科研事業(yè)單位公用經(jīng)費支出預(yù)算管理研究

付潔芳

黨的十九大報告提出我國經(jīng)濟由高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，要將推動高質(zhì)量發(fā)展作為當(dāng)前和今后確定發(fā)展思路、制定經(jīng)濟政策的根本要求。受各種因素影響，我國經(jīng)濟正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的攻堅期，財政運行在今后一段時間仍將處于緊平衡狀態(tài)。財政部貫徹落實黨中央、國務(wù)院過“緊日子”要求，連續(xù)幾年壓減中央部門預(yù)算，其中一般公共預(yù)算中公用經(jīng)費一直呈壓縮態(tài)勢，造成公用經(jīng)費只減不增的局面。預(yù)算管理作為單位實現(xiàn)戰(zhàn)略決策和目標(biāo)的重要抓手，在公用經(jīng)費日益緊張的前提下，對于如何通過預(yù)算管理優(yōu)化工作流程、規(guī)范公用經(jīng)費支出，保證單位穩(wěn)定、高效運轉(zhuǎn)具有重要意義。

公用經(jīng)費支出是指維持單位正常運轉(zhuǎn)、為完成日常工作任務(wù)發(fā)生的經(jīng)費支出，包括政府收支科目分類中“商品和服務(wù)支出”及“資本性支出”屬于基本支出的內(nèi)容。從支出對象看包括兩類，一是單位內(nèi)部各職能部門按照人員定額的日常辦公經(jīng)費，二是結(jié)合經(jīng)濟業(yè)務(wù)分工歸屬的職能部門經(jīng)辦的專項經(jīng)費，表現(xiàn)為為滿足單位運行、發(fā)展的專項業(yè)務(wù)費。

一、科研事業(yè)單位公用經(jīng)費預(yù)算管理的必要性

（一）切實落實“過緊日子”，保障重點領(lǐng)域支出

經(jīng)費支出是財務(wù)管理工作的重要內(nèi)容之一，降低公用經(jīng)費運行成本，是貫徹落實中央八項規(guī)定和厲行節(jié)約反對浪費、建設(shè)資源節(jié)約型機關(guān)的重要途徑。受內(nèi)外環(huán)境及減稅降費等一系列因素影響，國家財政收入增長趨勢放緩，壓減公用經(jīng)費支出有利于科研事業(yè)單位重新梳理業(yè)務(wù)工作，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，削減或取消低效無效支出，利于單位聚焦主責(zé)主業(yè)，切實做到圍繞科研單位的定位謀劃、開展科技創(chuàng)新工作。.

（二）規(guī)范職能部門支出行為，有效發(fā)揮職能效能

公用經(jīng)費的使用主體一般是單位職能部門，對公用經(jīng)費進行預(yù)算管理，既是基于全面預(yù)算管理的要求，同時也從源頭對每筆資金的申請、使用等流動進行約束、規(guī)劃，能夠提升公用經(jīng)費使用的規(guī)范性及科學(xué)性，從而持續(xù)推進職能部門完善工作機制、改進管理方式、提高服務(wù)效能。職能部門的經(jīng)費支出對整個單位發(fā)展方向具有引領(lǐng)、推動作用，其經(jīng)費支出規(guī)范化有利于單位優(yōu)化預(yù)算安排、改善資源配置能力、提高服務(wù)科研一線的能力和水平，促進資金使用單位加強管理、提升財政資金使用效益。

（三）改進基層員工工作作風(fēng)，增強效益意識

通過對公用經(jīng)費支出預(yù)算管理控制，讓相關(guān)人員了解并掌握財務(wù)管理制度，在管理人員之間建立“先預(yù)算，后支出”理念。在經(jīng)費使用時，有意識的按照年初預(yù)算內(nèi)容進行支出，以此增強預(yù)算意識和效益意識，從而有效降低公用經(jīng)費開支，形成人人講預(yù)算、人人講節(jié)約的濃厚氛圍，同時促使加快構(gòu)建全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算管理體系。

