新人口形勢下的公共教育供給 ＊

張 翕 陸 銘

（1. 中國社會科學(xué)院人口與勞動經(jīng)濟研究所，北京 100006；2. 上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟與管理學(xué)院，上海 200030）

一、引言

2020年第七次全國人口普查（簡稱“七普”）揭示出中國人口發(fā)展的新情況，其中3大主要趨勢具有深遠意義。首先是人口老齡化加深、加快：“七普”主要數(shù)據(jù)公報顯示，全國60歲及以上人口占18.70%，其中65歲及以上人口占13.50%，大幅高于2010年的水平（13.26%和8.87%），且老年人口占比在這個十年的增加也明顯快于上個十年。其次是生育率維持在較低水平：據(jù)國家統(tǒng)計局計算，2020年中國育齡婦女總和生育率為1.3；即便“單獨二孩”“全面二孩”政策接連出臺，生育率相比于2010年也只有微弱的反彈。第三是超大規(guī)模的城鎮(zhèn)化和人口流動勢頭不減：2020年中國常住人口城鎮(zhèn)化率達到63.89%，明顯超越過去幾年官方估計的城鎮(zhèn)化率的變化軌跡；同時，全國流動人口規(guī)模達到3.76億，也超過各方預(yù)期。

以上三重趨勢中，有挑戰(zhàn)也有機遇。老齡化和低生育率將分別在短期和長期減少勞動年齡人口，提高老年人口撫養(yǎng)比，進而從要素數(shù)量、創(chuàng)新活力和財政收支等渠道阻礙經(jīng)濟增長。然而，超大規(guī)模的城鎮(zhèn)化和人口流動則表明，中國勞動力的地區(qū)間配置效率不斷改進，規(guī)模經(jīng)濟和集聚經(jīng)濟持續(xù)加強，勞動生產(chǎn)率還有很大的提升空間。能否妥善應(yīng)對老齡化和低生育的挑戰(zhàn)，并充分利用人口遷移的機遇，決定著中國經(jīng)濟發(fā)展的前景，直接關(guān)系到2035年遠景目標和第二個百年奮斗目標的實現(xiàn)。

新人口形勢下的挑戰(zhàn)與機遇，共同指向公共教育的供給。老齡化使得“生之者寡，食之者眾”，只有盡快提升勞動生產(chǎn)率，才能保障各個世代的福祉。教育體系培育的人力資本是決定勞動生產(chǎn)率的關(guān)鍵因素，加強公共教育因而是積極應(yīng)對人口老齡化的應(yīng)有之義。低生育的微觀機制在于生育的成本上升、收益下降。教育資源短缺造成高昂的教育成本，嚴重抑制了中國家庭的生育選擇，擴大優(yōu)質(zhì)公共教育資源的供給因而也是構(gòu)建生育友好型社會的內(nèi)在要求。作為中國經(jīng)濟發(fā)展的主要動力，城鎮(zhèn)化和人口流動同樣受到公共教育供給的制約。雖然中國的城鎮(zhèn)化率快速上升，但仍低于其他國家在相同發(fā)展階段的水平，戶籍人口城鎮(zhèn)化率更遠低于常住人口城鎮(zhèn)化率。流動人口大幅增加，則說明人戶分離程度加深，同樣反映出戶籍制度改革滯后。人口自由定居并享受當?shù)毓卜?wù)的權(quán)利遲遲不能實現(xiàn)，很大程度上源于公共教育供給僵化，無法適應(yīng)并滿足隨人口遷移而變化的教育需求。只有公共教育供給得到增加和優(yōu)化，改革的阻力才會破除，全國經(jīng)濟才能更多受益于要素配置效率的改進。

