全國碳排放權交易市場開市一周年回顧及相關政策建議

孫文娟，張勝軍，門秀杰

( 中國海油集團能源經濟研究院發(fā)展戰(zhàn)略與管理研究中心）

歷經十年籌劃，全國碳排放權交易市場（以下簡稱碳市場）于2021年7月16日正式開市交易，截至2022年7月15日，全國碳市場運行滿一周年。作為運用市場機制控制溫室氣體排放的重要政策工具，碳市場是中國落實國際減排責任的體現(xiàn)，也是實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標的重要抓手，備受矚目的同時被寄予厚望。盡管碳市場在中國已有多年試點經驗，但全國統(tǒng)一的碳市場目前仍處于發(fā)展初期，在交易規(guī)模、碳價信號等方面與已經進入成熟階段的歐盟碳市場相比仍有相當大的差距。本文通過梳理全國碳市場開市一周年以來的政策文件，分析全國碳市場開市一周年以來的市場表現(xiàn)，總結全國碳市場取得的主要成就和不足，進而提出推進全國碳市場建設和完善的政策建議，以期對全國碳市場的建設和運行提供參考。

1 全國碳市場開市一周年政策回顧

2021年7月16日，全國碳市場正式啟動上線交易，首個履約周期共納入發(fā)電行業(yè)（包括其他行業(yè)自備電廠）控排企業(yè)2162家，年覆蓋碳排放量約45億噸。全國碳市場開市后，相關政策文件主要圍繞碳排放數(shù)據(jù)質量管理和配額清繳進行工作安排。2021年10月25日，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《關于做好全國碳排放權交易市場數(shù)據(jù)質量監(jiān)督管理相關工作的通知》，圍繞2019、2020年度碳排放數(shù)據(jù)質量，對控排企業(yè)及相關服務機構開展全面核實，要求各地開展數(shù)據(jù)質量自查，配合做好控排企業(yè)排放報告專項監(jiān)督執(zhí)法[1]。2021年10月26日，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《關于做好全國碳排放權交易市場第一個履約周期碳排放配額清繳工作的通知》（以下簡稱《清繳工作通知》），要求各地盡快完成本行政區(qū)域2019、2020年度配額核定及清繳配額量確認，督促控排企業(yè)盡早完成配額清繳，同時明確了使用國家核證自愿減排量（CCER）抵銷配額清繳的具體程序[2]。2021年12月31日，全國碳市場首個履約周期順利結束。

2022年，碳市場相關政策文件主要圍繞首個履約周期后續(xù)工作及2022年各項工作部署。2022年2月17日，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《關于做好全國碳市場第一個履約周期后續(xù)相關工作的通知》（以下簡稱《后續(xù)工作通知》），要求各地對行政區(qū)域內未按時足額清繳配額的重點排放單位限期改正和處理，并做好配額清繳完成和處理信息公開相關工作[3]。2022年3月15日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關于做好2022年企業(yè)溫室氣體排放報告管理相關重點工作的通知》[4]（以下簡稱《報送通知》），明確2022年發(fā)電行業(yè)重點排放單位及其他行業(yè)重點企業(yè)溫室氣體排放報告管理的重點任務及時間節(jié)點，并以附件的形式更新了《企業(yè)溫室氣體排放核算方法與報告指南 發(fā)電設施（2022年修訂版）》。2022年6月8日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關于高效統(tǒng)籌疫情防控和經濟社會發(fā)展 調整2022年企業(yè)溫室氣體排放報告管理相關重點工作任務的通知》[5]（以下簡稱《調整通知》），對《報送通知》部分任務要求進行調整，考慮到新冠肺炎疫情影響，延長碳排放核查等工作的完成時限，調整碳排放相關參數(shù)取值方式，推動全國碳市場健康有序發(fā)展。

2 全國碳市場開市一周年市場表現(xiàn)

2.1 掛牌價格相對穩(wěn)定

2021年，全國碳市場碳排放配額掛牌價格經歷了開市之初價格較高－中期價格走低－后期價格回漲的過程，掛牌價格總體維持在40～60元/噸，大致呈現(xiàn)“微笑曲線”。進入2022年后，掛牌價格更趨穩(wěn)定，圍繞59元/噸小幅波動，大致呈現(xiàn)“一”字型橫盤（見圖1）。

圖1 全國碳市場開市一周年掛牌價格K線

相較歐盟碳市場運行第一階段（2005－2007年）碳排放權配額價格起伏較大的情況，中國碳市場碳價波動處于合理范圍內，但相較同時期（2021年7月16日－2022年7月15日）歐盟碳市場50～96歐元/噸的碳價水平差距較大（見圖2）。

圖2 歐盟碳市場碳排放權配額期貨結算價（截至2022年7月15日）

2.2 交易規(guī)模相對較小

截至2022年7月15日，全國碳市場累計運行242個交易日，配額累計成交量為1.94億噸，累計成交額為84.92億元。同期，歐盟碳配額成交量為91.30億噸，成交額為6689.61億歐元。中國碳市場年覆蓋二氧化碳排放量是歐盟碳市場的兩倍多，但交易量僅為歐盟碳市場同期交易量的2.1%，交易量明顯偏低。

