拜登政府的能源政策及其影響*

徐金金，黃云游

( 南昌大學公共政策與管理學院）

能源政策是美國拜登政府的施政重點。拜登總統(tǒng)上臺后積極謀劃新的應對氣候變化與能源發(fā)展綱要，提倡構(gòu)建清潔化、無碳化的綠色能源格局，將2050年實現(xiàn)“凈零排放”作為美國能源發(fā)展目標。拜登總統(tǒng)的能源政策是對特朗普政府時期美國能源政策的調(diào)整，將對美國國內(nèi)與國際社會產(chǎn)生深遠影響。本文考察拜登政府能源政策及其面臨的挑戰(zhàn)，探討其可能影響及前景。

1 拜登政府能源政策調(diào)整的背景

拜登政府能源政策調(diào)整基于現(xiàn)實性的考量，有其必然性。首先，拜登政府能源政策根植于拜登總統(tǒng)的能源理念。其次，拜登政府需要以能源為切入點創(chuàng)造就業(yè)崗位，緩解美國經(jīng)濟下行壓力。此外，拜登政府能源政策調(diào)整是在“清潔能源成為國際能源發(fā)展趨勢”的大背景下作出的，具有深刻的現(xiàn)實意義。

1.1 能源政策制定者施政理念的變化

當前美國能源政策的調(diào)整是基于施政者能源理念的變化，契合了拜登總統(tǒng)的總體施政方針。拜登總統(tǒng)的能源政策理念與特朗普總統(tǒng)截然不同。特朗普總統(tǒng)否認全球氣候變暖的真實性，奉行“美國優(yōu)先”的施政理念，大力推動化石燃料的發(fā)展。與特朗普總統(tǒng)不同，拜登總統(tǒng)的能源政策理念較大程度上脫胎于奧巴馬政府時期，繼承了奧巴馬政府能源政策的基本理念，強調(diào)發(fā)展綠色經(jīng)濟，實現(xiàn)碳中和，關注“氣候正義①氣候正義是聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》中可持續(xù)發(fā)展目標的一個基本方面，涉及氣候變化的收益和負擔以及應對氣候變化責任的公正劃分，公平分享和公平分配?！?。拜登總統(tǒng)認為氣候變暖已經(jīng)深刻威脅到了全球安全，要“將氣候危機置于美國外交政策與國家安全的中心”，表示要改變特朗普時期的“退群”行為，重新加入《巴黎協(xié)定》，推動國際綠色進程[1]。

1.2 創(chuàng)造就業(yè)崗位、推動經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實需求

拜登政府能源政策調(diào)整是減緩新冠肺炎疫情沖擊、創(chuàng)造就業(yè)機會的現(xiàn)實需要。由于新冠肺炎疫情的沖擊，美國經(jīng)濟發(fā)展受到嚴重影響。2020年美國國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）下降了3.5%，旅游、餐飲、服務等行業(yè)大規(guī)模裁員造成國內(nèi)大量人口失業(yè)。美國勞工局的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2021年1月美國失業(yè)率為6.3%，失業(yè)人口達到1010萬人[2]。新冠肺炎疫情造成了美國嚴重的失業(yè)浪潮，國內(nèi)經(jīng)濟急速下行，社會矛盾凸顯，新上臺的拜登總統(tǒng)面臨著巨大的壓力，需要盡快實現(xiàn)美國國內(nèi)經(jīng)濟的恢復，彌合國內(nèi)社會矛盾。對此，拜登總統(tǒng)提出了一系列救助計劃。但同時，積極的財政計劃使得美國國內(nèi)通貨膨脹加劇，增加了政府的財政壓力。美國財政部的數(shù)據(jù)顯示，2021年美國聯(lián)邦政府財政赤字為2.77萬億美元，赤字率為歷史第二高[3]。拜登政府希望通過發(fā)展新能源、改善能源基礎設施為國內(nèi)創(chuàng)造勞動崗位，并且以發(fā)展清潔能源為契機打造美國綠色經(jīng)濟新增長點。

1.3 清潔能源成為國際能源發(fā)展勢趨

發(fā)展清潔能源是實現(xiàn)碳中和的有效方式，是未來能源發(fā)展的大勢所趨。世界衛(wèi)生組織公共衛(wèi)生、環(huán)境和健康問題負責人內(nèi)拉（Maria Neira）表示，“擴大清潔和可持續(xù)能源的規(guī)模是保護人類健康和促進更健康人口的關鍵”[4]。聯(lián)合國環(huán)境署執(zhí)行主任安德森（Inger Andersen）指出，可再生能源是經(jīng)濟刺激方案中最明智、最具成本效益的投資之一。發(fā)展清潔能源是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇，從化石能源向清潔能源、從高碳能源向低碳能源轉(zhuǎn)型將成為新一輪世界能源變革的基本趨勢。拜登總統(tǒng)能源政策調(diào)整凸顯了清潔能源的重要地位，是為實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》將全球平均氣溫上升幅度控制在2攝氏度以內(nèi)的長期目標的重要規(guī)劃，遵循了國際能源的未來發(fā)展趨勢。

2 拜登政府能源政策的主要內(nèi)容

能源政策是拜登政府的政治優(yōu)先事項。拜登總統(tǒng)將氣候變化提升到國家安全戰(zhàn)略層面，重新構(gòu)建美國能源政策的藍圖，提出“綠色新政是一項至關重要的應對氣候挑戰(zhàn)的框架”，要以“建立現(xiàn)代、可持續(xù)的基礎設施和公平的未來清潔能源”作為能源政策的核心[5]。拜登政府試圖通過一系列舉措推動美國能源格局的清潔化、低碳化和高效化。拜登政府能源政策主要包括以下四個方面。

2.1 大力支持發(fā)展清潔能源，創(chuàng)新清潔能源技術(shù)