鑒于公共教育供給對于應(yīng)對新人口形勢的特殊意義，本文將立足空間政治經(jīng)濟學(xué)視角，說明新人口形勢對公共教育供給的內(nèi)在要求，論證優(yōu)化公共教育資源空間布局的重要性和主要原則，并探索相應(yīng)的政策和制度安排。本文認為，對于促進人口遷移及應(yīng)對老齡化和低生育，加強公共教育供給是真正有效的手段。中國公共教育供給的問題既在于總量不足，也在于空間錯配。解決問題必須遵循人口遷移和教育需求變化的趨勢與規(guī)律。一方面，以超大城市為中心的城市群不斷吸納人口，當?shù)毓步逃┙o應(yīng)大幅度增加，以推動戶籍制度改革，并解決流動兒童和留守兒童等問題；另一方面，在人口流出地，教育需求正在發(fā)生城區(qū)化，公共教育供給應(yīng)向市轄區(qū)和優(yōu)勢縣城集中，利用規(guī)模經(jīng)濟性來提升質(zhì)量。在制度層面，要通過頂層設(shè)計轉(zhuǎn)變地方政府治理方式，并調(diào)整上下級政府間的財政安排，調(diào)動多方面的積極因素，切實加強和改善公共教育供給。

二、新人口形勢對公共教育供給的內(nèi)在要求

人口形勢與公共教育供給看似不直接相關(guān)，但是在國家發(fā)展的視角下，二者存在深刻的內(nèi)在聯(lián)系。在宏觀意義上，人口老齡化和低生育率使勞動力規(guī)模下降、老年撫養(yǎng)比增加，人力資本積累和勞動力配置效率提升成為“做蛋糕”和“分蛋糕”的條件。從個體行為角度，生育決策和遷移決策都受到教育供給的影響，加強教育供給可通過多重機制增強人力資源的可持續(xù)性和配置效率。此部分將介紹中國人口發(fā)展的新形勢，闡述教育在其中的重要意義，論證新人口形勢對公共教育供給的內(nèi)在要求。

（一）人口老齡化與勞動生產(chǎn)率

現(xiàn)代社會的發(fā)展延長了人的平均壽命，同時降低了生育率，人口老齡化因而成為國際普遍趨勢。從經(jīng)濟角度看，人口老齡化既是增長問題，也是分配問題。一方面，隨著勞動年齡人口規(guī)模減少、勞動參與率下降，經(jīng)濟增長受到勞動力要素規(guī)模萎縮的挑戰(zhàn)（蔡昉，2021；都陽，封永剛，2021）。另一方面，老年人口與勞動年齡人口的比例即老年撫養(yǎng)比上升，產(chǎn)生再分配壓力，導(dǎo)致社會保障收支失衡，甚至威脅財政可持續(xù)性（張翕，2021）。增長問題和分配問題相互疊加，嚴重阻礙經(jīng)濟社會運行和發(fā)展。

中國的人口老齡化具有特殊性。首先是老齡化速度快。新中國成立后，特別是改革開放以來，經(jīng)濟社會快速發(fā)展，國民平均壽命大幅度延長。1980年代起，嚴格的計劃生育政策使得中國的生育率呈斷崖式下降。從年齡隊列來看，中國在1950年代、1960年代至1970年代相繼出現(xiàn)的兩個生育高峰，正在轉(zhuǎn)化為老齡化高峰。以上因素使現(xiàn)今中國進入“集中老齡化”階段。第七次全國人口普查公報顯示，2020年中國60歲及以上人口占比18.70%，65歲及以上人口占比13.50%，二者分別比2010年上升5.44和4.63個百分點。國際比較而言，中國老年人口占比的增速明顯超過同期世界平均值，甚至超過英美等發(fā)達國家。在未來，受1960年代至1970年代生育高峰等影響，中國人口老齡化甚至?xí)M一步加速。根據(jù)聯(lián)合國世界人口展望2019（World Population Prospects 2019）數(shù)據(jù)庫的中變量方案，到2035年，中國65歲及以上人口將占20.7%，大致等于同時期美國的比例，接近2020年德國的水平；到2050年，中國65歲及以上人口占比將達到26.1%，明顯超過同時期的美國（見圖1）。

