中國(guó)共產(chǎn)黨鄉(xiāng)村治理政策的演進(jìn)邏輯與內(nèi)在機(jī)理

在中國(guó)，鄉(xiāng)村社會(huì)素來被稱為社會(huì)發(fā)展的“穩(wěn)定器”，鄉(xiāng)村社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展是保障我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)、社會(huì)和諧的根本前提。黨的十九大以來，黨中央提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并在此基礎(chǔ)上發(fā)布了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，印發(fā)了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》，于2021年4月的十三屆全國(guó)人大常委會(huì)表決通過了《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》。由此可見，鄉(xiāng)村治理業(yè)已成為當(dāng)前國(guó)家治理的核心內(nèi)容和基石保障。在鄉(xiāng)村振興這一背景之下，系統(tǒng)梳理建黨以來鄉(xiāng)村治理政策的演變及其背后邏輯，不僅是對(duì)現(xiàn)實(shí)發(fā)展的熱切回應(yīng)，更是新時(shí)期建設(shè)鄉(xiāng)村、振興鄉(xiāng)村的應(yīng)有之義。建黨百余年來，鄉(xiāng)村治理幾經(jīng)變遷，不同歷史時(shí)期的鄉(xiāng)村政策呈現(xiàn)出不同的發(fā)展態(tài)勢(shì)，中國(guó)共產(chǎn)黨始終重視并持續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)村工作，努力維護(hù)鄉(xiāng)村人民的切實(shí)利益、為廣大鄉(xiāng)村人民群眾謀福祉。

一、問題的提出：社會(huì)變遷中的鄉(xiāng)村治理

近年來，國(guó)內(nèi)學(xué)者圍繞“鄉(xiāng)村治理”“鄉(xiāng)村振興”等主題展開研究，如孫德超等對(duì)共產(chǎn)黨百年鄉(xiāng)村治理的演進(jìn)脈絡(luò)進(jìn)行了梳理，指出鄉(xiāng)村社會(huì)的善治經(jīng)歷了由“引導(dǎo)”到“協(xié)調(diào)”的轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)村社會(huì)的回應(yīng)則表現(xiàn)出從“接受”到“配合”的轉(zhuǎn)變。李志強(qiáng)基于城鄉(xiāng)融合演進(jìn)的視角，提出“進(jìn)一步完善鄉(xiāng)村振興主體性發(fā)展的制度供給”。解安等對(duì)我國(guó)農(nóng)村政策演變的邏輯進(jìn)行深入分析，發(fā)現(xiàn)“農(nóng)民權(quán)益”是貫穿始終的核心價(jià)值理念。曲延春等以中央一號(hào)文件政策演進(jìn)為視角，將改革開放后的鄉(xiāng)村治理劃分為五個(gè)階段，并以此透視1978—2018年這四十年間鄉(xiāng)村治理的政策效果和發(fā)展邏輯。現(xiàn)有研究對(duì)我國(guó)鄉(xiāng)村治理的政策變遷和推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)行了諸多討論，并得出了較為豐富的成果，但目前已有研究大多基于靜態(tài)視角對(duì)鄉(xiāng)村治理政策變遷過程進(jìn)行闡釋，難以突破“碎片化”的研究困境，更難以從整體上全面、準(zhǔn)確把握鄉(xiāng)村治理的動(dòng)態(tài)邏輯演進(jìn)。

本文試圖回答如下問題：建黨以來，鄉(xiāng)村治理政策發(fā)生了何種變化？其政策變遷是否遵循間斷—均衡邏輯？呈現(xiàn)出何種特征？政策變動(dòng)背后的內(nèi)在機(jī)理是什么？只有厘清上述問題，明確不同時(shí)期鄉(xiāng)村治理政策的進(jìn)展和不足，才能進(jìn)一步優(yōu)化政策設(shè)計(jì)，建構(gòu)具有中國(guó)特色的間斷—均衡鄉(xiāng)村治理政策本土化分析框架。本文運(yùn)用間斷—均衡理論（Punctuated-Equilibrium Theory,PET）考察建黨以來鄉(xiāng)村治理政策的演變歷程，探討不同歷史時(shí)期鄉(xiāng)村治理面臨的主要問題及應(yīng)對(duì)措施，剖析政策變遷背后的邏輯動(dòng)因，以期更好地回應(yīng)鄉(xiāng)村振興背景下鄉(xiāng)村治理政策的未來走向和發(fā)展趨勢(shì)。

二、研究設(shè)計(jì)與分析框架：間斷—均衡理論模型及在中國(guó)的運(yùn)用

“公共政策話語(yǔ)是政治系統(tǒng)中最重要的話語(yǔ)信息輸出，由于這種信息輸出可以轉(zhuǎn)化為固定的文本形式，從而為研究提供了有形的分析對(duì)象”。鄉(xiāng)村治理政策作為政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展等因素綜合作用的結(jié)果，勢(shì)必能夠清晰反映鄉(xiāng)村治理的時(shí)代性和變動(dòng)性。本文采用政策文本分析方法（Policy Documents Analysis），并結(jié)合NVivo 12數(shù)據(jù)分析軟件梳理建黨以來至今（1921—2021）黨中央、國(guó)務(wù)院及國(guó)家部委層面在鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域所頒布的主要政策文件，呈現(xiàn)不同歷史階段的政策特征和演變趨勢(shì)，將政策的頒布、實(shí)施與運(yùn)行效果放置于歷史維度中進(jìn)行分析，揭示出建黨以來鄉(xiāng)村治理政策變遷的根本動(dòng)因和邏輯鏈條。

（一）樣本選擇

本文選取了1921年來中國(guó)共產(chǎn)黨關(guān)于鄉(xiāng)村治理的各類政策文件作為典型樣本進(jìn)行分析，文本主要來源于中共中央、國(guó)務(wù)院和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等網(wǎng)站公開的政策性文件以及關(guān)于農(nóng)村農(nóng)民的政策文本匯編。在對(duì)建黨以來我國(guó)鄉(xiāng)村治理的政策文本進(jìn)行梳理后發(fā)現(xiàn)，按照發(fā)文主體的標(biāo)準(zhǔn)分類，大致可分為：（1）黨中央的文件；（2）政府部門的文件，如國(guó)務(wù)院和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等；（3）黨和政府聯(lián)合印發(fā)的文件。一般而言，黨中央印發(fā)的政策文本往往具有高度的政治性和權(quán)威性，承載著黨對(duì)農(nóng)村發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃，包含了總體戰(zhàn)略、路線和方針等。政府部門所發(fā)布的政策文本更具操作性，大多針對(duì)某一領(lǐng)域的具體工作進(jìn)行部署和安排，與執(zhí)行層面聯(lián)系頗為密切?；诖?，本文共選取包含《農(nóng)民政權(quán)與土地革命》《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》以及《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》等在內(nèi)的130余份典型政策文本作為分析對(duì)象，這些文本既包括農(nóng)村改革的法律法規(guī)和“紅頭文件”，不同時(shí)期鄉(xiāng)村工作的指導(dǎo)性文件及鄉(xiāng)村治理專項(xiàng)事務(wù)的規(guī)范性文件，即各時(shí)期國(guó)家鄉(xiāng)村戰(zhàn)略高度概括性的綱領(lǐng)性文件，還包括了以通知、指示、條例等為表現(xiàn)形式的管理類行政文件，對(duì)綱領(lǐng)性政策文件的具體解讀和規(guī)劃類政治文件細(xì)化后的具體實(shí)施手段措施。概而言之，本文所提及的政策文本指的是黨和政府為實(shí)現(xiàn)特定意志和政治目的所頒布的規(guī)范性文件，其在科層系統(tǒng)內(nèi)部主要以“紅頭文件”的形式下達(dá)，在國(guó)家治理過程中扮演著重要角色，構(gòu)成了基層秩序的規(guī)范來源和規(guī)范形 式。