從交易量構成來看，全國碳市場大宗協(xié)議交易量達1.61億噸，占總交易量的83.2%，掛牌協(xié)議交易量為0.33億噸，占總交易量的16.8%。掛牌協(xié)議交易量較小反映出交易主體數(shù)量和交易活躍度不足。此外，大宗協(xié)議交易成交均價（42.97元/噸）較掛牌協(xié)議交易成交均價（47.75元/噸）低10%，因此，用掛牌價格衡量整體碳市場價格存在一定程度的高估。

2.3 履約驅動現(xiàn)象明顯

縱觀全國碳市場開市一周年以來配額成交量分布，不同月份成交量之間差距巨大（見圖3）。開市一年來總交易量的81.7%集中在首個履約周期履約截止日期前的兩個月（2021年11－12月），尤其是2021年12月單月成交量約占總成交量的70%，明顯呈現(xiàn)出以完成履約為目的的交易特征。

圖3 全國碳市場開市一周年交易量分布

首個履約期結束后，成交量明顯萎縮。2022年前兩個月，由于部分未完成履約的控排企業(yè)補繳配額，碳市場尚能維持一定的交易量，此后成交量進一步降低，3月份整月成交量僅為70.9萬噸。截至2022年7月15日，2022年的128個交易日中有63個交易日成交量不足100噸，尤其是2022年5、6月份，一半以上的交易日成交量僅為10噸，出現(xiàn)連續(xù)多個交易日成交額不足600元的情況，交易活躍度愈發(fā)低迷。

3 全國碳市場開市一周年取得的主要成就與不足

3.1 主要成就

3.1.1 市場體系成功建立并不斷完善

全國碳市場開市交易運行一年以來，市場運行總體平穩(wěn)有序，基本達到預期目標，表明全國碳市場數(shù)據(jù)報送、配額分配、清繳履約等制度要素及注冊登記、結算、交易等支持系統(tǒng)科學有效，具備支撐碳市場運行的基本條件。同時，通過在實踐中不斷總結經驗，對全國碳市場制度要素進行相應調整，例如針對首個履約周期中出現(xiàn)的由于燃煤的單位熱值含碳量缺省值過高而一定程度上誘發(fā)的碳排放數(shù)據(jù)造假問題，生態(tài)環(huán)境部在2022年6月發(fā)布的《調整通知》中對碳排放相關參數(shù)取值方式進行了及時調整，缺省值下調8.1%，并規(guī)定元素碳含量年度實測3個月及以上時可使用當年度已實測月份算術平均值替代缺失月份數(shù)據(jù)[5]。

3.1.2 履約完成及公示情況整體較好

履約率是評價碳市場制度設計與運行情況的一面鏡子[6]。按履約量計，全國碳市場首個履約周期履約完成率為99.5%，履約情況整體較好。首個履約周期結束后，根據(jù)生態(tài)環(huán)境部2022年2月印發(fā)的《后續(xù)工作通知》要求，省級生態(tài)環(huán)境主管部門對本行政區(qū)域內未按時履約的企業(yè)進行了限期改正和處理，并陸續(xù)在其官方網站公示了全國碳市場首個履約周期控排企業(yè)碳排放配額清繳完成和處理情況，對未履約或未按時履約的重點排放企業(yè)進行了處罰。

3.1.3 抵銷機制帶動消納存量國家核證自愿減排量

根據(jù)《碳排放權交易管理辦法（試行）》，控排企業(yè)可使用國家核證自愿減排量抵銷其不超過5%的應清繳碳排放配額[7]。在《清繳工作通知》明確首個履約周期核證自愿減排量使用具體程序后的2021年10月26日－12月10日期間，核證自愿減排量市場交易量顯著增加。在全國碳市場首個履約周期，超3000萬噸核證自愿減排量被用于配額清繳抵銷[8]，大部分核證自愿減排量剩余存量得以集中消納，不僅降低了控排企業(yè)的履約成本，也擴大了對核證自愿減排量的需求[9]，對重啟核證自愿減排量項目備案申請和減排量簽發(fā)也起到一定的推動作用。

3.2 主要不足

3.2.1 市場結構較為單一，市場流動性不足

一是納入行業(yè)單一，全國碳市場首個履約周期僅納入了發(fā)電行業(yè)，其他重點能耗行業(yè)（建材、鋼鐵、石化、化工、有色、造紙、航空）納入時間表尚未公布，從2022年3月生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《報送通知》來看，2022年碳市場或將不會有其他行業(yè)納入；二是市場主體單一，首個履約周期僅控排企業(yè)參與交易，機構投資者和個人投資者尚不能進入市場交易；三是交易產品單一，全國碳市場首個履約周期交易產品僅為碳排放配額和國家核證自愿減排量現(xiàn)貨，暫未涉及衍生品交易和融資類碳金融產品服務。市場結構的單一導致目前全國碳市場是一個履約型市場，參與交易的企業(yè)以履約為主要目的，尚沒有將碳配額作為生產要素和資產納入日常生產運營管理，市場交易情況隨履約周期影響呈現(xiàn)明顯波動，無法有效支撐市場長期流動性，進而使得碳價不能以較為市場化的方式顯現(xiàn)，更無法有效反映并傳導碳排放的邊際減排成本。