二、科研事業(yè)單位公用經(jīng)費預(yù)算管理的主要問題

（一）公用經(jīng)費比重低，對公用經(jīng)費關(guān)注度不夠

一般公共預(yù)算中的公用經(jīng)費由財政部門按標(biāo)準(zhǔn)定額核定，但多數(shù)科研院所公用經(jīng)費除財政撥款外，還需從高校、地方政府、企事業(yè)單位獲得的項目經(jīng)費和自籌資金（即其他資金）來彌補。公用經(jīng)費支出占單位全口徑預(yù)算支出總額的比重較低。

科研事業(yè)單位經(jīng)費支出包括基本支出與項目支出，其中基本支出由人員經(jīng)費和公用經(jīng)費構(gòu)成。以L 科研院所為例，2021 年全口徑支出預(yù)算中，項目經(jīng)費占72.11%，人員經(jīng)費占23.71%，公用經(jīng)費占4.18%。科研項目作為科研院所的主要業(yè)務(wù)，其經(jīng)費管理從預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整以及結(jié)題驗收都形成了相對規(guī)范、完整的規(guī)章制度及管理流程體系。人員經(jīng)費由上級主管部門根據(jù)在職及離退休人員編制數(shù)量定額核定，用于發(fā)放職工或離退休個人方面的工資、津補貼等，彈性不大，在財務(wù)核算中容易管理，日常支出基本不會偏離年初安排的經(jīng)費預(yù)算。公用經(jīng)費占比最小，經(jīng)費使用主體為單位內(nèi)部所有職能部門，經(jīng)費支出頻繁、科目種類多，單位層面未制定統(tǒng)一的開支范圍和支出標(biāo)準(zhǔn)，在經(jīng)費使用時就存在盲目性和隨意性的風(fēng)險，導(dǎo)致資源配置效率低下。

（二）公用經(jīng)費定額標(biāo)準(zhǔn)不清晰，預(yù)算編制不科學(xué)

基本支出中的人員和公用經(jīng)費屬于財政撥款的，由上級主管部門依據(jù)定額標(biāo)準(zhǔn)核定后劃撥，但單位使用其他資金彌補的那部分卻沒有定額分配的依據(jù)。只有確定了科學(xué)合理的定額，才能使職能部門日常辦公經(jīng)費支出有章可循，才能有效控制支出，達(dá)到節(jié)約的目的。此外，財務(wù)部門要求在預(yù)算編制時采用零基預(yù)算法，但從經(jīng)費使用部門的預(yù)算需求來看，基數(shù)法仍被普遍采用，這樣很大程度影響了資金使用效率。一方面，職能部門申報預(yù)算時只是依據(jù)本部門年度工作計劃自行編制，沒有結(jié)合人員定額開支標(biāo)準(zhǔn)，更沒有基層員工的參與，這樣編制的公用經(jīng)費支出預(yù)算缺乏科學(xué)性。另一方面，部門年初預(yù)算未與單位整體年度目標(biāo)結(jié)合，經(jīng)費支出較隨意，容易造成資源浪費、低效。

（三）公用經(jīng)費會計核算不規(guī)范

公用經(jīng)費從科目看包括日常辦公費、差旅費、職工福利費、水電費及設(shè)備購置等，在經(jīng)費支出時公用經(jīng)費與項目經(jīng)費支出內(nèi)容有一致地方，財務(wù)人員不易區(qū)分，容易導(dǎo)致在賬務(wù)上出現(xiàn)公用經(jīng)費擠占項目經(jīng)費現(xiàn)象。公用經(jīng)費支出內(nèi)容除日常管理部門辦公經(jīng)費支出，還有金額占多數(shù)比重的專項經(jīng)費，這二者經(jīng)費使用情況未單獨核算，哪些經(jīng)費可以用來維持單位業(yè)務(wù)正常運行，哪些可用來擴大單位事業(yè)發(fā)展，也就不能夠清楚了解每年度單位維持性和發(fā)展性經(jīng)費數(shù)據(jù)情況，更不能在年初預(yù)算時測算出需要單位資金匹配的數(shù)量，因此對于單位長足發(fā)展未能起到促進作用。

