素的綜合性考慮不足。例如雖然國(guó)家在積極支持引導(dǎo)黃河全流域建立橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)，但是目前的試點(diǎn)僅限于臨近幾個(gè)?。▍^(qū)），缺少合力，黃河流域尚未建成整體性、系統(tǒng)性的全域性生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，難以協(xié)調(diào)黃河流域9個(gè)?。▍^(qū)）的生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展[13]198。

（二）補(bǔ)償主體缺乏內(nèi)在動(dòng)力

1.中央財(cái)政的投入在流域生態(tài)補(bǔ)償工作中的資金占比較大

在省際流域橫向生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)中，財(cái)政部每年下發(fā)3億元用于新安江流域生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目，而浙江省和安徽省則以水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)來判斷哪方出資1億元；同時(shí)中央也合計(jì)下發(fā)11億元至江西省東江流域水環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目，而廣東省僅撥付5億元補(bǔ)償資金至江西省，中央和地方間的補(bǔ)償資金差異較大。

2.中央以及省政府的獎(jiǎng)勵(lì)力度較高

汀江—韓江流域水質(zhì)達(dá)標(biāo)，中央給予6億元的財(cái)政補(bǔ)助；重慶市也采取“獎(jiǎng)早建、獎(jiǎng)協(xié)作、獎(jiǎng)成效”的方式來激勵(lì)各縣（市、區(qū)）積極開展流域保護(hù)工作。上述例子雖然在實(shí)踐中均取得了成效，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式有效地調(diào)動(dòng)了生態(tài)保護(hù)的積極性，但事實(shí)上，中央以及省政府不可能一直保持較高的財(cái)政投入，也不可能對(duì)所有流域執(zhí)行財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)，僅僅依靠財(cái)政支持存在邊際效益不斷遞減的弊端，如何提高各地區(qū)補(bǔ)償主體參與的內(nèi)在動(dòng)力是一個(gè)關(guān)鍵性問題。

（三）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)缺乏精準(zhǔn)性

1.補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不符合現(xiàn)實(shí)需求

生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定往往因缺乏精準(zhǔn)性而不符合現(xiàn)實(shí)需求。如三江源每年可提供生態(tài)服務(wù)價(jià)值約為4920.7億元，發(fā)展權(quán)益損失約為369.7億元，需投入約129.72億元的生態(tài)修復(fù)費(fèi)，但在實(shí)踐中，補(bǔ)償資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。

2.補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)出現(xiàn)不平衡現(xiàn)象

為了提高效率，補(bǔ)償項(xiàng)目常采用“一刀切”式補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。如在退耕還林項(xiàng)目中，全國(guó)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)僅有南北之分，未將重要的生態(tài)指標(biāo)納入考慮，從而出現(xiàn)補(bǔ)償過低或者沒有補(bǔ)償?shù)牟黄胶猬F(xiàn)象[14]。

3.補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算方法體系未完善

相對(duì)完善的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算方法體系尚未建立，各地在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上持有爭(zhēng)議。如目前流域橫向生態(tài)補(bǔ)償各試點(diǎn)幾乎都以水質(zhì)為考核基準(zhǔn)，而忽略水量的影響，但事實(shí)上南方水資源充沛而水污染較嚴(yán)重應(yīng)更重視水質(zhì)，北方水資源相對(duì)缺乏應(yīng)更重視水量，因此現(xiàn)行的流域資源評(píng)估體系不能適應(yīng)實(shí)際情況。