拜登政府將發(fā)展清潔能源作為其能源政策的重點。清潔化、低碳化是全球能源轉(zhuǎn)型的必然趨勢，清潔能源將在未來能源供應安全上發(fā)揮關鍵作用。拜登總統(tǒng)上臺后積極推動“清潔能源革命計劃”，簽署了應對氣候危機的行政命令，承諾將在2035年實現(xiàn)電力領域碳排放清零，于2050年實現(xiàn)清潔能源全覆蓋[6]。減免稅收與加大投資是拜登政府支持清潔能源發(fā)展的重要方式。拜登總統(tǒng)表示在他任期內(nèi)將為清潔能源采購和稅收減免投入4900億美元。2021年5月，美國國會通過《美國清潔能源法案》，增加了對于清潔能源發(fā)展的支持力度，提出要大力加強國內(nèi)清潔能源技術(shù)研發(fā)，為生產(chǎn)和使用清潔能源的企業(yè)提供稅收優(yōu)惠，為清潔能源行業(yè)融資提供便利。2021年10月，拜登政府推出了《重建美好未來法案》框架，表明將投資5500億美元，為清潔能源發(fā)展和應對氣候變化提供支持。2021年11月，拜登總統(tǒng)簽署《基礎設施投資和就業(yè)法》，強調(diào)加強清潔能源儲能部署，推動清潔能源系統(tǒng)升級與結(jié)構(gòu)優(yōu)化。2022年2月，美國能源部啟動氫能源計劃，為區(qū)域清潔氫中心提供80億美元以推動氫能研發(fā)與應用。美國環(huán)境質(zhì)量委員會（Council on Environmental Quality）和白宮國內(nèi)氣候政策辦公室（White House Office of Domestic Climate Policy）建立了“清潔產(chǎn)品采購工作組”，通過政府采購支持美國低碳材料生產(chǎn)，推動美國清潔能源網(wǎng)絡建設。

低碳、零碳技術(shù)研發(fā)是實現(xiàn)美國碳減排目標的關鍵。拜登政府希望通過占據(jù)清潔能源技術(shù)核心地位掌握國際能源體系的規(guī)則制定權(quán)，維護美國在國際能源市場的最大利益。2021年1月，拜登總統(tǒng)建立“氣候高級研究計劃署”（Advanced Research Projects Agency-Climate，ARPA-C），部署“尖端清潔能源”技術(shù)的開發(fā)與創(chuàng)新，加快碳捕集、零碳技術(shù)研究步伐，實現(xiàn)美國向零排放國家的轉(zhuǎn)變。2021年2月，美國能源部（DOE）投入1億美元幫助“能源高級研究計劃署”（Advanced Research Projects Agency-Energy's，ARPA-E）研發(fā)清潔能源技術(shù)。拜登政府積極推進太陽能、風能技術(shù)發(fā)展，大幅度增加太陽能電板、風能站數(shù)量。2022年5月，拜登政府發(fā)布支持清潔能源部署的政策，對用于建設風能和太陽能項目的土地減免一半租金。2022年6月，拜登政府授權(quán)使用《國防生產(chǎn)法》（DPA）加速清潔能源技術(shù)的國內(nèi)生產(chǎn)，為柬埔寨、馬來西亞、泰國等國家的太陽能組件進入美國提供24個月的關稅豁免，加速美國太陽能布局，同時啟動了聯(lián)邦－州海上風電實施伙伴關系，推進全國海上風電供應鏈建設。核能是美國能源結(jié)構(gòu)的重要組成部分，也是美國凈零排放戰(zhàn)略的重點。拜登政府依托“氣候高級研究計劃署”開發(fā)核能，加大對核能的資金投入和技術(shù)改進，發(fā)展小型模塊化反應堆技術(shù)，將核能納入美國能源戰(zhàn)略體系的總體布局。

2.2 加強國內(nèi)基礎設施建設清潔化，提升能源效率

拜登政府積極推動美國基礎設施建設的電氣化、清潔化，大力推動電動汽車部署。2021年8月，拜登總統(tǒng)簽署行政命令宣布將電動汽車和其他零排放汽車在新乘用車銷量中的份額從2020年的2.4%提高到2030年的50%。2021年11月，拜登總統(tǒng)簽署的《基礎設施投資和就業(yè)法》提出，將投資10億美元建設彈性的電池供應鏈和全國電動汽車充電站網(wǎng)絡。2021年12月，拜登政府在《重建美好未來法案》中提出對電動汽車生產(chǎn)企業(yè)進行補貼，承諾對于在2060年前購買電動汽車的消費者提供7500美元的稅收抵免。2022年2月，拜登政府開展國家電動車基礎設施建設計劃（National Electric Vehicle Infrastructure，NEVI），預計在未來5年撥款50億美元在各州建立完善的電動車充電網(wǎng)絡。拜登政府積極推動交通部門電氣化，更換高耗油、高污染的運輸工具，并且要求聯(lián)邦、州、地方政府車隊全部采購和使用清潔和零排放車輛，推動公共交通100%清潔化。

拜登政府也注重提升能源使用效率。高能效能夠降低能源消費支出費用，減少對能源的需求。拜登政府制定嚴格的燃料控碳與排放標準，提升汽車燃油經(jīng)濟性。2021年12月，美國環(huán)境保護署（EPA）規(guī)定汽車制造商在2023年需要將燃油效率標準提高9.8%，在2026年前達到平均每加侖燃油行駛55英里的目標。拜登政府加強對電力系統(tǒng)、建筑設施的全面升級改造，提升能源效率，削減能源成本。2021年11月，美國國會通過《兩黨基礎設施建設法案》，計劃4年內(nèi)升級400萬棟建筑物，對200萬戶家庭、辦公室、學校和倉庫進行節(jié)能改造，并通過直接現(xiàn)金返還和低成本融資來刺激建筑改造和高效電器制造供應，推動家用電器低碳化。2022年1月，拜登政府與30多個州的地方政府共同發(fā)起了“建筑性能標準聯(lián)盟”，推動節(jié)能建筑發(fā)展，提升建筑的能源效率，控制建筑行業(yè)“碳足跡”。拜登政府試圖通過基礎設施升級改造來降低能源損耗，改善生態(tài)環(huán)境，從而為美國清潔電力和凈零排放目標提供助力。