（四）公用經(jīng)費使用效益有待評估

公用經(jīng)費預(yù)算管理雖已在L 科研院所開始實施，初步達(dá)到了公用經(jīng)費支出預(yù)算管理的規(guī)范性與有效性，但資金使用效益尚未評估。一是職能部門日常辦公支出內(nèi)容范圍廣、金額比較小，不同于科研項目有清晰目標(biāo)導(dǎo)向、支出相關(guān)性以及成果必要性的立項與評審結(jié)果，因此申報的公用經(jīng)費支出預(yù)算是否與單位正常運轉(zhuǎn)及發(fā)展緊密相關(guān)，以及相應(yīng)預(yù)算執(zhí)行情況較難評估；二是專項支出用于擴大單位發(fā)展，一般是大額、剛性支出，帶有領(lǐng)導(dǎo)決策行為，但支出效果缺少第三方評審。

三、產(chǎn)生上述問題的主要原因

（一）預(yù)算管理機制不健全，缺乏組織和制度建設(shè)

一方面，未建立預(yù)算管理委員會，容易導(dǎo)致預(yù)算管理權(quán)責(zé)不清晰，責(zé)任落實不到位，具體工作缺乏針對性的解決措施；另一方面，公用經(jīng)費支出在單位管理中預(yù)算約束力度不夠大，對于年中調(diào)整事項或大額資金支出管理也缺少明確規(guī)定，以至于人為因素較重。

（二）預(yù)算編制責(zé)任不清晰，公用經(jīng)費定額管理尚需完善

公用經(jīng)費中屬于財政撥款的部分由上級部門按照定額核定，但結(jié)合單位的實際發(fā)展，需要其他資金彌補的經(jīng)費越來越多，造成支出缺口大。首先，財務(wù)人員不了解其他職能部門的工作目標(biāo)與計劃，做出來的預(yù)算就沒有實際操作性。其次，職能部門預(yù)算由部門負(fù)責(zé)人說了算，預(yù)算編制內(nèi)容粗糙，容易造成工作內(nèi)容片面、數(shù)據(jù)模糊。最后，基層崗位工作人員是經(jīng)費的具體使用者，對每筆經(jīng)費的開支具有直接知情權(quán)，需要全過程參與到預(yù)算管理中來。

（三）公用經(jīng)費核算基礎(chǔ)薄弱，信息化程度較低

公用經(jīng)費支出內(nèi)容范圍廣，預(yù)算編制量大，財務(wù)部門將職能部門上報的年度預(yù)算手工匯總，容易造成預(yù)算編制效率低，數(shù)據(jù)管理分散。在會計核算時，未將部門日常辦公經(jīng)費與經(jīng)辦的專項經(jīng)費區(qū)分，這樣就難以掌握每個部門必需與運行支出經(jīng)費數(shù)量。經(jīng)費使用人不及時關(guān)注支出動態(tài)，只能依靠財務(wù)人員從已有信息系統(tǒng)手動取數(shù)，不利于將各項支出對比分析，掌握各部門支出使用比例與方向。預(yù)算支出缺乏實時控制預(yù)警機制，預(yù)算管理未對支出情況追蹤，預(yù)算申請控制不嚴(yán)，經(jīng)費支出較為隨性，這些都容易造成單純追求為完成工作目標(biāo)而降低資金效益，更不了解預(yù)算執(zhí)行與年初目標(biāo)差異，對預(yù)算編制未起到促進作用。

（四）審計監(jiān)管范圍與力度不夠，未有效發(fā)揮審計監(jiān)督作用

單位內(nèi)部審計范圍通常局限在科研業(yè)務(wù)真實性合法性合規(guī)性的常態(tài)化審計，對公用經(jīng)費支出預(yù)算編制、經(jīng)費使用及相關(guān)績效評價沒有引起足夠重視，沒有及時進行必要的審計和原因分析，從而無法全面掌握公用經(jīng)費實施進度與目標(biāo)完成情況，對潛在的資金風(fēng)險與目標(biāo)完成情況不能做到防患于未然。