（四）補(bǔ)償方式缺乏多樣性

目前，我國(guó)政府主導(dǎo)的“輸血型”項(xiàng)目占絕大部分，補(bǔ)償過度依賴于上下游政府間的協(xié)議以及當(dāng)?shù)卣男袨?，受到政府?cái)力和管理的制約，補(bǔ)償效率低[6]36?，F(xiàn)有的流域生態(tài)補(bǔ)償大多都以貨幣補(bǔ)償為主，如表1、表2所示，而產(chǎn)業(yè)、技術(shù)培育、對(duì)口協(xié)作等多元化的方式運(yùn)用較少，因此補(bǔ)償資金來源渠道單一，社會(huì)資本以及企業(yè)參與度低。雖然現(xiàn)在已經(jīng)在探索構(gòu)建飛地園區(qū)與橫向生態(tài)補(bǔ)償相結(jié)合機(jī)制，如成甘工業(yè)園區(qū)的建設(shè)，但受土地、政策、工業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等多重因素的影響[15]，未來還需要進(jìn)一步完善與規(guī)劃。許多情況下單一的補(bǔ)償方式并不能為流域整體提供解決方案，但由于流域資源歸屬權(quán)模糊，我國(guó)市場(chǎng)化流域生態(tài)補(bǔ)償仍較為匱乏，多種方式組合運(yùn)用的“造血型”補(bǔ)償仍是我國(guó)目前的補(bǔ)償短板。

（五）補(bǔ)償機(jī)制缺乏長(zhǎng)效性

1.補(bǔ)償機(jī)制缺乏下位法的參與

流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的長(zhǎng)效運(yùn)行需要法律的支撐，從我國(guó)目前的立法情況來看，《退耕還林條例》《中華人民共和國(guó)水污染防治法》《中華人民共和國(guó)水土保持法》等已經(jīng)確立了生態(tài)補(bǔ)償制度，但這些法律只是原則性地要求，指導(dǎo)性并不夠具體，還需進(jìn)一步制定下位法來保障流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮⑴c、協(xié)商、執(zhí)行、監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)[12]30。

2.補(bǔ)償機(jī)制缺乏系統(tǒng)性

我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制多為政府以短期工程項(xiàng)目形式投資的、短效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，如流域生態(tài)治理機(jī)制、退耕還林的資金與糧食補(bǔ)償機(jī)制等，缺乏長(zhǎng)期系統(tǒng)性[13]198。

3.流域上下游政府間未建立聯(lián)防共治機(jī)制

現(xiàn)行的流域管理體制是一種傳統(tǒng)的、相對(duì)落后的管理體制，流域上下游政府間未有效建立聯(lián)防共治機(jī)制。例如，除了九洲江流域和潮白河流域，其他流域橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議沒有規(guī)定跨界水污染的共同管理以及共同執(zhí)行機(jī)制的建設(shè)事項(xiàng)，因此在實(shí)踐中極易導(dǎo)致地方條塊分割，各有關(guān)部門不能形成統(tǒng)一管理的狀態(tài)。

四、建立全流域生態(tài)綜合補(bǔ)償創(chuàng)新模式

由于有多元化的生態(tài)外部性問題，市場(chǎng)交易主體的權(quán)責(zé)、范圍難以界定，無法完全落實(shí)生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作。因此，針對(duì)上述流域生態(tài)綜合補(bǔ)償?shù)奈宕箅y點(diǎn)，本文在深入貫徹新發(fā)展理念的基礎(chǔ)上，總結(jié)出五點(diǎn)創(chuàng)新模式，為完善市場(chǎng)化、多元化生態(tài)補(bǔ)償制度，促進(jìn)全流域互利互贏、共建共享，推動(dòng)全流域綠色發(fā)展和保護(hù)一體化提供參考依據(jù)。

（一）建立“生態(tài)補(bǔ)償政策協(xié)同”一體化模式

流域綜合生態(tài)補(bǔ)償政策需按照“協(xié)同性”思維來深化改革，以實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)南到y(tǒng)性、全域性。