2.3 限制化石燃料，保護生態(tài)環(huán)境

化石燃料燃燒排放出大量的二氧化碳，加劇了全球氣候變暖進程。拜登政府對化石燃料實施收縮性舉措，限制化石燃料的進一步開發(fā)。拜登總統(tǒng)認為美國面臨著與氣候變化相關的火災風暴加劇的威脅以及由于化石燃料燃燒造成的嚴重污染，需要采取行動加以應對。2021年1月，拜登政府上臺后簽署了一系列行政命令應對氣候危機。在化石能源發(fā)展上，拜登要求在2022年之前取消政府對化石燃料的財政支持，并將這部分資金用于獎勵生產(chǎn)清潔能源；在化石能源開采上，拜登政府取消“拱心石”原油管線第四期工程項目（Keystone XL Pipeline）建設，同時對現(xiàn)有的聯(lián)邦石油和天然氣許可和租賃進行全面審查，并暫停公共土地或近海水域新的石油和天然氣租賃許可。但拜登政府也承認化石能源在美國能源轉(zhuǎn)型中的過渡作用，承諾不會徹底禁止頁巖油氣開采，仍為化石燃料留下“一席之地”。

拜登政府加大環(huán)境治理力度，推進環(huán)境保護工作。2021年1月拜登政府發(fā)布《應對國內(nèi)外氣候危機》的行政命令，強調(diào)到2030年要保護美國30%的陸地和海洋[6]。拜登政府制定更為嚴格的控碳與排放標準，與汽車運營商進行協(xié)商要求在2026年之前對汽車和輕型卡車實施更嚴格的尾氣排放標準，從而大幅度改善空氣質(zhì)量。拜登政府注重對于海洋和土地的保護。在海洋保護上，拜登政府為美國國家海洋和大氣管理局（NOAA）投入69億美元財政預算，并任命首席科學家、海洋學家里克·斯賓拉德（Rick Spinrad）擔任該機構(gòu)負責人，最大程度發(fā)揮國家專業(yè)機構(gòu)在海洋保護上的作用。加大對于北極海域的保護，禁止在北極國家野生動物保護區(qū)和北極近海進行石油勘探和生產(chǎn)，保護生態(tài)脆弱區(qū)生態(tài)環(huán)境。在土地保護上，拜登政府積極推動全民氣候倡議，鼓勵美國各州、社會組織、公民、社區(qū)共同對環(huán)境保護作出努力。美國農(nóng)業(yè)部計劃采取大規(guī)模森林恢復行動，并且向農(nóng)民和牧場主推廣碳吸收和鎖定技術(shù)，切實減少碳排放，保護生態(tài)多樣性。

2.4 推動綠色盟友網(wǎng)絡建設，積極主導國際氣候議程

拜登政府強調(diào)構(gòu)建綠色盟友網(wǎng)絡體系共同應對氣候危機。拜登政府指出“印太地區(qū)是氣候危機的中心，也是氣候問題解決的關鍵。美國將會與印太地區(qū)主要經(jīng)濟體尋求合作，實現(xiàn)印太地區(qū)向凈零排放過渡”[7]。2021年4月，美國與印度建立“美印2030氣候和清潔能源議程伙伴關系”，將能源合作作為美印合作的重點領域之一。2021年9月，拜登總統(tǒng)與印度總理莫迪、日本首相菅義偉與澳大利亞總理莫里森舉行線下“四方安全對話”，在氣候領域達成一系列合作。四國首腦強調(diào)將構(gòu)建綠色航運網(wǎng)絡、清潔氫能合作伙伴關系，共同致力于甲烷減排，建立清潔能源供應鏈[8]。歐盟是拜登政府能源政策的重要合作伙伴。2021年2月，拜登政府重啟奧巴馬政府時期的“創(chuàng)新使命計劃”，加強與歐盟在清潔能源技術(shù)上的合作。同時，拜登政府強調(diào)構(gòu)建“大西洋綠色議程”，深化與歐盟之間的合作。2021年3月，美國總統(tǒng)氣候特使克里訪問布魯塞爾，與歐盟達成合作協(xié)議，雙方承諾“要在應對氣候危機的努力中重新建立強大的聯(lián)盟，到2050年實現(xiàn)零碳排放目標”。2022年1月，拜登總統(tǒng)與歐盟委員會主席馮德萊恩發(fā)布聯(lián)合聲明，強調(diào)美歐將共同致力于歐洲的能源安全和可持續(xù)性，加速全球向清潔能源過渡[9]。