四、進一步健全科研事業(yè)單位公用經(jīng)費支出預(yù)算管理的對策

（一）建立健全預(yù)算管理機制，加強組織和制度建設(shè)

成立預(yù)算管理委員會，負(fù)責(zé)審議年度預(yù)算草案，協(xié)調(diào)解決預(yù)算管理中的問題。首先，所務(wù)會根據(jù)單位領(lǐng)導(dǎo)層制定的年度工作目標(biāo)，結(jié)合職能部門經(jīng)濟業(yè)務(wù)分工，確定年度重點經(jīng)濟分工分案。其次，根據(jù)上級主管部門公用經(jīng)費支出控制數(shù)，結(jié)合年度重點經(jīng)濟分工分案，預(yù)算管理委員會將任務(wù)層層分解到具體職能部門，然后相關(guān)部門及基層員工自下而上編制單位公用經(jīng)費支出預(yù)算。再次，財務(wù)部門將職能部門編制的預(yù)算數(shù)據(jù)匯總，上報預(yù)算管理委員會。最后，委員會對年度公用經(jīng)費支出預(yù)算審核、修改、批復(fù)后方可執(zhí)行（見圖1）。建立健全切實可操作的公用經(jīng)費支出預(yù)算管理制度，建立從公用經(jīng)費預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整、考核到監(jiān)督的完整體系，強化制度約束，明確預(yù)算部門負(fù)責(zé)人與基層員工職責(zé)范圍，完善公用經(jīng)費大額資金管理辦法，使相關(guān)業(yè)務(wù)有據(jù)可循。

圖1 公用經(jīng)費支出預(yù)算編制流程圖

（二）完善公用經(jīng)費定額管理，強化預(yù)算編制主體責(zé)任

單位職能部門加強協(xié)調(diào)配合，通過定性與定向分析，結(jié)合年度基層員工工作內(nèi)容及經(jīng)費消耗量，確定單位基層崗位人員的日常辦公定額標(biāo)準(zhǔn)，不斷提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確度?；鶎訂T工結(jié)合本年度崗位計劃提出經(jīng)費支出預(yù)算方案，協(xié)同部門負(fù)責(zé)人完善崗位內(nèi)容，確定部門經(jīng)費支出預(yù)算額度。在編制預(yù)算時按照輕重緩急、統(tǒng)籌兼顧原則，既要保證日常活動所需經(jīng)費，又要適當(dāng)安排促進單位全面發(fā)展所需的活動經(jīng)費，細(xì)化支出預(yù)算，明確按科目內(nèi)容編制，嚴(yán)控新增支出。將預(yù)算編制水平、預(yù)算執(zhí)行情況引入年終部門、個人考核指標(biāo)，一方面將單位目標(biāo)分解至相關(guān)部門、基層崗位，有利于單位整體目標(biāo)的實現(xiàn)，避免了公用經(jīng)費支出的隨意性，提升了預(yù)算編制的準(zhǔn)確及科學(xué)性。另一方面充分調(diào)動了基層崗位人員工作積極性，將個人價值與單位整體目標(biāo)的實現(xiàn)有機結(jié)合。

（三）切實履行財務(wù)核算與管理職能，加強財務(wù)信息化建設(shè)與宣傳

公用經(jīng)費依據(jù)使用主體、經(jīng)費性質(zhì)進行“集中管理、單獨核算”，在會計核算系統(tǒng)中單獨設(shè)置會計科目，在相關(guān)科目下通過設(shè)置輔助核算項、關(guān)鍵字段等方式，按照職能部門對日常辦公和專項經(jīng)費進行區(qū)分，堅持“收支兩條線”，保證核算歸集準(zhǔn)確、清晰。強化會計核算系統(tǒng)，對公用經(jīng)費使用情況做到有效的監(jiān)督控制，經(jīng)辦人準(zhǔn)確選擇核算賬號，避免支出不規(guī)范造成日后調(diào)賬。將批復(fù)后的預(yù)算錄入信息系統(tǒng)，按照不可超年度預(yù)算控制，一旦核算賬號內(nèi)某個科目超過預(yù)算批復(fù)數(shù)，系統(tǒng)提出預(yù)警，單據(jù)不可提交。部門內(nèi)年度預(yù)算經(jīng)職能部門與財務(wù)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)后，可在本年度科目之間調(diào)劑使用，經(jīng)費使用總額超過預(yù)算批準(zhǔn)額度，需經(jīng)預(yù)算管理委員會批準(zhǔn)。