（二）分析框架

歷史制度主義認(rèn)為，由危機(jī)、焦點(diǎn)事件所觸發(fā)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的選擇將會(huì)持續(xù)影響或制約未來的路徑選擇，打破政策或制度均衡狀態(tài)的第一步往往是由危機(jī)或焦點(diǎn)事件所觸發(fā)的。無論是危機(jī)或焦點(diǎn)事件，都承擔(dān)著吸引和轉(zhuǎn)移公眾及政治家注意力的功能，并在一定制度環(huán)境下成為打破舊政策圖景的關(guān)鍵。焦點(diǎn)事件作為觸發(fā)政策變遷的重要機(jī)制，在政策圖景和政策場(chǎng)域互動(dòng)過程中發(fā)揮著“摩擦”功能，阻止政策議程的進(jìn)入?！拔C(jī)”是誘發(fā)關(guān)鍵行動(dòng)者們推動(dòng)政策變遷的“窗口”，焦點(diǎn)事件則是誘發(fā)政策變革調(diào)整的前因性條件和判斷政策變遷結(jié)果的依據(jù)。

在間斷—均衡理論模型中，政策圖景（Policy Image）、政策場(chǎng)域（Policy Venue）和政策壟斷（Policy Monopoly）等因素是影響制度變遷的核心變量。政策圖景（Policy Image）構(gòu)成政策行動(dòng)的“觀念結(jié)構(gòu)”，是經(jīng)驗(yàn)信息（Empirical Information）和情感呼吁（Emotive Appeals）的混合，泛指某項(xiàng)政策在公眾和媒體中被怎樣理解和討論。政策場(chǎng)域（Policy venue）指的是政策在議程商議過程中擁有權(quán)威的機(jī)構(gòu)或組織團(tuán)體。政策壟斷（Policy monopoly）指的是在政策制定過程中的重要行動(dòng)者們所組成的一種封閉的穩(wěn)態(tài)結(jié)構(gòu)體系。此外，間斷-均衡理論還引入物理學(xué)中摩擦力概念，提出“黏滯—滑動(dòng)”模型（Stick-slip Dynamics）以解釋制度變遷的根本動(dòng)因，即制度本身存在的“制度性摩擦力”，當(dāng)阻力處于主導(dǎo)地位時(shí)呈現(xiàn)出“穩(wěn)定”狀態(tài)，克服阻力的力量占據(jù)主導(dǎo)便會(huì)呈現(xiàn)出“變遷”狀態(tài)。

（2）資產(chǎn)處置還是采取傳統(tǒng)的線下處置流程，還未形成系統(tǒng)的線上信息化處置流程，科室人員需輾轉(zhuǎn)多個(gè)部門簽字完成申請(qǐng)，不利于資產(chǎn)處置工作效率的提高。

近年來，間斷—均衡模型理論運(yùn)用在預(yù)算、應(yīng)急、農(nóng)村環(huán)境、醫(yī)療、公共衛(wèi)生、教育等領(lǐng)域解釋政策演進(jìn)變遷取得了較豐富的研究成果，為該理論模型在我國(guó)情境的適應(yīng)性提供了一定的解釋基礎(chǔ)。但將西方理論應(yīng)用于解釋我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情可能存在“水土不服”問題，對(duì)我國(guó)某領(lǐng)域的公共政策變遷分析闡釋需要進(jìn)一步結(jié)合具體情形進(jìn)行本土化修正。在鄉(xiāng)村治理政策研究領(lǐng)域，以間斷—均衡理論展開的研究還較少，由此，基于間斷—均衡理論的視角對(duì)建黨以來鄉(xiāng)村治理政策變遷演進(jìn)研究具有一定的學(xué)術(shù)價(jià)值。

三、建黨以來鄉(xiāng)村治理政策變遷的間斷—均衡解釋

總的來看，建黨以來鄉(xiāng)村治理政策變遷歷經(jīng)四個(gè)重要階段。

（一）探索均衡期：以“農(nóng)民革命”為主導(dǎo)的政策均衡（1921—1949）

不過曼杜里亞也確實(shí)有這樣的先天條件去發(fā)展優(yōu)質(zhì)葡萄酒。這里天然紅色的土壤主要由黏土、石灰石、化石和氧化鐵等組成，是葡萄藤的理想生長(zhǎng)地。而且氣候冬暖夏熱，光照充足；因?yàn)榭亢?，晝夜溫差又大；而且很少下雨，剛見面時(shí)，Sarah就開玩笑道：“如果遇到下雨的話，大家回去可以買張彩票了，這邊下雨的幾率幾乎是零?！边@樣的自然條件，使得這里成為早熟品種Primitivo的天堂。如今說起優(yōu)質(zhì)Primitivo，很多人的第一反應(yīng)就是曼杜里亞。

在傳統(tǒng)鄉(xiāng)土中國(guó)，鄉(xiāng)村治理基本延續(xù)著“皇權(quán)不下縣”的“雙軌政治”，即自上而下直達(dá)縣級(jí)的官僚體系吏治和自下而上依托鄉(xiāng)紳、宗族和社會(huì)倫理的自治。到了清末民初，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土秩序遭到破壞，現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)建設(shè)一開始便陷入“內(nèi)卷化”，國(guó)家與村莊的連接機(jī)制發(fā)生變異。大革命失敗后，中國(guó)共產(chǎn)黨深刻總結(jié)城市革命的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)并結(jié)合當(dāng)時(shí)中國(guó)具體國(guó)情和歷史，逐步開辟了“農(nóng)村包圍城市、武裝奪取政權(quán)”的正確道路，實(shí)現(xiàn)了革命重心從城市向農(nóng)村的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)移。從政策圖景來看，在“解決土地問題”這一核心理念上先后頒布了《井岡山土地法》《興國(guó)土地法》《為督促分配土地及宣布土地所有權(quán)》三布告和《關(guān)于土地問題的指示》等政策，極大滿足了農(nóng)民的土地訴求，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的革命積極性，為根據(jù)地的發(fā)展壯大奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)?？v觀這一時(shí)期的政策特點(diǎn)，一方面，該階段中央政府的主要任務(wù)是解決農(nóng)民最關(guān)心的土地問題、保障農(nóng)民權(quán)益，通過“打土豪分田地”“減租減息”“分田分地分浮財(cái)”等有效政策手段，有效動(dòng)員了農(nóng)民支持共產(chǎn)黨參加革命；另一方面，中國(guó)共產(chǎn)黨還十分重視對(duì)農(nóng)民的教育和農(nóng)村的宣傳動(dòng)員工作，教導(dǎo)農(nóng)民打破傳統(tǒng)價(jià)值觀念和思維方式，塑造革命性和批判反思精神，培養(yǎng)農(nóng)民獨(dú)立自主的人格。共產(chǎn)黨通過大力推行土地改革、重新組織鄉(xiāng)村權(quán)力機(jī)構(gòu)以及重塑以基層黨組織為中心的鄉(xiāng)村組織體系三大措施，不僅徹底改變了廣大農(nóng)民群眾的經(jīng)濟(jì)地位，激發(fā)了農(nóng)民參與無產(chǎn)階級(jí)革命的決心和熱情，實(shí)現(xiàn)了對(duì)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系的重塑與調(diào)整，為此后的鄉(xiāng)村治理提供了一定物質(zhì)基礎(chǔ)保障。