1.建立完善的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施模式

地方政府要在對(duì)各類生態(tài)要素執(zhí)行合理的補(bǔ)償政策的基礎(chǔ)上，探索以完整的生態(tài)系統(tǒng)為基本空間單元的生態(tài)補(bǔ)償統(tǒng)籌實(shí)施模式，切實(shí)促進(jìn)不同渠道補(bǔ)償資金的統(tǒng)一優(yōu)化使用。其關(guān)鍵在于頂層設(shè)計(jì)要有效整合現(xiàn)有的地表水、生態(tài)功能區(qū)、森林、空氣質(zhì)量等不同生態(tài)領(lǐng)域的補(bǔ)償政策，實(shí)現(xiàn)單一部門要素向區(qū)域綜合要素轉(zhuǎn)變[16]，執(zhí)行“多規(guī)合一”，將多種生態(tài)要素規(guī)劃在同一張“藍(lán)圖”上，提升生態(tài)補(bǔ)償資金的整體效益。

2.健全縱向、橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有機(jī)結(jié)合的政策

雖然流域橫向生態(tài)補(bǔ)償與縱向生態(tài)補(bǔ)償在作用機(jī)制上存在差異，但是在參與主體、使用范圍、評(píng)價(jià)體系等方面仍存在共性，政策設(shè)計(jì)應(yīng)把握縱橫結(jié)合的“雙輪驅(qū)動(dòng)性”，充分發(fā)揮兩類生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的最大效能。其中，縱向生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)重點(diǎn)將轉(zhuǎn)移支付資金投入生態(tài)保護(hù)重大建設(shè)項(xiàng)目中，橫向生態(tài)補(bǔ)償則可以通過成立專項(xiàng)工作小組，盡可能地調(diào)動(dòng)補(bǔ)償主體的參與積極性，做好補(bǔ)償工作的督查管理，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一。

3.完善生態(tài)補(bǔ)償績(jī)效評(píng)價(jià)與轉(zhuǎn)移支付資金分配的激勵(lì)約束政策

一方面，完善流域生態(tài)補(bǔ)償績(jī)效評(píng)價(jià)體系，重視與各類生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)的財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)區(qū)域統(tǒng)籌提高自身能動(dòng)性與自主性，鼓勵(lì)各區(qū)域、各生態(tài)領(lǐng)域間的創(chuàng)新合作；另一方面，完善生態(tài)補(bǔ)償資金監(jiān)管與使用政策，為中央與地方政府開展生態(tài)補(bǔ)償績(jī)效評(píng)價(jià)與資金使用情況調(diào)查時(shí)提供統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)。

（二）建立“生態(tài)補(bǔ)償平臺(tái)建設(shè)”一體化模式

加快推動(dòng)流域生態(tài)補(bǔ)償管理平臺(tái)建設(shè)。

1.建設(shè)流域生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)測(cè)平臺(tái)

一是要執(zhí)行統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一防治制度，流域上下游在協(xié)議中要規(guī)定聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，共同治理跨界水污染；二是要嚴(yán)格管控生態(tài)補(bǔ)償工作過程中的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)收集、上報(bào)、質(zhì)量控制等過程，定期對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施狀況進(jìn)行調(diào)度；三是要優(yōu)化布置監(jiān)測(cè)指標(biāo)、點(diǎn)位與站臺(tái)，健全統(tǒng)一完善的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)，推動(dòng)開展全國(guó)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)評(píng)估，夯實(shí)流域生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)測(cè)能力[17]。

2.建設(shè)流域生態(tài)補(bǔ)償信息平臺(tái)

生態(tài)環(huán)境部和省級(jí)人民政府可以分別設(shè)立橫向生態(tài)補(bǔ)償磋商服務(wù)平臺(tái)，將相關(guān)機(jī)構(gòu)列入平臺(tái)會(huì)員單位，建立信息發(fā)布共享機(jī)制，打通流域上下游主體間、部門間的數(shù)據(jù)障礙，形成通暢的需求對(duì)接渠道和規(guī)范的對(duì)接機(jī)制，給參與者提供磋商便利條件。同時(shí)，建立政府間聯(lián)席會(huì)議制度，定期或不定期舉行輪值會(huì)議，通過會(huì)議協(xié)商模式解決流域各級(jí)層面的生態(tài)綜合補(bǔ)償事宜，促進(jìn)流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同治理。