快速老齡化引致中國人口發(fā)展的另一個特點，即“未富先老”。中國長期屬于發(fā)展中國家。到2035年，中國的人均GDP仍無法達到美、德等發(fā)達國家當前的水平，那時中國卻不得不面對與其現(xiàn)在相似的、甚至更加嚴峻的老齡化局面。發(fā)達國家資本積累充分，產(chǎn)業(yè)占據(jù)價值鏈高端，社會保障等制度也更為完善，有利于其適應(yīng)人口老齡化。中國則要在維持經(jīng)濟增長、促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、推進各項制度建設(shè)的同時妥善應(yīng)對快速老齡化的沖擊，困難與挑戰(zhàn)巨大。尤其是印度、越南等人口更年輕、老年撫養(yǎng)負擔更小的發(fā)展中國家，正憑借人口紅利逐漸確立其在勞動密集型產(chǎn)業(yè)上的比較優(yōu)勢，對中國一些地區(qū)的支柱產(chǎn)業(yè)形成擠壓。中國通過經(jīng)濟發(fā)展應(yīng)對老齡化的機遇期稍縱即逝。

為了破解“快速老齡化”和“未富先老”的難題，中國必須盡快提高勞動生產(chǎn)率，使有限的勞動力創(chuàng)造出更大的價值。當前，勞動力的質(zhì)量和配置效率制約著中國的勞動生產(chǎn)率。所謂“質(zhì)量”，主要是指人力資本存量。大量理論和經(jīng)驗研究充分說明，人力資本是決定勞動生產(chǎn)率的關(guān)鍵因素，而人力資本的培育主要依賴于教育。“七普”數(shù)據(jù)顯示，2020年中國15歲及以上人口的平均受教育年限為9.91年，擁有高中及以上文化程度的人口占15歲及以上人口的比例為37.2%，與發(fā)達國家存在較大差距。而且，中國的教育還存在質(zhì)量和回報不高的問題（Li，Liu，& Zhang，2012；張翕，陸銘，2019），也就是說，中國加強教育、促進人力資本積累仍大有可為。

中國改善勞動力配置效率的潛力，則集中體現(xiàn)于城鄉(xiāng)間和地區(qū)間巨大的勞動生產(chǎn)率差距。據(jù)國家統(tǒng)計局計算，2020年中國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入達到43 834元，農(nóng)村居民人均可支配收入僅為17 131元，差距背后正是城鎮(zhèn)的勞動生產(chǎn)率優(yōu)勢。不同地區(qū)間也是如此，2020年北京市和上海市的人均GDP均超過甘肅省的4倍；在市層面或縣層面，人均GDP的差異甚至更大。顯然，如果能夠促進勞動力在城鄉(xiāng)間和地區(qū)間遷移，全國平均勞動生產(chǎn)率將得到顯著的提升?？偠灾ㄟ^加強教育培育人力資本，并通過促進人口遷移來提高勞動力配置效率，是能夠在較短時期內(nèi)提高勞動生產(chǎn)率的有效措施，應(yīng)成為實施積極應(yīng)對人口老齡化戰(zhàn)略的重要抓手。

（二）低生育率與教育成本

低生育率是人口老齡化的兩大原因之一，卻值得單獨討論。單一的壽命延長效應(yīng)并不會減少勞動年齡人口的規(guī)模，只會通過擴大分子而提高老年撫養(yǎng)比，影響有限。況且壽命的延長往往意味著健康壽命的增加，實際上擴充了可用的人力資源，通過延遲退休便可以在一定程度上抵消撫養(yǎng)比的增加。低生育率則造成收縮型人口年齡結(jié)構(gòu)，在絕對數(shù)量上減少人力資源，并通過削減分母而大幅度提高老年撫養(yǎng)比，且無從改善?？梢哉f，人口老齡化對經(jīng)濟社會發(fā)展的長期不利影響主要源于低生育率效應(yīng)。面對嚴峻的人口挑戰(zhàn)，國家不僅要適應(yīng)人口年齡結(jié)構(gòu)的變化，也要將人口年齡結(jié)構(gòu)看作變量，積極采取措施，有效提高生育率。