（二）強(qiáng)勢(shì)間斷期：“全能主義”政治圖景下的強(qiáng)勢(shì)間斷（1949—1982）

這一階段鄉(xiāng)村治理政策文本詞頻搜索結(jié)果如圖2所示。從這一時(shí)期高頻詞分布來看，可分為兩個(gè)主要階段：一是以“土地改革、互助組、合作社”等為核心的土地革命和農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期；二是以“生產(chǎn)隊(duì)、人民公社、社會(huì)主義”等為核心的人民公社時(shí)期。

這一時(shí)期，隨著家庭承包經(jīng)營(yíng)制度在農(nóng)村中的廣泛推行，與之相適應(yīng)的鄉(xiāng)村治理理念被提出。理念的轉(zhuǎn)變進(jìn)一步塑造了全新的政策圖景：“促進(jìn)農(nóng)業(yè)增收，增進(jìn)農(nóng)民福祉”，建立完善“鄉(xiāng)政村治”鄉(xiāng)村治理體制?；谶@一政策圖景，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民在國(guó)家治理中占據(jù)越來越重要的位置，從“基礎(chǔ)地位”上升到“首要地位”。特別是在1982年到1986年這五年間，中央連續(xù)發(fā)布一號(hào)文件指導(dǎo)農(nóng)村工作，基本精神均圍繞著“團(tuán)結(jié)農(nóng)民、鼓勵(lì)生產(chǎn)、解放思想、制度創(chuàng)新”這一主線。實(shí)際上，20世紀(jì)80年代的決策體系依然處于較封閉的狀態(tài)，盡管展開了“真理標(biāo)準(zhǔn)的大討論”，但政策的議定場(chǎng)所仍主要集中于黨中央。因此，鄉(xiāng)村治理政策的徹底轉(zhuǎn)變并非體制的變化，而是封閉的政策子系統(tǒng)中主要力量發(fā)生了變化，即決策體制中秉持“發(fā)展”“改革”理念的領(lǐng)導(dǎo)者在決策話語(yǔ)權(quán)中占據(jù)上風(fēng)。進(jìn)入21世紀(jì)后，黨中央采取了以“少取”“多予”“放活”等為核心的系列政策措施，一方面，取消了延續(xù)2 600多年的農(nóng)業(yè)稅，改善了國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系；另一方面，在基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療等領(lǐng)域大力開展“新農(nóng)村建設(shè)”，進(jìn)一步改善鄉(xiāng)村治理的制度環(huán)境和政策環(huán)境。不僅如此，包含產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)政策、市場(chǎng)流通政策和農(nóng)民辦企業(yè)政策在內(nèi)的多重政策極大地拓寬了農(nóng)民的就業(yè)渠道和范圍，政府主導(dǎo)下的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌思想逐步確立，城鄉(xiāng)關(guān)系得到一定程度的改善。進(jìn)入“鄉(xiāng)政村治”這一階段，鄉(xiāng)村治理政策呈現(xiàn)出穩(wěn)步提升持續(xù)完善的態(tài)勢(shì)，政策場(chǎng)域和政策圖景均未發(fā)生突變性、根本性變遷，而是處于平緩上升狀態(tài)，整個(gè)變遷過程具有政策發(fā)展變遷均衡期特征。

根據(jù)學(xué)生問卷調(diào)查和訪談?dòng)涗浰从车慕ㄗh，筆者從課程設(shè)計(jì)、教材拓展、教學(xué)工具等多方面入手，調(diào)整教學(xué)手段和教學(xué)方法，在英語(yǔ)教學(xué)進(jìn)行文化導(dǎo)入實(shí)驗(yàn)。

這一時(shí)期，黨中央對(duì)鄉(xiāng)村治理的基本政策呈現(xiàn)出間斷波動(dòng)的狀態(tài)，黨中央政策的注意力聚焦于國(guó)家工業(yè)化建設(shè)和社會(huì)主義改造，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村始終未能成為國(guó)家發(fā)展的“首選”。一方面，高度集中的政治體制使得關(guān)于鄉(xiāng)村治理的決策系統(tǒng)較為封閉，政策場(chǎng)域主要集中于黨中央和國(guó)務(wù)院，鄉(xiāng)村社會(huì)被強(qiáng)力整合成一個(gè)“整體性社會(huì)”，難以對(duì)決策產(chǎn)生影響；另一方面，“整體性社會(huì)”的最終形成使黨和國(guó)家的滲透力不斷增強(qiáng)，在社會(huì)動(dòng)員過程中形成的自愿服從促使人們對(duì)人民公社體制的正向反饋，反過來穩(wěn)定了原有政策子系統(tǒng)的壟斷，維持了政策的長(zhǎng)期均衡。到了20世紀(jì)70年代末期，鄉(xiāng)村中“吃大鍋飯”“搭便車”等現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，農(nóng)民參加集體勞動(dòng)的積極性不足，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村問題的嚴(yán)重性和緊迫性愈來愈成為影響社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的主要障礙之一。在實(shí)際的政策操作層面中，以安徽鳳陽(yáng)縣小崗村為代表的農(nóng)民率先包產(chǎn)到戶，各地紛紛探索新的生產(chǎn)方式，說明原有的政策均衡狀態(tài)出現(xiàn)偏移。隨著黨的十一屆三中全會(huì)的召開，“一大二公”“共產(chǎn)主義”“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”等舊理念迅速瓦解，取而代之以“解放思想，實(shí)事求是”“包產(chǎn)到組、包產(chǎn)到戶”“一切按照自然規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，按照群眾利益辦事”等為核心的農(nóng)村發(fā)展理念。概言之，無論是決策群體意志還是社會(huì)大眾的輿論，對(duì)原有的鄉(xiāng)村治理政策的負(fù)向反饋已十分明顯，以家庭承包制為核心的農(nóng)村改革徹底引發(fā)了國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村的重大政策突破，不僅顛覆了既有的社會(huì)主義理念，更是帶來了全新的治理理念和治理體系的方向性轉(zhuǎn)變。

（三）探索均衡期：“鄉(xiāng)政村治”背景下的探索均衡（1983—2012）

在收入、支出、管理和分配等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，資產(chǎn)管理是非常重要的一部分，資產(chǎn)支出方面的管理工作分為兩類，一種是經(jīng)常性支出，另一種是資本性支出，其中行政事業(yè)單位的資產(chǎn)是由資本性支出形成的。資產(chǎn)在單位的使用過程中也會(huì)獲得收益，比如對(duì)外進(jìn)行投資獲得收益、資產(chǎn)進(jìn)行租賃時(shí)獲得收益等。根據(jù)《開封市祥符區(qū)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)對(duì)外有償使用管理暫行辦法》的要求，行政事業(yè)單位資產(chǎn)租賃時(shí)間不超3年，最佳租賃時(shí)間1年，收入上繳財(cái)政專戶，這些收益的獲得也是依賴單位的資產(chǎn)，因此，將行政事業(yè)單位的資產(chǎn)管理和預(yù)算管理科學(xué)的進(jìn)行結(jié)合已是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下必須實(shí)行的管理模式。