拜登政府積極參與國際氣候事務，引導國際氣候議程。拜登政府注重推動國際能源格局轉(zhuǎn)型增強國際氣候“復原力”，突出美國在全球氣候議程上的核心領導地位。2021年4月，拜登政府召開全球氣候峰會，承諾到2030年將全國的溫室氣體排放水平比2005年減少50%～52%，呼吁各國為應對氣候危機共同努力[10]。2021年6月，拜登政府在七國集團（G7）峰會上提出了“重建更好世界行動計劃”（B3W），主張利用“重建更好世界行動計劃”項目為氣候應對、衛(wèi)生及健康安全等領域提供資金支持。2021年10月，美國與歐盟發(fā)起“全球甲烷承諾”，號召各國積極參與甲烷減排行動。2021年11月，拜登政府在第26屆聯(lián)合國氣候變化大會（COP 26）上表示，要使美國成為生氣蓬勃的、新穎的、公平和公正的凈零世界中的清潔能源引擎，幫助發(fā)展中國家加快清潔能源轉(zhuǎn)型。2022年1月，美國總統(tǒng)氣候變化事務特使約翰·克里（John Kerry）主持召開“主要經(jīng)濟體能源與氣候論壇（MEF）”部長級會議，推動該論壇國家高層在核心議題上保持一致，探索開展新的能源與氣候領域的合作。2022年6月17日，拜登總統(tǒng)召開了“主要經(jīng)濟體能源與氣候論壇”領導人會議，以進一步加強氣候行動，加快清潔能源轉(zhuǎn)型，并解決烏克蘭危機導致的能源與糧食安全問題。

3 拜登政府能源政策的特征

拜登政府對美國能源政策做出了重大調(diào)整。相較于特朗普政府時期，拜登政府的能源政策呈現(xiàn)出以下五個特點。

3.1 注重能源政策與應對氣候危機相協(xié)同

拜登政府能源政策與應對氣候危機密不可分。拜登總統(tǒng)認為，全球氣候變暖是美國面臨的首要威脅，已經(jīng)給美國的國家安全造成了重大的損失。為了應對氣候危機，拜登早在競選時就提出《清潔能源革命和環(huán)境正義計劃》，這一計劃在拜登競選官方網(wǎng)站上從屬于“氣候計劃”的大框架之下。拜登總統(tǒng)開創(chuàng)性地設立“總統(tǒng)氣候特使”這一職位，任命前國務卿約翰·克里擔任特使，充分顯示了拜登政府對于氣候應對的高度重視。拜登政府的能源政策是美國應對氣候危機的核心舉措，在現(xiàn)實考量的基礎上將清潔能源發(fā)展和限制碳排放作為能源政策關鍵抓手，改善氣候狀況，推動美國能源結(jié)構(gòu)向清潔化、低碳化轉(zhuǎn)變。拜登政府的能源政策始終注重能源政策與氣候變化的聯(lián)動協(xié)同，打通了能源政策、氣候政策之間的壁壘，凸顯了美國能源政策對氣候變化的契合性與適應性。

3.2 就業(yè)、經(jīng)濟因素嵌入能源政策考量

拜登政府能源政策與經(jīng)濟發(fā)展相聯(lián)系，強調(diào)在低碳轉(zhuǎn)型的過程中同步提供就業(yè)，推動美國經(jīng)濟重啟與恢復。拜登在《清潔能源革命和環(huán)境正義計劃》中指出“美國政府將以身作則發(fā)揮領導作用，為美國工商界發(fā)展提供堅實基礎，同時在國內(nèi)創(chuàng)造高薪就業(yè)崗位”[5]。拜登政府將能源政策與就業(yè)相掛鉤，開展大規(guī)模的基礎設施建設升級行動和清潔能源發(fā)展行動，試圖通過積極的財政擴張政策創(chuàng)造大量的就業(yè)崗位。拜登政府認為美國能源結(jié)構(gòu)在轉(zhuǎn)向低碳化的過程中，可再生能源行業(yè)和電動汽車行業(yè)將會為美國工人提供充足的就業(yè)崗位，從而有效降低工人的失業(yè)率。同時舊的工業(yè)區(qū)將會實現(xiàn)轉(zhuǎn)型，成為美國“新的經(jīng)濟增長中心”，推動美國經(jīng)濟的發(fā)展。拜登政府希望通過大力發(fā)展清潔能源，激發(fā)美國國內(nèi)清潔能源投資潛力，使綠色產(chǎn)業(yè)成為美國經(jīng)濟的重要增長點，推動美國在新冠肺炎疫情沖擊中盡快實現(xiàn)經(jīng)濟復蘇。

3.3 將能源政策升級到國家安全層面

拜登政府將能源政策納入國家安全方面的考量，致力于構(gòu)建安全獨立的美國能源體系。在2021年3月發(fā)布的《國家安全戰(zhàn)略中期指導方針》（The Interim National Security Strategic Guidance）中，拜登政府將氣候問題作為美國國家安全事務的核心之一，將應對氣候變化升級為國家優(yōu)先政治事項。美國國防部長奧斯汀在一份聲明指出“美國國防部將會把氣候變化作為美軍行動與風險評估的重要影響因素，將其納入戰(zhàn)略制定與規(guī)劃當中”[11]。拜登政府能源政策注重美國能源安全，強調(diào)要構(gòu)建穩(wěn)固、彈性的能源供應鏈。拜登政府積極推動國內(nèi)太陽能組件、風電站、電池等領域的生產(chǎn)，為清潔能源的發(fā)展提供完整的供應鏈。2022年2月，拜登政府加強對于稀土和其他關鍵礦物供應鏈的支持，向MP材料（MP Materials）公司投資3500萬美元用于分離和加工稀土元素，從而建立完整的“端到端”的國內(nèi)永久供應鏈體系。為確保供應鏈安全戰(zhàn)略的順利實施，拜登政府設立了新的制造和能源供應鏈辦公室，為美國清潔能源行業(yè)的發(fā)展提供安全保障。