中國的低生育率問題始于計劃生育，但未必會因生育政策放松而恢復(fù)。受嚴格的“一孩”政策影響，從上世紀90年代開始，中國的總和生育率就維持在很低的水平。按照國家統(tǒng)計局的計算，2010年中國育齡婦女總和生育率僅為1.18①。在2013年和2015年，“單獨二孩”和“全面二孩”政策相繼出臺，然而生育水平卻沒有出現(xiàn)大的反彈。從新生兒數(shù)量來看，2016至2017年出現(xiàn)了短暫的增加，之后又回歸下降趨勢；從總和生育率來看，2020年總和生育率為1.3，只略微高于2010年。微觀層面的證據(jù)也與加總趨勢一致。研究發(fā)現(xiàn)，生育“二孩”的打算在育齡婦女中并不普遍，而理想子女數(shù)為3個及以上的家庭占比不足10%，且中國家庭的實際生育數(shù)量往往達不到生育意愿（張麗萍，王廣州，2015；張曉青，黃彩虹，張強，陳雙雙，范其鵬，2016；莊亞兒，姜玉，李伯華，2021；茅倬彥、羅昊，2013）。不難看出，政策限制已不是中國低生育率的主要原因。實行“全面三孩”政策甚至未來全面取消生育限制，都難以大幅提高生育水平。

在影響中國家庭生育的諸多因素中，與教育相關(guān)的成本起到很強的抑制作用。王志章和劉天元（2017）測算了生育“二孩”的基本成本，發(fā)現(xiàn)大城市生育“二孩”的基本成本在70萬元以上，其中教育成本占比最高。實際中，教育的間接成本可能遠高于其直接成本。在民辦教育受限而公辦教育不均等的學(xué)區(qū)制下，學(xué)區(qū)房是享受優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育資源的重要條件，于是教育成本就涉及買賣學(xué)區(qū)房的一系列成本。而且，當城市房價因?qū)W區(qū)房拉動而普遍上漲時，家庭生育選擇進一步受到抑制。葛玉好和張雪梅（2019）就發(fā)現(xiàn)，房價上升會顯著推遲女性的初次生育年齡，并降低其生育“一孩”和“二孩”的概率。根據(jù)李江一（2019）的計算，2007—2012年單純的房價上漲使每年新出生人口降低了6.3%。

教育相關(guān)成本高，很大程度上源于公共教育供給不充分、不平衡。在中國，政府是教育供給的主體，這原本有利于克服教育的外部性并促進收入平等和代際流動。但是由于公共教育投入不足，質(zhì)量差異巨大，且分配機制不合理，家庭的教育需求異化為學(xué)區(qū)房投資和課外輔導(dǎo)比拼，無謂增加了各項成本，使家庭對生育更多子女望而卻步。只有政府投入財政和行政資源來加強改善公共教育供給，才能從根本上改變這種局面。中國要構(gòu)建生育友好型社會，目光不能局限于生育過程本身，而要從生命周期視角考察家庭生育決策，打通關(guān)鍵堵點，特別是要解決好教育問題。

（三）人口遷移與教育的互動

在揭示人口老齡化和低生育率挑戰(zhàn)的同時，“七普”數(shù)據(jù)也證明了人口遷移的巨大動力與潛力。2020年，中國的城鎮(zhèn)化率達到63.89%，比2010年提高14.21個百分點。2010年至2020年的城鎮(zhèn)化速度甚至略微高于2000年至2010年。不計取得流入地戶籍的人口遷移，全國流動人口達到3.76億人，比2010年增長69.7%，其中跨省流動人口為1.25億人。從這些數(shù)字足以看出，中國獨有的超大規(guī)模的人口遷移方興未艾。“人往高處走”，超大規(guī)模的人口遷移是由城鄉(xiāng)間和地區(qū)間巨大的收入差距驅(qū)動的。市場經(jīng)濟條件下，收入水平主要由勞動者的生產(chǎn)率決定，而收入差距正體現(xiàn)了勞動生產(chǎn)率差距。在微觀上，個體為自身的福利而重新選址的過程，也是勞動力空間配置效率不斷提升的過程。在宏觀上，隨著“人口紅利”逐漸消逝，人力資源的“配置紅利”恰恰成為經(jīng)濟持續(xù)增長的源泉。