1983年10月，中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于實(shí)行政社分開、建立鄉(xiāng)政府的通知》，標(biāo)志著人民公社制度的正式解體。全國(guó)范圍內(nèi)重新恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建制，意味著國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)的關(guān)系迎來新轉(zhuǎn)向，從人民公社時(shí)期自上而下由國(guó)家政權(quán)總體性支配走向以“鄉(xiāng)政”為載體的國(guó)家政權(quán)和以“村治”為載體的鄉(xiāng)村社會(huì)自治之間的雙向互動(dòng)。1987年11月，第六屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議通過的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》對(duì)村委會(huì)的性質(zhì)、地位、職責(zé)、組織結(jié)構(gòu)等方面均作出規(guī)定，指出“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”。由此，鄉(xiāng)村社會(huì)中的村民自治初步形成制度化的管理機(jī)制。自2004年起，中央一號(hào)文件先后九次提到關(guān)于村民自治相關(guān)內(nèi)容，基于政策層面對(duì)村級(jí)基層民主的制度建設(shè)、運(yùn)行程序、黨建等方面修正、補(bǔ)充，并提出“健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度”，村民自治建設(shè)進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期。2010年10月，第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十七次會(huì)議對(duì)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》再次修訂，基于法律層面對(duì)村民民主議事制度、民主評(píng)議以及村務(wù)監(jiān)督等內(nèi)容進(jìn)行修改，持續(xù)推動(dòng)“鄉(xiāng)政村治”體制進(jìn)一步完善。

新中國(guó)成立初期，國(guó)家建設(shè)百?gòu)U待興，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、社會(huì)動(dòng)蕩，彼時(shí)的中國(guó)仍是一個(gè)落后的農(nóng)業(yè)國(guó)家。在農(nóng)村，“少數(shù)人占有大部分土地”的封建土地所有制嚴(yán)重束縛農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。1950年，黨中央先后通過《中華人民共和國(guó)土地改革法》《農(nóng)民協(xié)會(huì)組織通則》，完成土地革命，成功地將過去封建的地主所有制變?yōu)檗r(nóng)民個(gè)體所有制，生產(chǎn)力得到極大發(fā)展。作如是觀，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的土地改革自一開始便被賦予了雙重屬性：一是激發(fā)農(nóng)民的主體意識(shí)，增強(qiáng)農(nóng)民參與意識(shí)和思想覺悟；二是通過構(gòu)建包含農(nóng)民協(xié)會(huì)組織在內(nèi)的各種基層組織，建立健全廣大農(nóng)村中的組織基礎(chǔ)，為農(nóng)村治理現(xiàn)代化提供土壤。1953年12月，中共中央印發(fā)《中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》并由此確定了將農(nóng)業(yè)合作社認(rèn)定為新中國(guó)成立初期我國(guó)實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村社會(huì)主義改造的必經(jīng)途徑和主要載體。從合作社的性質(zhì)來看，其不僅具備生產(chǎn)功能還兼顧一定的治理作用。1958年8月，《中共中央關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》（以下簡(jiǎn)稱《人民公社決議》）從政治上正式確立了人民公社制度在我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)的實(shí)施。《人民公社決議》下發(fā)后，農(nóng)村人民公社在全國(guó)范圍內(nèi)迅速推行開來。在人民公社化初期，各地過于追求“一大二公”，加之“上動(dòng)下不動(dòng)”的并社方法，造成“共產(chǎn)風(fēng)”盛行，影響了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。1962年9月通過的《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》提出將農(nóng)村人民公社分為公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)，并最終確定了人民公社的性質(zhì)、規(guī)模、人事安排及黨組織建設(shè)等，完成了國(guó)家權(quán)力對(duì)農(nóng)村資源的整合，極大地加強(qiáng)了國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村的控制。

這一階段鄉(xiāng)村治理政策文本詞頻搜索結(jié)果如圖3所示。“農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、機(jī)制”和“貧困、扶貧、發(fā)展、建設(shè)”等成為這一時(shí)期的高頻詞，表明隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的重建和村民自治的實(shí)施，鄉(xiāng)村治理的體制機(jī)制發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，并圍繞著鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)重建、新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)業(yè)發(fā)展等方面展開治理。

（四）發(fā)展均衡期：“多元共治”背景下的發(fā)展均衡（2013—）

這一階段鄉(xiāng)村治理政策文本的詞頻搜索結(jié)果如圖4所示。這一時(shí)期，“農(nóng)村、鄉(xiāng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民”和“發(fā)展、完善、振興、機(jī)制、體系”等為高頻詞，表明此階段黨和國(guó)家不僅仍將鄉(xiāng)村發(fā)展建設(shè)置于核心位置，同時(shí)，也更加重視鄉(xiāng)村治理的體系建設(shè)。

1) 設(shè)計(jì)開發(fā)的煙苗剪葉器已經(jīng)進(jìn)入小批量推廣應(yīng)用。應(yīng)用結(jié)果顯示,綜合輔助用工,剪葉效率為120盤/h(煙苗豎膀期) ,是人工剪葉的6倍以上，其集葉率達(dá)到96%以上，避免了剪掉的碎葉對(duì)煙苗造成污染。同時(shí)，使用過程中可隨時(shí)對(duì)切刀進(jìn)行消毒，避免切刀對(duì)煙苗形成二次污染。

這一階段的鄉(xiāng)村治理政策文本詞頻搜索結(jié)果如圖1所示。這一時(shí)期的高頻詞主要體現(xiàn)了以下三個(gè)方面的特征：首先，“農(nóng)村、土地、革命、運(yùn)動(dòng)、中國(guó)、帝國(guó)主義”等高頻詞表明此階段正處于革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨的革命重心深植于廣袤的農(nóng)村大地，帶領(lǐng)廣大農(nóng)民群眾開展革命；其次，“農(nóng)民、群眾、組織、政權(quán)”等高頻詞表明了中國(guó)共產(chǎn)黨進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)、組織基層政權(quán)的過程，團(tuán)結(jié)廣大農(nóng)民群眾，構(gòu)建以黨組織為中心的鄉(xiāng)村組織體系；最后，“發(fā)展、教育、領(lǐng)導(dǎo)”等高頻關(guān)鍵詞顯示了在這一時(shí)期，共產(chǎn)黨高度重視農(nóng)村教育工作和農(nóng)民在鄉(xiāng)村治理中的主體性作用。

根據(jù)維克托·邁爾·舍恩伯格在《大數(shù)據(jù)時(shí)代》一書中的看法，大數(shù)據(jù)思維有3個(gè)方面的特征：第一，需要全部數(shù)據(jù)樣本而不是抽樣樣本；第二，關(guān)注效率而不是精確度；第三，關(guān)注相關(guān)性而不是因果關(guān)系[3]。

黨的十八大之后，鄉(xiāng)村治理開始進(jìn)入多元共治時(shí)期。針對(duì)鄉(xiāng)村中出現(xiàn)的不同程度的法治失靈和自治失靈等問題，全國(guó)各地開始探索由基層黨組織、新型農(nóng)村社會(huì)組織以及“新鄉(xiāng)賢”在內(nèi)的多元主體的鄉(xiāng)村自治、法治、德治建設(shè)。在黨的十八屆三中全會(huì)提出“完善社會(huì)主義制度、全面推進(jìn)國(guó)家治理體系和國(guó)家治理能力現(xiàn)代化”這一總目標(biāo)下，2014年初，中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》中再次提出要“改善鄉(xiāng)村治理機(jī)制”，并將其作為全面深化農(nóng)村改革的重要內(nèi)容專門予以規(guī)定。2017年，黨的十九大報(bào)告明確提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”。2021年4月，第十三屆全國(guó)人大會(huì)常委會(huì)第二十八次會(huì)議正式通過了《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人才支撐、文化繁榮、生態(tài)保護(hù)、組織建設(shè)和城鄉(xiāng)融合等維度全面大力發(fā)展振興鄉(xiāng)村。在鄉(xiāng)村治理多元共治新時(shí)期，不僅更加強(qiáng)調(diào)完善自治化、法治化道路，還更加注重培養(yǎng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀、鄉(xiāng)風(fēng)文明和農(nóng)村優(yōu)秀文化建設(shè)。