3.4 強調(diào)“能源正義”，注重能源獲取與發(fā)展的公平性

拜登政府能源政策關注本國弱勢群體與發(fā)展中國家，強調(diào)“能源正義”②“能源正義”追求能源法律、政策制定過程中一種普遍的、回歸個人權(quán)利的“正義”，強調(diào)人類個體是道德、價值、權(quán)利與義務的終極單位，每個人在能源法秩序下享有平等的道德地位和權(quán)利義務。。拜登政府設立白宮環(huán)境司法機構(gòu)間委員會和白宮環(huán)境司法咨詢委員會來解決歷史上的環(huán)境不正義問題。拜登提出“正義40倡議”，對有色人種和低收入群體提供援助，將40%的清潔能源投資分配給弱勢社區(qū)。同時為那些在美國能源清潔化過程中失業(yè)的群體提供補償，從而最大程度地實現(xiàn)“能源正義”。除此之外，拜登政府積極幫助發(fā)展中國家構(gòu)建清潔能源網(wǎng)絡。2021年5月，美國非盈利機構(gòu)“能源創(chuàng)新改革項目”（Energy Innovation Reform Project）發(fā)布的《推進美國在印太地區(qū)的能源和創(chuàng)新報告》指出，美國要“加強盟友合作，支持與發(fā)展中國家能源開發(fā)相關的應急計劃和復原力建設”[12]。拜登政府承諾對綠色友好型的發(fā)展中國家提供“綠色債務減免”，推動實現(xiàn)氣候治理與“氣候正義”。美國國際開發(fā)金融公司也將氣候問題作為其發(fā)展的重要方面，為發(fā)展中國家氣候發(fā)展提供資金和技術(shù)支持。拜登政府的能源政策注重彌合不同國家、不同社區(qū)之間能源的不平等性，提升全球應對跨區(qū)域氣候威脅的能力，從而實現(xiàn)能源獲取與發(fā)展的公平性。

3.5 實現(xiàn)能源目標與貿(mào)易政策相掛鉤

拜登政府利用貿(mào)易政策減少對化石燃料的支持，推動實現(xiàn)碳中和目標。拜登政府在貿(mào)易領域采取一系列措施推動國內(nèi)、國際能源政策施行，推動不同國家履行氣候承諾，參與全球氣候治理，確保在最大程度上實現(xiàn)無碳化目標。在國內(nèi)，拜登政府通過讓污染企業(yè)承擔全部的碳污染成本，并考慮征收“碳稅”來減少碳排放行為。在國際上，拜登政府將設定國際貿(mào)易低碳標準、重塑全球能源治理體系作為美國能源政策的重要關注點，利用金融、稅收等貿(mào)易措施來推動國際氣候轉(zhuǎn)型進程，以實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》的氣候目標。拜登政府禁止美國的金融機構(gòu)向化石燃料企業(yè)提供融資，并且推動20國集團③20國集團（G20）是一個由19個國家和歐盟（EU）組成的政府間論壇，致力于解決與全球經(jīng)濟有關的主要問題，由世界上大多數(shù)最大的經(jīng)濟體組成，包括工業(yè)化國家和發(fā)展中國家，約占世界生產(chǎn)總值（GWP）的90%。終止對于高碳項目的所有出口融資補貼。對于未能履行氣候和環(huán)境義務的國家，拜登政府將對其碳密集型商品征收碳調(diào)整費或限制配額。

4 拜登政府能源政策面臨的挑戰(zhàn)

拜登政府上臺后推出了雄心勃勃的能源政策，試圖將能源政策作為重啟美國經(jīng)濟與重塑國際領導力的重要抓手。但拜登政府能源政策施行時間緊、數(shù)量多、范圍廣，在具體推行過程中面臨著一系列挑戰(zhàn)。

4.1 美國兩黨在能源政策上的分歧以及民主黨內(nèi)部的矛盾將阻礙能源政策的持續(xù)推進

民主黨和共和黨在氣候議題上分歧明顯。民主黨認為氣候變化是美國面臨的重大的威脅，迫切需要采取措施控制碳排放；共和黨人則認為氣候變化影響有限，對于降低碳排放態(tài)度消極，并且多次警告拜登政府“如此迅速地減少排放所需的社會變革可能會損害已經(jīng)遭受重創(chuàng)的經(jīng)濟”。兩黨在氣候議程上的分歧使得拜登政府能源政策面臨來自國會和最高法院的阻力。共和黨眾議員凱茜·麥克莫里斯·羅杰斯（Cathy McMorris Rodgers）認為，“應對氣候危機的行政命令限制了石油和天然氣的開采，將會對能源開采的安全性和獨立性產(chǎn)生不利影響”[13]。2022年6月30日，最高法院作出裁決，指出美國國家環(huán)保局（EPA）無權(quán)在州層面限制溫室氣體排放，不得要求發(fā)電廠放棄化石燃料。由于保守派大法官在最高法院具有6對3的投票優(yōu)勢，未來拜登政府限制化石燃料的努力仍將面臨較大司法阻力。民主黨內(nèi)部在具體的能源舉措、能源標準制定上也存在著矛盾。民主黨內(nèi)“進步派”與“保守派”的分歧對拜登政府能源政策的推行形成壓力，使得一些分歧較大的政策議程被擱淺。2021年10月，由于民主黨參議員曼欽的激烈反對，拜登總統(tǒng)被迫放棄“清潔電力績效計劃”（CEPP）。拜登總統(tǒng)的能源政策還將受到2022年國會中期選舉的影響。當前，拜登總統(tǒng)的支持率略有回升但并不樂觀。2022年7月11日，《紐約時報》與錫耶納學院發(fā)布的聯(lián)合民調(diào)顯示，只有13%的受調(diào)查者認為美國“走在正確的軌道上”。這是自金融危機以來《紐約時報》民意調(diào)查的最低點[14]。在此次國會中期選舉中，民主黨面臨著失去參眾兩院多數(shù)席位的局面，拜登政府的能源政策將面臨來自國會的較大阻力。