從數(shù)據(jù)中也可以看出，戶籍因素仍然嚴重阻礙著人口的自由遷移。2020年中國的戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為45.4%，比常住人口城鎮(zhèn)化率低近20個百分點。也就是說，中國有將近五分之一的人口，身在城鎮(zhèn)卻不能完全享受城鎮(zhèn)的公共服務(wù)，在工作和生活中面臨著多重歧視。流動人口數(shù)據(jù)也反映了同樣的問題。所謂“流動人口”，指的是總?cè)藨舴蛛x人口減去市轄區(qū)內(nèi)人戶分離人口。因此，流動人口數(shù)量陡增，既說明勞動力的空間配置效率提高，也說明戶籍制度改革明顯滯后于人口遷移，尤其是在北京、上海、廣州、深圳、杭州等大城市，非本地戶籍常住人口甚至占三分之一以上，可見落戶難度之大。高筑的戶籍壁壘會從各個方面增加個體遷移的成本、減少有效率的遷移行為，從而削減“配置紅利”。戶籍障礙還有許多其他負面影響，首當其沖的便是留守兒童和流動兒童問題。數(shù)千萬甚至可能過億的兒童，或失去父母的陪伴，或被城市中小學(xué)拒之門外，其身心發(fā)展和人力資本培育受到嚴重損害（段成榮，賴妙華，秦敏，2017；廖傳景，吳繼霞，張進輔，2015；李強，臧文斌，2011）。在人口老齡化和低生育的嚴峻形勢下，留守兒童和流動兒童問題卻持續(xù)侵蝕著中國寶貴的人力資源，這種局面必須盡快改變。

當前戶籍制度改革的瓶頸主要在于公共教育供給數(shù)量不足且布局欠優(yōu)。以大城市為代表的人口聚集地受到觀念定式和制度慣性的影響，一向按照戶籍適齡人口進行公共教育規(guī)劃，不適應(yīng)快速、大規(guī)模的人口流入，再加上教育財政投入有限，保障機制缺失，公共教育供給增長緩慢，戶籍制度改革始終面臨著教育資源的硬約束。在人口流出地，村鎮(zhèn)教育需求減少，教育規(guī)模經(jīng)濟性喪失，資源利用效率低下，同時經(jīng)濟活動和人口向城區(qū)收縮，城區(qū)教育資源趨緊，城區(qū)零門檻落戶遲遲不能真正實現(xiàn)。在這樣的情況下，如果大城市的公共教育能夠大幅度擴容，落戶限制就可以相應(yīng)放開，大城市的經(jīng)濟帶動作用便會進一步增強；如果人口流出地能夠向城區(qū)收縮教育資源，就可以加快人口的城鎮(zhèn)化和集中化，促進當?shù)匦纬捎懈偁幜Φ漠a(chǎn)業(yè)。

最新的研究發(fā)現(xiàn)，人口的自由遷移也可以反過來促進教育參與和人力資本積累。Lu &Zhang(2021)指出，中國大城市的教育回報更高，即每增加1年教育經(jīng)歷可獲得的收入增長更高；人口向大城市的遷移能夠提高全國平均教育回報水平，從而增強個體接受教育的意愿。此外，使年輕人口盡快城鎮(zhèn)化也有利于非傳統(tǒng)人力資本的積累。魏東霞和陸銘（2021）發(fā)現(xiàn)，流動人口首次進城年齡越小，就業(yè)于現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的概率越大，日后收入也越高。這說明城市經(jīng)濟蘊含著豐富的學(xué)習(xí)效應(yīng)，城市生活能夠培養(yǎng)個人的非認知技能，甚至傳授某些“緘默知識”。城鎮(zhèn)化的步伐越快、進行得越徹底、服務(wù)業(yè)比重越高，越需要也越有利于農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口，積累人力資本，提升勞動生產(chǎn)率。

綜合上述，在新的人口形勢下，加強公共教育供給可通過多條途徑促進經(jīng)濟健康發(fā)展。首先，中國的人力資本培育主要依托于公共教育，加強公共教育供給可以直接促進人力資本積累，提高勞動生產(chǎn)率。其次，高昂的教育成本抑制了中國家庭的生育選擇，加強公共教育供給可通過降低教育成本來支持生育。再者，人口遷移作為中國最重要的經(jīng)濟動力，受到戶籍制度的嚴重阻礙，加強教育供給能夠加快戶籍制度改革的步伐，釋放“配置紅利”，而人口更加自由的遷移反過來也有利于個體人力資本的發(fā)展，作用示意如圖2。