黨的十八大之后，鄉(xiāng)村治理逐步呈現(xiàn)出新格局。縱觀本階段的鄉(xiāng)村治理政策，表現(xiàn)出“治理主體多元、治理手段多樣及治理效能顯著”等新時(shí)代鄉(xiāng)村治理特征，鄉(xiāng)村治理政策在快速發(fā)展過程中走向更加均衡。不僅如此，村民自治意識(shí)的覺醒、新鄉(xiāng)賢的回歸以及鄉(xiāng)村中各類社會(huì)組織的價(jià)值倡導(dǎo)等因素都成為推動(dòng)鄉(xiāng)村治理政策創(chuàng)新的有效途徑。鄉(xiāng)村治理體制在完善“建立健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”新治理格局下更加趨于多元化，政策子系統(tǒng)的開放性也得到了前所未有的提升，越來越多的主體參與到鄉(xiāng)村治理的決策環(huán)節(jié)之中。鄉(xiāng)村社會(huì)和村民參與意識(shí)及能力均不斷提升，在鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域的話語(yǔ)權(quán)和影響力不斷增強(qiáng)。換言之，眾多決策主體形成的價(jià)值觀念在政策子系統(tǒng)中相互博弈，借助自我平衡和糾正的負(fù)反饋機(jī)制消減外部環(huán)境因素對(duì)鄉(xiāng)村治理政策的負(fù)面影響，使得既有的正向的鄉(xiāng)村治理政策圖景始終處于動(dòng)態(tài)平衡并穩(wěn)步提升，保持了這一時(shí)期鄉(xiāng)村治理政策的穩(wěn)定發(fā)展。

四、建黨以來鄉(xiāng)村治理政策演變的總體趨勢(shì)與內(nèi)在機(jī)理

通過對(duì)建黨以來鄉(xiāng)村治理政策的梳理發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村治理的政策圖景完成了由“農(nóng)民革命主導(dǎo)”到“多元共治”的徹底轉(zhuǎn)變，政策目標(biāo)從以“完成社會(huì)主義改造”為核心向“建立健全自治法治德治的鄉(xiāng)村治理體系”轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)村治理政策呈現(xiàn)出長(zhǎng)時(shí)期的均衡狀態(tài)和偶爾的、由危機(jī)或自主改革所引起的突變狀態(tài)相交替的變遷態(tài)勢(shì)，演進(jìn)過程符合間斷—均衡理論模型的特點(diǎn)。如前文所述，間斷—均衡理論的提出主要是基于西方的公共政策和制度背景，而西方的制度環(huán)境和政治實(shí)踐中的諸多因素（如反對(duì)者進(jìn)入政策議程、政策企業(yè)家游說等）在解釋我國(guó)政策變遷實(shí)踐過程中存在著不適配的問題，因此，必須依照我國(guó)具體的政治實(shí)踐對(duì)其進(jìn)行適當(dāng)修正，才能更合理地分析闡釋我國(guó)的政策變遷和演進(jìn)。結(jié)合建黨以來鄉(xiāng)村治理政策變遷的四個(gè)階段可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)政策問題性質(zhì)產(chǎn)生變化且進(jìn)一步導(dǎo)致政策圖景轉(zhuǎn)變時(shí)，其主要原因在于焦點(diǎn)事件推動(dòng)和由危機(jī)所觸發(fā)的中央政府決策注意力分配轉(zhuǎn)移，其中，政策場(chǎng)域的變化是鄉(xiāng)村治理政策變遷的前提，而焦點(diǎn)事件的觸發(fā)、中央政府決策注意力分配成為導(dǎo)致政策場(chǎng)域發(fā)生變化的核心變量。具體而言，建黨以來鄉(xiāng)村政策演進(jìn)的主要特征和內(nèi)在機(jī)理如下：

（一）政策圖景經(jīng)歷了“農(nóng)民革命”主導(dǎo)—“政治全能主義”—“鄉(xiāng)政村治—“多元共治”的轉(zhuǎn)變

政策圖景的變化主要源于焦點(diǎn)事件的觸發(fā)和中央決策注意力轉(zhuǎn)移所帶來的理念轉(zhuǎn)變，焦點(diǎn)事件的驅(qū)動(dòng)和中央決策注意力的轉(zhuǎn)移是鄉(xiāng)村治理政策變遷共同作用的結(jié)果。政策圖景的轉(zhuǎn)變都會(huì)相應(yīng)地引起政策的演進(jìn)，不同歷史時(shí)期的鄉(xiāng)村治理政策都是基于當(dāng)時(shí)占據(jù)主導(dǎo)意志的中央決策群體政策圖景形成的。在建黨初期，基于我國(guó)革命的現(xiàn)實(shí)情況，黨的工作重點(diǎn)迅速?gòu)某鞘修D(zhuǎn)移到農(nóng)村，先后頒布《井岡山土地法》《興國(guó)土地法》《為督促分配土地及宣布土地所有權(quán)》三布告和《關(guān)于土地問題的指示》等政策解決土地問題，調(diào)動(dòng)農(nóng)民革命積極性，并通過各種類型會(huì)議、標(biāo)語(yǔ)口號(hào)、墻報(bào)等加大在廣大農(nóng)村地區(qū)的宣傳力度，教導(dǎo)民眾要有革命性和批判反思精神，剔除狹隘的小農(nóng)思想，著力培養(yǎng)農(nóng)民的階級(jí)意識(shí)，解構(gòu)鄉(xiāng)村社會(huì)原有的意識(shí)形態(tài)。新中國(guó)成立初期，以毛澤東同志為核心的黨中央指出我國(guó)存在著國(guó)內(nèi)國(guó)際兩種主要矛盾，認(rèn)為“實(shí)現(xiàn)農(nóng)村工業(yè)化是農(nóng)村偉大光明的前途”，先后進(jìn)行土地改革、農(nóng)業(yè)合作化再到人民公社制度的建立和曲折探索，黨和國(guó)家的政策圖景均圍繞著“完成社會(huì)主義改造”，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村未能成為國(guó)家發(fā)展的首選，而是通過農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)原始積累以進(jìn)一步服務(wù)于國(guó)家的工業(yè)化建設(shè)。隨著黨的十一屆三中全會(huì)的召開，面對(duì)社會(huì)主義初級(jí)階段的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，黨中央指出這一時(shí)期我國(guó)社會(huì)的主要矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭嗣袢找嬖鲩L(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾”，農(nóng)業(yè)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民生活水平提高成為這一時(shí)期社會(huì)主義建設(shè)的重心，并將其視為“黨和人民事業(yè)發(fā)展的全局性和根本性問題”，在此基礎(chǔ)上形成的“鄉(xiāng)政村治”基層治理體制為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)提供了制度保障。構(gòu)建完善“鄉(xiāng)政村治”治理機(jī)制成為這一時(shí)期鄉(xiāng)村治理最為核心的政策圖景?！皣?guó)家治理體系和國(guó)家治理能力現(xiàn)代化”的提出，客觀上為構(gòu)建新型的鄉(xiāng)村治理體系提供了一定的政策導(dǎo)向。進(jìn)入到中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)期，我國(guó)社會(huì)主義矛盾轉(zhuǎn)化為“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展和鄉(xiāng)村治理提出更高要求，全面覆蓋鄉(xiāng)村社會(huì)的政治經(jīng)濟(jì)文化及公共服務(wù)各方面，進(jìn)一步完善鄉(xiāng)村治理的制度框架和政策體系?！蛾P(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》等重要文件多次指出要“建立健全鄉(xiāng)村治理機(jī)制，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”。