財務(wù)人員除了做好基礎(chǔ)核算，還需發(fā)揮服務(wù)與管理職能。財務(wù)人員將職能部門上報的支出預(yù)算手工錄入系統(tǒng)，系統(tǒng)在縱向維度可按照年度對比科目變化，橫向可按照不同部門對比具體科目支出內(nèi)容，了解每個部門的經(jīng)費使用比例和方向。核算系統(tǒng)做到經(jīng)費使用人員隨時可查閱預(yù)算執(zhí)行，掌握經(jīng)費使用動態(tài)。財務(wù)人員應(yīng)全面深入到各項經(jīng)濟活動的組織與管理，積極主動與相關(guān)部門溝通，提醒預(yù)算執(zhí)行情況，對資金動態(tài)進行全過程追蹤。年底將實際開支數(shù)與當(dāng)年預(yù)算批復(fù)進行對比，找出目標(biāo)偏差點，分析偏離原因，發(fā)現(xiàn)經(jīng)費支出存在的問題，提出切實有效建議，為下年預(yù)算編制和經(jīng)費控制提供依據(jù)。

（四）完善審計監(jiān)督機制，增強監(jiān)督效能

審計監(jiān)督是促進經(jīng)濟活動健康、持續(xù)發(fā)展的必要手段，也是提升資金使用效益、增強預(yù)算績效管理的必要途徑。應(yīng)充分利用內(nèi)部審計的糾錯機制，單位審計不應(yīng)僅局限于科研項目及采購、關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)等專項業(yè)務(wù)，還應(yīng)不斷延伸監(jiān)督廣度和深度，對使用資金的所有經(jīng)濟業(yè)務(wù)做到應(yīng)審盡審。將監(jiān)督檢查貫穿于日常工作，重視細(xì)小環(huán)節(jié)。審計部門對職能部門年度公用經(jīng)費使用、目標(biāo)完成情況進行不定期檢查，結(jié)合定性與定量評審，強化對公用經(jīng)費使用情況監(jiān)督與結(jié)果運用，引入資金使用評價機制，由事后監(jiān)督逐步變?yōu)槭虑?、事中約束。對達(dá)到預(yù)期執(zhí)行目標(biāo)的可在下年度適當(dāng)獎勵，未達(dá)到目標(biāo)或執(zhí)行不好的削減下年預(yù)算。

健全年終部門考核機制，結(jié)合預(yù)算編制、公用經(jīng)費使用與目標(biāo)完成情況，將公用經(jīng)費支出預(yù)算管理與部門、基層崗位人員年終考核掛鉤。建立公用經(jīng)費使用情況公開制，按季度公開辦事結(jié)果與程序，不斷增強自我約束和自我規(guī)范能力。

五、結(jié)束語

綜上所述，做好公用經(jīng)費支出預(yù)算管理對于科學(xué)安排預(yù)算、加強經(jīng)費統(tǒng)籌、促進公用經(jīng)費使用規(guī)范具有重要作用。通過規(guī)范公用經(jīng)費支出預(yù)算管理可以了解單位年度公用經(jīng)費總額、支出情況及方向，掌握單位扣除財政撥款外需要其他資金的匹配數(shù)。同時，在保證單位正常業(yè)務(wù)開展的同時，了解單位需要擴大發(fā)展的再投入經(jīng)費數(shù)量。將單位年度目標(biāo)與部門、基層員工工作內(nèi)容深度融合，既避免了資源浪費和低效，又緩解了公用經(jīng)費被調(diào)減的壓力，保證了單位重點支出，也是契合我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。