需要強調(diào)的是，中國公共教育供給的問題在于總量不足，也在于空間錯配。歷數(shù)當前基礎(chǔ)教育階段的突出問題，不論是留守兒童和流動兒童的困難，還是城市中學(xué)位緊張和學(xué)區(qū)不平衡等現(xiàn)象，抑或農(nóng)村義務(wù)教育缺乏規(guī)模經(jīng)濟的窘境，根源都在于教育供給與教育需求的矛盾。當教育需求隨著人口遷移發(fā)生空間上的轉(zhuǎn)移時，教育供給卻在體制慣性下維持著既定布局，有需求的地方供給受限，有供給的地方需求不足，教育資源整體的配置效率低下。加強公共教育供給，一方面要逐步加大財政投入，另一方面也要順應(yīng)人口遷移的趨勢與規(guī)律，積極調(diào)整教育資源布局，讓有限的資源發(fā)揮更好的作用。②

三、人口與教育資源的空間布局：趨勢與規(guī)律

在超大規(guī)模人口遷移的背景下，公共教育供給的加強和優(yōu)化離不開對未來人口分布的認識。按照人口遷移的態(tài)勢，中國的區(qū)域可大致分為兩類，一類是以大城市為主的人口流入并集聚的地區(qū)，另一類是人口凈流失的地區(qū)。前者是中國經(jīng)濟發(fā)展的引擎，而后者依然承載著大量的人口。對這兩種典型進行分析，可以基本勾勒出中國空間經(jīng)濟演變的全貌。此部分分別考察兩類地區(qū)人口和教育需求變化的趨勢與規(guī)律，并提出其各自加強和改善教育供給的原則。

（一）“大國大城”與人口集聚地教育擴容

中國大規(guī)模的人口遷移自1990年代啟動。30年間，人口不斷向東部沿海地區(qū)和中西部中心城市集中，中國經(jīng)濟地理格局發(fā)生深刻改變。這種單向人口流動的可持續(xù)性，以及最終空間均衡下人口的分布形態(tài)，成為當前中國區(qū)域經(jīng)濟研究爭論的焦點。對于人口遷移趨勢的判斷，直接關(guān)系到公共教育、土地、住房、基礎(chǔ)設(shè)施等供給側(cè)因素的空間規(guī)劃。當前，中國已經(jīng)出現(xiàn)了一批特大和超大城市，各方面供需矛盾最為突出，牽涉的人口眾多，相應(yīng)的供給側(cè)改革卻進展緩慢。政策上的踟躕，源于對城市發(fā)展規(guī)律認識的分歧。如有觀點認為，大城市的人口規(guī)模已經(jīng)趨于穩(wěn)定甚至可能縮減，中小城市則具有很大的成長潛力，這就產(chǎn)生了限制大城市規(guī)模的政策取向。那么，在經(jīng)濟規(guī)律的支配下，當未來人口可以充分流動時，大城市的人口規(guī)模究竟幾何？對這一問題的回答，構(gòu)成改革施政的重要依據(jù)。

“七普”數(shù)據(jù)告訴我們，人口仍然在向沿海集中，向大城市及周邊的都市圈集中；從區(qū)縣一級來看，人口在向中心城區(qū)集中，即使是在一些總?cè)丝谑湛s的城市（例如哈爾濱），中心城區(qū)的人口仍然是增長的（李杰偉，梁芊芊，趙文悅，葉潔娜，2021）。尤其是，中國特大和超大城市的人口擴張遠未終結(jié)。從2010到2020年，國家統(tǒng)計局所認定的14個特大城市和7個超大城市均出現(xiàn)明顯的人口增長?？紤]這一時期特大和超大城市所經(jīng)歷的人口調(diào)控，以及大城市較低的人口自然增長率，可以確定大城市仍然保持著極強的人口吸引力。值得注意的是，在嚴格的戶籍制度和緊縮的土地和住房供應(yīng)政策下，北京和上海的人口增速的確放緩，但是同時期其他大城市的人口增長超過預(yù)期。廣州的人口從1 271萬人增長到1868萬人；深圳的人口從1 071萬人增長到1 756萬人；杭州的人口從870萬人增長到1 194萬人；成都的人口從1 405萬人增長到2 094萬人。可見，即便有強大外力的干預(yù)，以中小城市為主導(dǎo)的城市體系也無從實現(xiàn)，大城市發(fā)揮引領(lǐng)帶動作用是市場經(jīng)濟規(guī)律之必然。反過來說，如果政府作用能順應(yīng)市場力量，使大城市的公共服務(wù)、土地、住房和基礎(chǔ)設(shè)施供給增加，其人口顯然還會進一步增長。