3.建設(shè)流域生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)交易平臺(tái)

生態(tài)資源交易平臺(tái)的搭建和發(fā)展是生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化機(jī)制建設(shè)與發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。該項(xiàng)工作主要由政府牽頭，為市場(chǎng)交易提供代理、咨詢、擔(dān)保、融資等服務(wù)，以更好地發(fā)揮生態(tài)資源的價(jià)值，如碳排放權(quán)、排污權(quán)交易平臺(tái)。政府在保障交易平臺(tái)成交效率的同時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管，將更多環(huán)節(jié)交由市場(chǎng)決定，由市場(chǎng)的自我調(diào)節(jié)機(jī)制去調(diào)節(jié)交易價(jià)格，推動(dòng)我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化建設(shè)。

（三）建立“生態(tài)補(bǔ)償資產(chǎn)核算”一體化模式

以生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值（Gross Ecosystem Product，GEP）為核心的流域生態(tài)補(bǔ)償資產(chǎn)核算體系具有更加明確的目標(biāo)[18]。

1.各項(xiàng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼邊f(xié)同是建立GEP核算機(jī)制的首要保障

如果各類補(bǔ)償政策間存在沖突或疊加，則不能精準(zhǔn)識(shí)別這些政策作用于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的具體成效，從而導(dǎo)致合理的生態(tài)補(bǔ)償激勵(lì)約束政策難以實(shí)施。因此，以GEP為核心的生態(tài)補(bǔ)償資產(chǎn)核算體系的關(guān)鍵是各類生態(tài)補(bǔ)償政策具有協(xié)同性。

2.建議GEP核算機(jī)制

加快建立流域一體化的GEP核算機(jī)制，形成可推廣的生態(tài)資源資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)核算能力：一是要牽頭組織國(guó)土、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、統(tǒng)計(jì)、財(cái)政、高校、科研院所等成立GEP核算工作小組，開展區(qū)域GEP、流域GEP的核算，評(píng)估生態(tài)資源（耕地資源、森林資源、濕地資源、礦產(chǎn)資源）產(chǎn)品、調(diào)節(jié)服務(wù)和文化服務(wù)產(chǎn)品的物質(zhì)量和價(jià)值量，建立生態(tài)資源資產(chǎn)賬戶；二是要聯(lián)合第三方公司構(gòu)建各?。▍^(qū)、市）、各縣（市、區(qū)）域GEP核算大數(shù)據(jù)管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)跨省數(shù)據(jù)共享，定期公布評(píng)估考核各?。▍^(qū)、市）、各縣（市、區(qū)）的GEP核算結(jié)果。

（四）建立“綠色金融生態(tài)補(bǔ)償”一體化模式

綠色金融本質(zhì)上是“環(huán)境+金融”的組合，運(yùn)用各類環(huán)境資源權(quán)益，如碳排放權(quán)、水權(quán)等的融資工具，能有效拓展生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化融資渠道，充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源的配置作用。綠色金融產(chǎn)品及其衍生品能為市場(chǎng)創(chuàng)造出新的福利來源和經(jīng)濟(jì)效益，進(jìn)一步促進(jìn)流域整體綠色發(fā)展。同時(shí)，綠色金融還能有效減少環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性，從根源上降低環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榻鹑陲L(fēng)險(xiǎn)的概率[19]。

推進(jìn)綠色金融，一是要建立綠色金融產(chǎn)品，引導(dǎo)各金融機(jī)構(gòu)根據(jù)不同生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目的技術(shù)特點(diǎn)、風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)、預(yù)期收益等，研發(fā)針對(duì)特定生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目的綠色彩票、綠色證券、綠色租賃、綠色國(guó)債、綠色基金、綠色信托等差異化、多元化的綠色金融產(chǎn)品；二是建立受益企業(yè)付費(fèi)補(bǔ)償機(jī)制，采取政府和企業(yè)合作（PPP）模式吸引有資質(zhì)的企業(yè)參與到生態(tài)修復(fù)和保護(hù)等生態(tài)產(chǎn)業(yè)新基建項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理中；三是搭建企業(yè)聯(lián)盟聯(lián)合保護(hù)平臺(tái)，構(gòu)建綠色獲取、綠色供應(yīng)、綠色加工和綠色回收一系列產(chǎn)業(yè)鏈，明確各部門在綠色金融產(chǎn)業(yè)鏈上的分工與定位，探索建立統(tǒng)一的驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)體系。