由此，黨中央對(duì)不同時(shí)期鄉(xiāng)村治理政策圖景的理解根源于黨中央對(duì)社會(huì)主要矛盾的基本判斷及該時(shí)期社會(huì)主義建設(shè)內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)。我國(guó)鄉(xiāng)村治理的政策圖景大致經(jīng)歷了四次重大變遷：一是以農(nóng)民革命為核心政策圖景的革命時(shí)期，通過將權(quán)力下沉到農(nóng)村地區(qū)，實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村地區(qū)的整治，為紅色革命政權(quán)的發(fā)展壯大提供了革命土壤，更是徹底打破傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的治理格局；二是以“政治全能主義”為核心政策圖景的社會(huì)主義改造時(shí)期，從土地革命到農(nóng)業(yè)合作化，再到人民公社制度，通過農(nóng)業(yè)和農(nóng)村資源實(shí)現(xiàn)原始累積服務(wù)于社會(huì)主義工業(yè)化；三是以“建立完善‘鄉(xiāng)政村治’體制”為核心政策圖景的“鄉(xiāng)政村治”時(shí)期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)的重建、村民自治的實(shí)施理順了基層治理的組織關(guān)系，明確了基層政權(quán)和鄉(xiāng)村自治的權(quán)力邊界，鄉(xiāng)村治理開始向制度化、法治化和現(xiàn)代化的方向發(fā)展；四是以“多元共治”為核心政策圖景的鄉(xiāng)村治理新時(shí)期，明確體現(xiàn)了當(dāng)前黨和國(guó)家對(duì)于鄉(xiāng)村治理的總體方向和鄉(xiāng)村振興的發(fā)展目標(biāo)。

（二）黨中央決策的注意力分配是影響鄉(xiāng)村治理政策變遷的根本原因

注意力分配（Attention Allocation）作為一個(gè)跨學(xué)科的研究主題，在心理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、社會(huì)學(xué)等多個(gè)學(xué)科均有不同的研究視角。管理學(xué)傾向于將注意力分配看作一個(gè)計(jì)劃統(tǒng)籌的過程，個(gè)體通過某種良性的計(jì)劃管理過程實(shí)現(xiàn)注意力的轉(zhuǎn)移和優(yōu)化配置。以黨中央為核心的決策情境與其相似，強(qiáng)調(diào)決策者審時(shí)度勢(shì)的統(tǒng)籌計(jì)劃過程，但中央決策者的計(jì)劃統(tǒng)籌受到多重因素的限制和制約，具有一定程度的被動(dòng)性。中央決策機(jī)構(gòu)的政策注意力分配呈現(xiàn)被動(dòng)回應(yīng)的狀態(tài)，當(dāng)政策問題未能在政策次級(jí)系統(tǒng)里得到有效解決或消化時(shí)，便會(huì)引發(fā)宏觀政策系統(tǒng)中的決策者們關(guān)注，在某種危機(jī)或焦點(diǎn)事件的沖擊下及其他限制性約束條件下共同影響政策的注意力分配，推動(dòng)政策變遷。

新中國(guó)成立初期，圍繞“實(shí)現(xiàn)國(guó)家社會(huì)主義改造”這一宏觀價(jià)值目標(biāo)經(jīng)歷了由土地改革、農(nóng)業(yè)合作化到人民公社制度的曲折探索。這一時(shí)期，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村始終未能成為中央政府注意力的“首選”，而是通過農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)原始積累以進(jìn)一步服務(wù)于國(guó)家工業(yè)化建設(shè)，這也為人民公社制度長(zhǎng)時(shí)間存續(xù)提供了合理解釋。黨的十一屆三中全會(huì)之后，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作逐步成為全國(guó)工作的重點(diǎn)，黨和國(guó)家更加重視“三農(nóng)”問題，其明顯標(biāo)志便是自1982年起連續(xù)五年的中央一號(hào)文件均是關(guān)于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民，主題都圍繞著“促進(jìn)農(nóng)業(yè)增收，增進(jìn)農(nóng)民福祉”這一主線，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民在國(guó)家治理中占據(jù)著越來越重要的位置，并從“基礎(chǔ)地位”上升至“首要地位”。從1983年1月中共中央印發(fā)的《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問題》肯定聯(lián)產(chǎn)承包制是黨領(lǐng)導(dǎo)下農(nóng)民的偉大創(chuàng)造，到2005年底中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》提出建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重大歷史任務(wù)，再到2012年以后鄉(xiāng)村治理政策密集出臺(tái)的演進(jìn)過程充分說明，建立健全新型鄉(xiāng)村治理體系、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興已然成為新時(shí)期中央決策者持續(xù)關(guān)注的重中之重。鄉(xiāng)村治理政策頒布的數(shù)量、質(zhì)量和頻次較過去有了大幅提升，與中央政府決策的注意力轉(zhuǎn)移密切相關(guān)，中央決策群體政策注意力的固定是進(jìn)行持久政策行動(dòng)的前提和基礎(chǔ)。

格羅佩斯在 20 世紀(jì)初發(fā)表的《藝術(shù)家與技術(shù)師在何處相會(huì)》一文中很清楚地表達(dá)了他對(duì)“功能”與“形式”關(guān)系的認(rèn)識(shí)，他說：“物體是由它的性質(zhì)決定的。

（三）焦點(diǎn)事件成為誘發(fā)鄉(xiāng)村治理政策變遷的前因性條件

間斷—均衡理論最初由美國(guó)學(xué)者弗蘭克·鮑姆加特納和布萊恩·瓊斯所提出，致力于解釋政策變遷過程中的穩(wěn)定和變遷問題，他們認(rèn)為，政策變遷在長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)處于停滯和漸進(jìn)變革的狀態(tài)，而在短時(shí)間內(nèi)可能會(huì)出現(xiàn)政策壟斷被打破的大規(guī)模突變。間斷—均衡理論共有兩個(gè)基本前提：一是該理論假定宏觀政治系統(tǒng)和政治子系統(tǒng)處于不同層面，共同解釋了政策漸進(jìn)過程或間斷的發(fā)生；二是該理論模型假定具備一個(gè)有決定政策議程權(quán)威的機(jī)構(gòu)或組織，并形成了一個(gè)封閉性的政策場(chǎng)域，透過價(jià)值理念的傳達(dá)使國(guó)家政策進(jìn)一步被強(qiáng)化，達(dá)到政策的漸進(jìn)式平衡。