關(guān)于中國大城市的前途命運，經(jīng)濟學(xué)研究也給出了清晰的線索。從微觀角度看，大城市之所以能吸引個人和企業(yè)，是因為存在分享、匹配和學(xué)習(xí)等集聚經(jīng)濟機制（Duranton & Puga，2004）。市場主體集聚在一起，可以通過分享來攤薄固定投入，從而降低各項成本并享受多樣化的消費；也能夠通過增加市場厚度，增進供需匹配的效率；還會通過“干中學(xué)”及彼此之間的學(xué)習(xí)來提高生產(chǎn)率。城市規(guī)模越大，這些“向心力”就越強。大城市的“離心力”則在于規(guī)模膨脹帶來的高租金、高房價，以及交通擁堵和污染等所謂“城市病”。大城市的規(guī)模，便由“向心力”與“離心力”的平衡決定。然而，技術(shù)的進步與管理的完善不斷加強“向心力”并減弱“離心力”，使得均衡的城市規(guī)模趨于擴大。中國作為發(fā)展中國家，技術(shù)和管理既有提升空間，也有后發(fā)優(yōu)勢。未來的空間均衡下，中國大城市不但會突破歷史規(guī)模水平而成長為都市圈，還很可能超越現(xiàn)在的國際大都市。

從宏觀角度看，中國大城市的發(fā)展亦有數(shù)量規(guī)律可循。為了科學(xué)地討論城市規(guī)模，首先要明確城市的經(jīng)濟學(xué)定義，即連片且有經(jīng)濟聯(lián)系的高密度建成區(qū)。相比之下，行政區(qū)劃只是人為的幾何分割，并不能完全反映經(jīng)濟活動的實際范圍。從純經(jīng)濟視角看，中國“城市”的真正規(guī)模有別于統(tǒng)計數(shù)據(jù)。夜間燈光數(shù)據(jù)表明，中國人口最多的“城市”，不再是上海，而是已經(jīng)深度融合的廣州和佛山（Li & Lu，2021）。雖然“廣佛”分屬兩個行政市，但建成區(qū)相互聯(lián)結(jié)，經(jīng)濟活動密不可分，成為一個都市圈。根據(jù)“七普”數(shù)據(jù)，這個中國最大“城市”的人口規(guī)模已經(jīng)超過2 800萬人，并且還在快速增加。這一事實也意味著，在大城市規(guī)劃中對人口規(guī)模設(shè)置上限的做法值得反思。當一些規(guī)劃者和決策者還在為城市人口“太多”而不安時，宜居宜業(yè)、充滿活力的大都市圈已然形成，有力帶動著地區(qū)乃至全國經(jīng)濟增長。

另有基于跨國數(shù)據(jù)的回歸分析發(fā)現(xiàn)，一國首位大城市的人口數(shù)和該國總?cè)丝跀?shù)之間存在密切聯(lián)系。前者隨后者增加而增加，且相關(guān)性很強。按照擬合關(guān)系，中國最大“城市”（都市圈）的人口規(guī)?？赡軐⑦_到4 100萬人左右，遠高于目前上海或者“廣佛”的水平（陸銘，2016）。