（五）建立“產(chǎn)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償”一體化模式

2021年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)的《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》明確提出要支持生態(tài)功能重要地區(qū)開展生態(tài)教育環(huán)保培訓(xùn)，引導(dǎo)發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，擴(kuò)大綠色產(chǎn)品生產(chǎn)[20]。

1.流域內(nèi)要履行教育生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任，提高全民生態(tài)素養(yǎng)

一是要以主體功能區(qū)劃為主，經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)提供多層次的勞動(dòng)技能培訓(xùn)和吸納來自生態(tài)保護(hù)地區(qū)的勞動(dòng)力，做好普及自然生態(tài)知識(shí)工作；二是打破行政區(qū)域限制，特別是對(duì)主要生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的困難家庭、外出務(wù)工的新產(chǎn)業(yè)工人，在就學(xué)、就業(yè)、安家等方面提供一定的優(yōu)惠政策；三是在生態(tài)功能重要地區(qū)建立自然教育基地、森林生態(tài)科普教育基地、生態(tài)科普知識(shí)教育基地等，鼓勵(lì)行業(yè)專家、人才“候鳥”式援助交流計(jì)劃。

2.流域內(nèi)應(yīng)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，培育生態(tài)優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)

一是加大正面清單的補(bǔ)償力度，可實(shí)行零稅收政策，大量引進(jìn)環(huán)保綠色產(chǎn)業(yè)，逐步形成環(huán)保產(chǎn)業(yè)集聚地，實(shí)現(xiàn)流域水資源“零污染”。二是建立生態(tài)補(bǔ)償基金，增加生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目支持力度；統(tǒng)籌布局發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)、特色種養(yǎng)業(yè)，避免行業(yè)“生態(tài)位”競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，建立智能生態(tài)農(nóng)業(yè)園。三是“捆綁式”經(jīng)營(yíng)文化產(chǎn)品、生態(tài)產(chǎn)品、物質(zhì)產(chǎn)品，發(fā)展“文化+生態(tài)+農(nóng)業(yè)”新業(yè)態(tài)。四是改變以往補(bǔ)償資金直接發(fā)放的形式，融合流域豐富的自然風(fēng)景旅游資源和人文景觀旅游資源，共享旅游大數(shù)據(jù)資源，提升競(jìng)爭(zhēng)力的同時(shí)借助“旅行社+旅行公司+旅游投資集團(tuán)”模式，組織引導(dǎo)游客源。

結(jié) 語

流域生態(tài)綜合補(bǔ)償是構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的生態(tài)之維，是實(shí)施流域綜合治理的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，是推動(dòng)流域協(xié)同共治的重要機(jī)制，也是探索市場(chǎng)化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的必然選擇，是保障全流域綠色高質(zhì)量發(fā)展的政策抓手。本文在對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀剖析中發(fā)現(xiàn)存在補(bǔ)償思路缺乏協(xié)同性、補(bǔ)償主體缺乏內(nèi)在動(dòng)力、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)缺乏精準(zhǔn)性、補(bǔ)償方式缺乏多樣性、補(bǔ)償機(jī)制缺乏長(zhǎng)效性等問題。因此，從生態(tài)補(bǔ)償政策協(xié)同、平臺(tái)建設(shè)、資產(chǎn)核算、綠色金融、產(chǎn)業(yè)5個(gè)維度出發(fā)來探索全流域生態(tài)綜合補(bǔ)償?shù)膭?chuàng)新模式，以助推全流域綠色發(fā)展和保護(hù)一體化。