3.2.2 法律法規(guī)尚不完善，發(fā)展路徑不明晰

一是上位法缺席，制度體系不完善。目前，《碳排放權交易管理暫行條例（草案修改稿）》在向社會公開征集意見后尚未正式出臺，修訂后的《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》尚未發(fā)布，國家核證自愿減排量項目備案申請和減排量簽發(fā)重啟也仍未有明確時間表。二是中長期發(fā)展路徑尚不明確，不利于形成穩(wěn)定的市場預期。全國碳市場首個履約周期已經結束，第二個履約周期的納入行業(yè)、配額總量設定與配額分配方案等關鍵政策尚未公布，導致市場主體觀望情緒濃厚，使得首個履約周期結束后交易更加低迷，市場活躍度進一步降低。由于頂層設計及路線圖的缺失，控排企業(yè)難以判斷自身配額盈缺情況，也無法對配額交易和生產經營活動作出相應規(guī)劃安排。

3.2.3 數(shù)據(jù)質量有待提升，核查體系待完善

2022年3月14日，生態(tài)環(huán)境部公開了多起碳排放報告數(shù)據(jù)弄虛作假等典型案例，涉及篡改偽造檢測報告、制作虛假煤樣送檢、碳排放報告編制不實、核查程序不合規(guī)、核查結論失實等突出問題。相對容易核算的發(fā)電行業(yè)尚且存在如此多的碳排放數(shù)據(jù)弄虛作假問題，在納入能源使用更多元、生產流程更復雜、過程排放更多樣的其他行業(yè)后，核算環(huán)節(jié)將明顯增多，全國碳市場碳排放數(shù)據(jù)質量管理將面臨更大的挑戰(zhàn)。碳排放數(shù)據(jù)監(jiān)測、報告和核查（MRV）體系也需進一步完善，例如使用綠色電力是控排企業(yè)降低間接排放的重要途徑，但目前尚未正式出臺認可綠色電力減排效果的核算方法和相應的核查追溯機制。

4 相關政策建議

4.1 完善法律法規(guī)體系，設置分階段發(fā)展路線圖

一是盡快出臺《碳排放權交易管理暫行條例》，在法律上明確各參與方的責、權、利，以更高層級的立法確保碳市場的權威性；二是盡快完成《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》的修訂及發(fā)布，完善國家核證自愿減排量抵銷管理規(guī)則和交易流程，為開發(fā)核證自愿減排量項目、進行核證自愿減排量交易提供遵循和指導，引導并促進企業(yè)加強低碳、零碳、負碳技術研發(fā)和應用；三是借鑒歐盟碳市場經驗，盡早制定涵蓋近期、中期以及遠期的全國碳市場分階段發(fā)展路線圖，每個階段的階段目標、配額總量設定和分配方式等與全國碳達峰、碳中和進程匹配銜接，有效引導市場預期，以循序漸進的方式助力實現(xiàn)全國低碳發(fā)展平穩(wěn)轉型。

4.2 豐富碳市場結構，提高流動性和價格發(fā)現(xiàn)功能

一是擴大行業(yè)覆蓋范圍和交易主體范圍，通過納入更多減排成本有差異的排放主體和具有不同風險偏好的市場主體，持續(xù)提升市場操作的活躍度；二是豐富碳金融產品，在現(xiàn)貨基礎上，逐步引入碳掉期、碳遠期、碳期貨、碳期權等衍生品，以及碳配額質押、抵押、回購、托管、拆借等融資類碳金融產品服務，為碳市場參與者提供多樣化的交易方式和有效的風險對沖手段，提高碳市場的活躍度和流動性，助推發(fā)現(xiàn)和形成更加公允有效的碳價格，推動碳市場從單一的履約型市場發(fā)展成具有金融屬性和投資價值的復合型市場，并支持控排企業(yè)通過碳市場開展碳資產管理，積極有效完成企業(yè)碳減排目標的同時實現(xiàn)碳資產的保值增值。

4.3 完善監(jiān)測、報告和核查體系，推動政策機制聯(lián)結和互認

一是建議盡快完善監(jiān)測、報告和核查相關技術規(guī)范，健全碳市場數(shù)據(jù)質量管理機制，嚴格第三方機構管理，打牢全國碳市場數(shù)據(jù)質量基石；二是盡快推進碳市場與電力市場聯(lián)動，將綠色電力實現(xiàn)的碳減排效果核算到電力用戶的碳排放結果中，同時建立相應核查追溯機制，確保綠色電力環(huán)境價值的唯一性；三是逐步探索與國際碳市場的接軌與合作，加強對發(fā)達經濟體碳關稅政策及市場規(guī)則的跟蹤和研判，加快政策協(xié)調和標準互通互認，幫助相關企業(yè)做好生產、經營、投資等領域的風險防控，及時有效制定應對預案，并通過國內碳市場的發(fā)展完善提高中國在碳排放核算、碳定價等國際規(guī)則制定中的影響力和話語權。