在鄉(xiāng)村治理政策變遷具體實(shí)踐中，20世紀(jì)六七十年代國(guó)家層面的政策變遷過程中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本處于停滯狀態(tài)，農(nóng)產(chǎn)品增幅緩慢、農(nóng)民生產(chǎn)生活陷入困境，農(nóng)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r嚴(yán)重滯后于其他產(chǎn)業(yè)并成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的薄弱環(huán)節(jié)。不僅如此，“全能”的人民公社制度因管理成本高、效率低使得鄉(xiāng)村治理問題頻發(fā)、社隊(duì)基層渙散等問題突出，加重了治理危機(jī)。在實(shí)踐中，依靠焦點(diǎn)事件推動(dòng)公共政策的劇烈變革還需要相同類型事件發(fā)生的頻度、范圍、強(qiáng)度和時(shí)間。首先是焦點(diǎn)事件的頻度，即某一類焦點(diǎn)事件在一個(gè)時(shí)間段內(nèi)所發(fā)生的次數(shù)。一度嚴(yán)重挫傷農(nóng)民群眾參加集體勞動(dòng)的積極性、農(nóng)村廣泛存在著“瞞產(chǎn)私分”“借糧”等行為、安徽省小崗村農(nóng)民四次探索“包產(chǎn)到戶”等一系列焦點(diǎn)事件的高頻發(fā)生，折射出人民公社制度長(zhǎng)期存續(xù)過程中的各種問題，打破中央政府的“注意力瓶頸”（Bottleneck of Attention），開啟政策議程設(shè)置中的“機(jī)會(huì)之窗”已成為必然選項(xiàng)。其次是焦點(diǎn)事件的范圍和強(qiáng)度。1978年12月，《人民日?qǐng)?bào)》第一版發(fā)表社論文章《解放思想，實(shí)事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看》對(duì)過去制度政策中各種問題、“左”傾思想錯(cuò)誤等提出質(zhì)疑；1980年1月1日，《人民日?qǐng)?bào)》頭版文章《迎接大有作為的年代》對(duì)黨的十一屆三中全會(huì)作出經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，提出“一個(gè)偉大的歷史轉(zhuǎn)折開始了”。由此，官方媒體及社會(huì)大眾同樣認(rèn)識(shí)到治理危機(jī)的存在、改革的緊迫性以及“轉(zhuǎn)折的到來”。最后是焦點(diǎn)事件觸發(fā)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。在某一時(shí)間段內(nèi)，議題的界定、政策建議和政治可接受度實(shí)現(xiàn)有機(jī)融合，意味著議程設(shè)置中的“機(jī)會(huì)之窗”將會(huì)打開，相關(guān)政策調(diào)整的可能性大大增加。黨的十一屆三中全會(huì)對(duì)農(nóng)業(yè)相關(guān)問題的探討，指出過去在農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略上長(zhǎng)期存在著“左”傾錯(cuò)誤，“農(nóng)業(yè)問題的嚴(yán)重性、緊迫性必須引起全黨同志的充分注意”，這為人民公社制度的廢除提供了政治上的可接受性。如前所言，黨中央對(duì)特定政策領(lǐng)域的注意力分配轉(zhuǎn)移是導(dǎo)致政策間斷式變遷的根本原因，而作為焦點(diǎn)事件之一的黨的十一屆三中全會(huì)則在決策群體中引發(fā)了政策宏觀系統(tǒng)的變化，以黨中央為核心的關(guān)鍵行動(dòng)者們從主觀上意識(shí)到治理危機(jī)的存在，將其認(rèn)定為可能影響政權(quán)穩(wěn)定性的關(guān)鍵因素時(shí)，焦點(diǎn)事件成為誘發(fā)政策變遷的前因性條件。

（四）由危機(jī)或焦點(diǎn)事件觸發(fā)的新理念決定了鄉(xiāng)村治理政策發(fā)展的總體方向

當(dāng)治理危機(jī)爆發(fā)，為維護(hù)政權(quán)的合法性和穩(wěn)定性，中央決策者們不得不將解決治理危機(jī)放在首要位置，因此，危機(jī)的出現(xiàn)成為誘發(fā)關(guān)鍵行動(dòng)者們推動(dòng)制度和政策變革的“窗口”。當(dāng)危機(jī)出現(xiàn)并獲得決策者們足夠的注意力，該領(lǐng)域范圍內(nèi)的核心問題被提上日程、開啟政策變遷的機(jī)會(huì)之窗，新舊理念將在舊有制度中展開競(jìng)爭(zhēng)，舊理念被瓦解、新理念在該領(lǐng)域范圍內(nèi)達(dá)成共識(shí)并整合，新的理念將成為主導(dǎo)政策變遷的顯性力量。在鄉(xiāng)村治理政策變遷的具體實(shí)踐中，政治精英和社會(huì)大眾對(duì)舊有政策結(jié)果的反思是導(dǎo)致政策變遷的主要因素之一。新的理念往往來源于以黨中央為核心的政治精英們對(duì)治理危機(jī)的認(rèn)識(shí)、政策環(huán)境的分析、社會(huì)主要矛盾和利益關(guān)系重新認(rèn)知的過程，政治精英們對(duì)舊有政策理念進(jìn)行修正或重塑，并形成新時(shí)期更適合制度環(huán)境和制度安排的總體性目標(biāo)。

研究發(fā)現(xiàn)，建黨以來鄉(xiāng)村治理政策變遷呈現(xiàn)出非線性的、長(zhǎng)時(shí)期的均衡狀態(tài)和偶爾的突變狀態(tài)相交替的變遷態(tài)勢(shì)，其中，總體性目標(biāo)對(duì)整體政策變遷方向起著決定性作用，次級(jí)政策系統(tǒng)中的目標(biāo)變遷可能會(huì)引起鄉(xiāng)村社會(huì)一定范圍、幅度的波動(dòng)，但在總體性目標(biāo)維持不變的情況下，仍舊能夠回歸原本路徑之中。值得注意的是，黨的領(lǐng)導(dǎo)始終貫穿于鄉(xiāng)村治理實(shí)踐的始終，在不同時(shí)期的治理理念深刻地對(duì)應(yīng)著不同時(shí)期的歷史訴求和使命，映射著黨在不同時(shí)期對(duì)社會(huì)主義制度建設(shè)的理解。以“全能主義”政治圖景下的人民公社制度向“鄉(xiāng)政村治”范式轉(zhuǎn)變?yōu)槔谝脏囆∑酵緸楹诵牡狞h中央對(duì)過去人民公社時(shí)期烏托邦式的治理理念進(jìn)行深刻反思之后，重新提出“解放思想、實(shí)事求是”“對(duì)農(nóng)業(yè)指導(dǎo)一切從實(shí)際出發(fā)、按照自然規(guī)律辦事，按群眾利益辦事”“加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)，實(shí)行村民自治”等與改革后農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制更適合的新理念，引領(lǐng)了20世紀(jì)80年代后我國(guó)鄉(xiāng)村治理制度安排和政策體系的總體方向及發(fā)展路徑。

五、結(jié)論與啟示

本文引入間斷—均衡理論模型并進(jìn)一步將其本土化，系統(tǒng)地分析了建黨百余年來鄉(xiāng)村治理政策的變遷歷程、演變趨勢(shì)和內(nèi)在機(jī)理。研究發(fā)現(xiàn)，首先，建黨以來鄉(xiāng)村治理的政策變遷呈現(xiàn)出長(zhǎng)時(shí)期的均衡狀態(tài)和偶爾由危機(jī)或自主改革引起的突變狀態(tài)相交替的變遷態(tài)勢(shì)。政策圖景的變化對(duì)鄉(xiāng)村治理的政策變遷具有十分重要的影響，當(dāng)政策圖景趨于穩(wěn)定時(shí)，政策壟斷就容易維持，某一時(shí)期內(nèi)的鄉(xiāng)村治理政策進(jìn)入均衡狀態(tài)。反言之，當(dāng)政策圖景多樣且發(fā)生劇烈變動(dòng)時(shí)，政策壟斷就會(huì)趨向瓦解，政策發(fā)生突變。其次，在我國(guó)特殊的制度環(huán)境中，鄉(xiāng)村治理政策變遷主要受到黨中央決策注意力轉(zhuǎn)移和焦點(diǎn)事件觸發(fā)這兩種關(guān)鍵因素的影響，其中，中央政府決策者的意志在鄉(xiāng)村治理政策變遷動(dòng)力中占據(jù)著支配地位，憑借強(qiáng)制力直接推動(dòng)政策變遷，而無論是治理危機(jī)抑或是焦點(diǎn)事件，都承擔(dān)著轉(zhuǎn)移公眾和政治家注意力的功能，并在一定的制度環(huán)境下成為打破舊制度均衡的關(guān)鍵誘因。最后，經(jīng)過廣泛討論、得到中央決策者們認(rèn)證的新理念在新的制度環(huán)境中成為主導(dǎo)政策變遷的顯性力量，并對(duì)此后很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)的整體政策變遷方向起著決定性作用。經(jīng)本研究驗(yàn)證，本土化的間斷—均衡分析框架對(duì)建黨以來鄉(xiāng)村治理政策變遷實(shí)踐有較強(qiáng)的解釋力，一定程度上驗(yàn)證了間斷—均衡理論模型在中國(guó)場(chǎng)景的適用性。