4.2 拜登政府能源政策周期長、成本高、經(jīng)濟見效慢

拜登政府的能源政策種類多、規(guī)模大，涵蓋了基礎設施清潔化改造、清潔能源發(fā)展補貼、國際氣候援助、限制化石燃料開采等內(nèi)容，這些計劃的施行需要強大的財政與土地資源支持。美國企業(yè)研究所高級研究員本杰明·齊徹（Benjamin Zycher）估計，實現(xiàn)100%可再生能源目標需要1.15億英畝土地，這比加利福尼亞的土地面積還大15%[15]。而且，拜登政府清潔能源部署是一個周期性的過程，實現(xiàn)創(chuàng)收必然需要一個長期且具有不確定性的過程。但在美國能源向低碳化轉(zhuǎn)型的過程中將會導致油價上漲，增加民眾的生活成本。這種情況勢必引發(fā)美國民眾不滿，使拜登政府能源政策受到質(zhì)疑。高昂的成本與政策的長期性將會進一步增加拜登政府的財政負擔，拉升政府的財政赤字率，降低能源政策的信任度。

4.3 拜登政府的能源政策損害了化石能源行業(yè)與地方政府利益，面臨著較大的政策實施阻力

拜登政府取消對于化石燃料行業(yè)的補貼，禁止石油和天然氣企業(yè)在近?；蜿懙刈赓U新的土地。這些限制化石燃料的舉措損害了化石能源行業(yè)的利益，遭到了眾多反對。2021年11月，沙特阿美、?？松梨诤脱┓瘕埞镜母呒壒芾砣藛T在世界石油大會上指出，美國燃料供給不足是對化石燃料的投資限制造成的[16]。化石燃料行業(yè)對于拜登政府的能源政策普遍存在抵觸情緒，這不利于政策的持續(xù)性推進。拜登政府的能源政策在各州也面臨較大的阻力。路易斯安那州、亞拉巴馬州、阿拉斯加州等州對拜登政府禁止石油、天然氣土地租賃的行為向州法院提出訴訟并獲得了成功，這對于拜登政府的能源政策無疑是一個重大的打擊。美國各州和化石能源行業(yè)將會對拜登政府能源政策的推行形成阻礙，如何平衡好各州、各行業(yè)的利益是拜登政府面臨的棘手問題。

5 拜登政府能源政策的可能影響與前景

拜登總統(tǒng)上臺后對能源政策作出重大調(diào)整，按照清潔化、低碳化的方式持續(xù)推進能源政策向縱深發(fā)展，推動能源格局轉(zhuǎn)型，對于國內(nèi)國際都將產(chǎn)生不可忽視的影響。

5.1 國內(nèi)影響

5.1.1 拜登政府能源政策短期將加劇美國通貨膨脹，增加國民生活成本

化石能源在美國能源消費中占據(jù)核心地位。美國能源信息署在2021年公布的美國能源消費數(shù)據(jù)顯示化石能源在美國能源消費總量中占79%。隨著美國經(jīng)濟的逐漸恢復，美國國內(nèi)對于化石能源的需求進一步增加。但拜登政府能源政策一定程度上影響了化石能源的正常供給，推升了美國石油價格。普氏能源分析（Platts Analytics）的數(shù)據(jù)顯示拜登政府的鉆探禁令將會使石油產(chǎn)量每天減少160萬桶[17]。這將加劇化石能源供不應求的狀況，使得油價大幅上升，增加美國居民的生活成本。美國勞工部的數(shù)據(jù)顯示，自2020年以來至2022年5月2日，美國普通汽油零售價格每加侖上漲了1.6美元，漲幅高達62.22%[18]。油價上升進一步推升了通貨膨脹。2021年7月，美國消費者價格指數(shù)（CPI）同比上漲5.4%，成為13年來美國CPI的最大漲幅[19]。截至2022年3月，美國CPI達到了8.5%，成為40年來美國通脹率的最高水平。盡管拜登政府在烏克蘭危機局勢之下對化石燃料生產(chǎn)的限制有所緩和，并且鼓勵增加國內(nèi)化石燃料供給以穩(wěn)定石油價格，但許多石油企業(yè)由于高利潤的影響并不愿意進行增產(chǎn)，因而短期內(nèi)并不能完全消解拜登能源政策的消極影響。

5.1.2 拜登政府能源政策有利于提振國內(nèi)就業(yè)市場，為美國經(jīng)濟復興提供助力

創(chuàng)造就業(yè)崗位是拜登總統(tǒng)能源政策的重要考量，拜登總統(tǒng)希望通過基礎設施與清潔能源投資為美國中產(chǎn)階級創(chuàng)造數(shù)以百萬計的就業(yè)崗位。拜登政府將提供高薪崗位作為清潔能源部署的著力點，通過建立能源就業(yè)辦公室、啟動優(yōu)先社區(qū)投資計劃、大力推進風能太陽能基礎設施建設等方式刺激清潔能源行業(yè)發(fā)展，創(chuàng)造大量的就業(yè)機會。在拜登總統(tǒng)執(zhí)政第一年，美國一共增加了640萬個就業(yè)崗位，創(chuàng)造了美國歷史上在總統(tǒng)上任第一年就業(yè)崗位增長數(shù)最多的記錄[20]。根據(jù)美國勞工部關于2020－2030職業(yè)發(fā)展的預測數(shù)據(jù)，風力渦輪機服務技術(shù)員將成為美國未來十年增長排名第三的職業(yè)，增長率高達68.2%，太陽能電池安裝的從業(yè)人員的增長率將達到52.1%[21]。拜登政府的清潔能源政策以及穩(wěn)定就業(yè)市場的努力一定程度上推動了美國經(jīng)濟的發(fā)展。美國商務部發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2021年美國GDP總額達到了22.99萬億美元，GDP增長率為5.7%，創(chuàng)下了自1984年以來的最高增長記錄[22]。