2.1 使用全數(shù)據(jù)樣本 傳統(tǒng)的統(tǒng)計(jì)學(xué)根據(jù)有限的數(shù)據(jù)樣本去分析推理，以達(dá)到理解研究對(duì)象及規(guī)律的目的，數(shù)據(jù)及樣本的限制難免會(huì)產(chǎn)生誤差，當(dāng)數(shù)據(jù)量足夠大的時(shí)候，就無需使用樣本來理解事物，因此，大數(shù)據(jù)是全數(shù)據(jù)思維，全方位真實(shí)立體反映客觀事物，發(fā)掘隱藏的規(guī)律和關(guān)聯(lián)，甚至可以做出準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)，也就是說，一切用數(shù)據(jù)說話。

第一，自中國(guó)共產(chǎn)黨成立以來，鄉(xiāng)村治理政策變遷過程經(jīng)歷了3個(gè)均衡期和1個(gè)間斷期，不同歷史階段鄉(xiāng)村治理政策的更替保持了一定的政策慣性和制度黏性，伴有間斷與均衡的具體特征，但并未沿著政策間斷與政策均衡相交替的變遷路徑。黨中央對(duì)鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域的注意力分配呈現(xiàn)出日漸增強(qiáng)的趨勢(shì)，其中，焦點(diǎn)事件在政策場(chǎng)域變化中處于十分重要的位置，共同構(gòu)成了影響鄉(xiāng)村治理政策變遷的關(guān)鍵變量。

第二，中國(guó)共產(chǎn)黨作為中國(guó)唯一的執(zhí)政黨，對(duì)鄉(xiāng)村治理的理念變化及對(duì)政策圖景的塑造也具有十分深遠(yuǎn)的影響。當(dāng)焦點(diǎn)事件所引發(fā)的危機(jī)出現(xiàn)并獲得中央決策者的足夠注意力，該領(lǐng)域范圍內(nèi)的核心問題將被提上日程，由此開啟政策變遷的機(jī)會(huì)之窗。新舊理念在舊制度中展開競(jìng)爭(zhēng)，當(dāng)舊理念瓦解、新理念在該領(lǐng)域范圍內(nèi)達(dá)成共識(shí)進(jìn)一步整合，新理念成為主導(dǎo)制度變遷的顯形力量。新理念和新政策圖景的形成往往基于中央決策者群體對(duì)社會(huì)矛盾的重新認(rèn)識(shí)和注意力的轉(zhuǎn)移，決策者們將新理念注入政策場(chǎng)域，在該理念引導(dǎo)下進(jìn)行一定的制度調(diào)整。作如是觀，盡管理念決定了制度變遷的大致方向，但理念并不直接作用于制度，而是在政策場(chǎng)域和實(shí)施過程中影響制度和政策變遷。

第三，歷史制度主義在解釋政策變遷時(shí)強(qiáng)調(diào)歷時(shí)性和制度脈絡(luò)的重要性，將事件或行為起因放置于歷史脈絡(luò)中去理解和解釋。鄉(xiāng)村治理的政策演進(jìn)與國(guó)家制度變遷有著密切關(guān)聯(lián)。在新中國(guó)成立之初，完成“社會(huì)主義工業(yè)化改造”成為當(dāng)時(shí)的“主旋律”，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民始終未能成為黨和國(guó)家的“首選”?！按筌S進(jìn)”“人民公社化運(yùn)動(dòng)”“農(nóng)業(yè)學(xué)大寨”等使人民公社制度的運(yùn)行呈現(xiàn)長(zhǎng)期的低效狀態(tài)，未能對(duì)農(nóng)民生產(chǎn)生活和農(nóng)村發(fā)展起到正向反饋。黨的十一屆三中全會(huì)之后，國(guó)家的發(fā)展重心發(fā)生轉(zhuǎn)移，經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌和政治領(lǐng)域的松動(dòng)使得政府更加關(guān)心“三農(nóng)”問題。進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)主要矛盾已然轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭嗣袢找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，“鄉(xiāng)村振興”“新型鄉(xiāng)村治理體系”等話語(yǔ)理念的提出，進(jìn)一步提升了鄉(xiāng)村治理在國(guó)家治理中的重要性。黨的十八大以來，黨和政府多次出臺(tái)關(guān)于鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興的重大決議和政策，不斷推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。

2)提高學(xué)生自主學(xué)習(xí)能力。學(xué)生課下可以隨時(shí)隨地通過快進(jìn)、后退、暫?；蚍磸?fù)播放微課，全面帶動(dòng)了以學(xué)生為中心的自主學(xué)習(xí)模式，更利于個(gè)性化自主學(xué)習(xí)的形成和自學(xué)能力的培養(yǎng)。

第四，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是百年來鄉(xiāng)村治理歷久彌新的根本保障。歷史經(jīng)驗(yàn)證明，中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)能力隨著鄉(xiāng)村治理體系變遷不斷增強(qiáng)，成為鄉(xiāng)村治理政策和體制機(jī)制創(chuàng)新的根本前提。建黨以來，中國(guó)共產(chǎn)黨以不同方式深深嵌入鄉(xiāng)村基層工作中，不斷鞏固其在鄉(xiāng)村基層工作中的領(lǐng)導(dǎo)作用，走出一條具有中國(guó)特色的、階段性特征明顯的中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展道路。黨中央作為我國(guó)鄉(xiāng)村治理各項(xiàng)政策措施的制定者，把控著當(dāng)前及未來鄉(xiāng)村治理的總體方向。改革開放以來，黨中央連續(xù)多年發(fā)布數(shù)個(gè)中央一號(hào)文件聚焦“三農(nóng)”問題，不僅僅及時(shí)地對(duì)鄉(xiāng)村中各類社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治問題“對(duì)癥下藥”，更是我國(guó)農(nóng)村改革、農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收和鄉(xiāng)村振興的偉大見證。農(nóng)村基層黨組織作為黨在鄉(xiāng)村工作中的戰(zhàn)斗堡壘，承擔(dān)著黨在鄉(xiāng)村治理中路線方針政策的有效傳達(dá)和具體執(zhí)行，是各類鄉(xiāng)村社會(huì)組織的領(lǐng)導(dǎo)核心，要進(jìn)一步完善“黨組織+”協(xié)商體系，加強(qiáng)村黨組織的先進(jìn)性、合法性和有效性建設(shè)，發(fā)揮黨員干部的先鋒模范作用，實(shí)現(xiàn)黨對(duì)鄉(xiāng)村基層治理的思想引領(lǐng)。