5.1.3 拜登政府能源政策有利于清潔能源行業(yè)的發(fā)展，推動美國能源行業(yè)向低碳化、清潔化轉(zhuǎn)型

拜登政府的能源政策為清潔能源市場帶來新的發(fā)展機遇，催生清潔能源新的增長點。2021年美國部署的公用事業(yè)規(guī)模電池儲能系統(tǒng)的儲能容量為10.8吉瓦，是2020年的兩倍多。清潔能源在美國能源占比中有所上升，美國能源部發(fā)布的《2021年太陽能前景研究》指出，到2035年太陽能將為美國全國提供40%的電力，滿足美國所有住戶的需求，這個比例到2050年將上升到45%[23]。拜登政府的能源政策為清潔能源的發(fā)展提供了充足的資金支持、有力的政策支持與完善的基礎設施支持，推動了美國國內(nèi)清潔能源行業(yè)的發(fā)展，增加了清潔能源在美國總體能源中的占比，有利于美國實現(xiàn)能源格局低碳化、清潔化轉(zhuǎn)型。

5.2 國際影響

5.2.1 拜登政府能源政策將推動國際能源合作，促進國際能源可持續(xù)性轉(zhuǎn)型

溫室氣體排放量最多的前10個國家的排放量占全球排放總量的2/3以上，實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》將全球大氣溫度上升幅度控制在1.5℃以內(nèi)的目標需要構(gòu)建一個強大的全球凈零排放聯(lián)盟，特別是加強世界大國之間的氣候合作。拜登政府的能源政策強調(diào)國際合作共同應對全球氣候危機，注重聯(lián)合構(gòu)建一種相對正義的氣候環(huán)境塑造全球“復原力”。拜登總統(tǒng)上臺后積極推進與歐盟、印度、日本、中國、澳大利亞等國家在氣候議題、清潔能源發(fā)展上的合作，并且組織開展氣候會議、氣候論壇增強國際社會對于氣候應對的共識，鼓勵共同參與控制碳排放、發(fā)展清潔能源。2021年11月，由美國和歐盟共同發(fā)起的“全球甲烷承諾”已經(jīng)有105個國家加入，涵蓋了全球50%的甲烷排放量。拜登政府能源政策將有效推動國際社會在氣候領域的合作，加速全球能源轉(zhuǎn)型的步伐。

5.2.2 拜登政府能源政策可能加劇國際清潔能源競爭，影響國際能源秩序

在拜登政府的大力支持下，美國清潔能源市場迅速發(fā)展，未來美國將進一步擴大清潔能源出口，搶占全球清潔能源市場。當前，清潔能源處于快速發(fā)展階段，歐洲國家以及中國、日本等國都在積極推動清潔能源市場發(fā)展。拜登政府的清潔能源計劃可能會使得美國與其他國家在清潔能源標準、市場份額等方面形成激烈的競爭，從而影響整個國際清潔能源市場。同時，拜登政府抑制化石燃料發(fā)展的政策將對國際石油價格產(chǎn)生沖擊，影響國際能源秩序。美國是全球最大的原油生產(chǎn)國，也是重要的石油出口國。長期看，拜登政府限制國內(nèi)化石能源開采、禁止對國際高碳項目補貼的政策可能使石油的供給量進一步下降，加劇石油供不應求的局面，從而影響全球石油市場的供應結(jié)構(gòu)。

5.2.3 拜登政府能源政策將影響國際地緣政治格局，有利于重塑美國的能源核心領導力

能源政策是拜登政府重要的地緣政治工具。拜登政府一方面希望通過發(fā)展清潔能源進一步降低對外石油依賴，維護美國的能源安全與獨立；另一方面試圖將能源政策作為政治斗爭的工具，限制中國發(fā)展，削弱歐佩克的影響力，維持美國在國際能源體系中的主導地位。在當前的國際社會中，能源是影響國家安全的重要因素，拜登政府試圖以清潔能源與基礎設施建設作為地緣斗爭的重要武器。拜登政府通過積極推動國際清潔能源發(fā)展、降低全球化石能源比重的方式，削弱石油出口大國的能源話語權(quán)。拜登政府與G7國家推出“重建更好世界行動計劃”，試圖對沖中國“一帶一路”倡議的影響，以氣候貿(mào)易工具對中國的發(fā)展進行限制。拜登政府希望以清潔能源為切入點操縱國際能源格局，打壓中國、俄羅斯和歐佩克，其能源政策帶有濃厚的地緣政治色彩。

5.3 前景

5.3.1 拜登政府短期內(nèi)可能提高化石燃料供給以穩(wěn)定石油價格，但清潔能源仍將是未來拜登政府能源政策的重點

由于受到烏克蘭危機與拜登政府清潔能源政策的影響，美國的石油價格迅速飆升。2022年3月1日，拜登總統(tǒng)在美國國情咨文演講中指出，美國現(xiàn)在的首要任務是控制石油價格，美國已與其他30個國家合作，從世界各地的儲量中釋放了6000萬桶石油[24]。這是繼2021年11月美國釋放5000萬桶石油儲備之后的又一重大舉措。2022年3月11日，拜登政府提出戰(zhàn)略石油儲備釋放計劃，一方面鼓勵國內(nèi)石油企業(yè)增加石油產(chǎn)量，另一方面提出要在未來6個月的時間內(nèi)每天釋放100萬桶戰(zhàn)略石油儲備以穩(wěn)定石油價格。隨著烏克蘭危機的持續(xù)發(fā)酵，美國陷入能源困境，拜登政府于2022年4月宣布放松對新的石油和天然氣勘探租約的管制，希望通過增加石油產(chǎn)量緩解國內(nèi)能源問題。但增加化石燃料供給只是美國應對石油危機的暫時性舉措，持續(xù)推進清潔能源建設發(fā)展仍將是拜登政府的戰(zhàn)略重心。烏克蘭危機暴露了能源與國家安全的深層聯(lián)系，凸顯了依賴石油和天然氣國家的巨大地緣政治風險，將進一步加快美國清潔能源發(fā)展的步伐。哥倫比亞大學全球能源政策中心高級研究員喬納森·埃爾金德（Jonathan Elkind）指出，“雖然戰(zhàn)爭在短期內(nèi)將不可避免地‘主宰一切’ ，但氣候危機仍將是拜登及其政府的重點”[25]。拜登總統(tǒng)在“主要經(jīng)濟體能源與氣候論壇”上也指出，氣候安全與能源安全應“齊頭并進”，增加清潔能源將消除天然氣價格波動的痛苦[26]。未來，拜登政府將持續(xù)推進清潔能源縱深發(fā)展，構(gòu)建完善的清潔能源網(wǎng)絡，推動國內(nèi)化石能源格局向清潔化轉(zhuǎn)型。但短期內(nèi)可能會進一步向歐佩克施壓要求增加原油產(chǎn)量，同時與美國國內(nèi)石油企業(yè)進行協(xié)商盡可能增加石油供給，推動石油價格回落。

5.3.2 拜登政府將進一步開展“能源外交”，發(fā)揮能源政策地緣政治工具的作用，進一步塑造并鞏固美國在國際清潔能源領域的核心領導地位

未來，拜登政府將會繼續(xù)參與并領導國際氣候合作，特別是加強與中國在應對全球氣候危機上的合作，但在清潔能源關鍵技術(shù)發(fā)展上將會進一步限制中國，以確保美國掌握國際清潔能源的規(guī)則制定權(quán)，維護美國的清潔能源主導地位。同時，拜登政府將利用能源政策這一地緣政治工具不斷擴大在歐洲地區(qū)的能源影響力，構(gòu)建新的歐洲能源版圖，提升美國的國際能源話語權(quán)。隨著烏克蘭危機與對俄制裁的持續(xù)發(fā)酵，多數(shù)歐盟國家紛紛減少來自俄羅斯的化石燃料進口，俄羅斯的國際能源地位受到?jīng)_擊。對俄能源制裁使得歐洲國家陷入能源危機，美國借此機會不斷擴大對歐洲國家的天然氣出口。金融數(shù)據(jù)機構(gòu)路孚特（Refinitiv）的數(shù)據(jù)顯示，2022年3月美國液化天然氣（LNG）出口增長近16%，創(chuàng)下歷史新高，其中對歐洲的出口繼續(xù)占據(jù)主導地位[27]。2022年3月，拜登總統(tǒng)出訪歐洲，與歐盟在液化天然氣與清潔能源輸送上達成合作協(xié)議。2022年6月，拜登總統(tǒng)和歐盟委員會主席馮德萊恩發(fā)表關于歐洲能源安全的聯(lián)合聲明，強調(diào)結(jié)束對俄羅斯能源依賴的重要性。這將加深美國與歐盟之間的能源聯(lián)系，進一步強化歐洲國家對于美國能源的依賴。未來，拜登政府將以清潔能源為重要抓手塑造美國核心能源優(yōu)勢地位，使清潔能源成為美國進行大國博弈的重要籌碼。

5.3.3 拜登政府將強化能源安全建設，加速推進穩(wěn)定、彈性、安全的美國能源格局建設

烏克蘭危機后美國油氣價格屢創(chuàng)新高，通貨膨脹也處于歷史高位。這說明作為能源出口國的美國也未能擺脫全球能源危機的沖擊，美國能源安全仍存在不穩(wěn)定因素。烏克蘭危機凸顯了能源安全的重要性，加快了拜登政府構(gòu)建多元彈性能源系統(tǒng)的步伐。2021年3月，拜登總統(tǒng)宣布禁止從俄羅斯進口石油[28]，同時不斷加強風能、電能、氫能、太陽能等清潔能源的部署，降低美國對于化石能源的依賴。拜登政府也十分關注能源供應鏈安全，通過政策支持、補貼、科技研發(fā)等舉措推動能源供應鏈“本土化”建設，推動關鍵礦產(chǎn)資源開發(fā)和利用，在美國國內(nèi)建設完整的能源供應鏈體系。未來拜登政府將加速推動清潔能源部署與配套供應鏈的建設，全面評估并補齊美國能源發(fā)展短板，打造安全的能源格局。

5.3.4 拜登政府能源政策仍面臨諸多挑戰(zhàn)，其能否持續(xù)推進并真正取得預期效果仍存在變數(shù)

拜登政府能源政策把就業(yè)作為優(yōu)先考量，承諾在10年內(nèi)投資1.7萬億美元和創(chuàng)造1000萬個就業(yè)機會。但拜登政府能源計劃的施行十分依賴行政命令，這些行政命令一方面不能產(chǎn)生新的資金或大型的新項目，另一方面可能會導致財政負擔過重、任人唯親現(xiàn)象的出現(xiàn)。因此，拜登政府能源政策可能無法保證拜登政府在就業(yè)崗位創(chuàng)造上的持續(xù)性，還可能造成官僚機構(gòu)的腐敗。特朗普政府時期的“退群”行為以及與“清潔化”能源轉(zhuǎn)型背道而馳的政策措施削弱了美國在全球氣候變化議題上的領導力及國際信譽，導致國際社會對拜登政府的能源政策及能源合作持保留態(tài)度。此外，拜登政府未來能源政策的持續(xù)推進需要得到美國國會的支持，但2022年國會中期選舉民主黨勝算不大，如果民主黨失去國會參眾兩院的多數(shù)席位，那么拜登政府的能源政策將面臨來自國會的較大阻力，其能源政策能否取得預期效果仍存在不確定性。