大城市未來的人口規(guī)模還可以從經(jīng)濟增長入手來進行預(yù)測。Li & Lu(2021)估計了地理區(qū)位對中國城市經(jīng)濟增長率的影響，外推出2035年各城市的經(jīng)濟體量，并假設(shè)那時收入最高和最低地區(qū)的人均GDP比值經(jīng)由人口遷移縮小到1.5，從而得到了2035年人口在各城市的分布情況。結(jié)果表明，屆時上海、北京、廣州-佛山等大城市為核心的都市圈區(qū)域內(nèi)人口均超過4 000萬。

由上所述，可以清晰地看到中國城市體系演變的方向。未來中國將以目前的超大或特大城市為核心，形成若干都市圈。都市圈將跨越現(xiàn)有行政邊界，人口規(guī)模比現(xiàn)在有大幅度增長。中小城市則在與都市圈的經(jīng)濟聯(lián)系中得到發(fā)展機會，與都市圈一起形成分工協(xié)作的城市群。一些較大的城市群人口規(guī)模將過億，數(shù)個城市群共同構(gòu)成中國經(jīng)濟活動的空間基礎(chǔ)。

作為都市圈和城市群的支點，特大和超大城市應(yīng)該消除顧慮，快速、大幅度地增加教育供給。不論參考留守兒童和流動兒童數(shù)量、常住人口與戶籍人口規(guī)模的對比，還是未來人口增長的空間，教育擴容都應(yīng)成為大城市規(guī)劃中長期堅持的一條原則。例如上海，2019年統(tǒng)計的戶籍常住人口為1 450萬人，1 000萬外來常住人口帶來的教育需求尚不能得到滿足，遑論未來人口和教育需求的進一步擴張。在這種情況下，大城市幾乎不存在教育資源過量供應(yīng)的可能。中小學(xué)建設(shè)得越多，師資提升得越快，越能容納適齡學(xué)童，戶籍制度改革的阻力就越小。反之，如果政策過于保守，教育供給增加緩慢，戶籍制度改革將始終受到學(xué)位制約，既已存在的問題還會長期延續(xù)。

（二）規(guī)模經(jīng)濟與人口流出地教育集中

在人口向大城市遷移和集聚的過程中，人口流出地依然承載著大量人口，面臨改善公共教育的艱巨任務(wù)。根據(jù)“七普”數(shù)據(jù)和各地國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報數(shù)據(jù)，在2020年，全國超過三分之二地級市的常住人口少于戶籍人口，可以視為人口流出地，約8億人口居住在這些地區(qū)③。人口流出地經(jīng)濟社會發(fā)展相對落后，教育財政投入水平和公共教育的質(zhì)量都顯著低于人口聚集地，是教育均等化和標準化的短板所在。不同于大城市公共教育“擴容”的原則，人口流出地辦好公共教育的關(guān)鍵在于“優(yōu)化”，即如何在人口流出、學(xué)齡兒童總量減少的大背景下，高效利用教育資源，提高教育質(zhì)量。

事實上，“人口流出”的說法或多或少掩蓋了人口遷移的復(fù)雜結(jié)構(gòu)。在人口流出地內(nèi)部，人口并不是統(tǒng)一變化的。在總量減少的同時，人口也在區(qū)域內(nèi)重新分布。一個普遍的趨勢便是人口的“城區(qū)化”，即市轄區(qū)人口占比提高。如前所述，李杰偉等（2021）對于區(qū)縣級人口普查數(shù)據(jù)的分析顯示，即使在一些人口流出地，人口也在向中心城區(qū)集中。我們的計算則發(fā)現(xiàn)，從2010年到2020年，人口流出地級市的市轄區(qū)常住人口占比平均提高了約4個百分點，市轄區(qū)人口總數(shù)也有所增加④。原因在于，即便是人口流出地，其市轄區(qū)作為密度較高的經(jīng)濟中心，也在一定程度上發(fā)揮著分享、匹配和學(xué)習(xí)等集聚經(jīng)濟優(yōu)勢，再加上相對優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，可以減緩區(qū)內(nèi)人口流出甚至從外圍吸引人口。在人口城區(qū)化的同時，教育需求也在城區(qū)化?！吨袊鞘薪y(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)顯示，從2010年到2019年，人口流出地市轄區(qū)小學(xué)生占比平均提高了近8個百分點，人口流出地市轄區(qū)小學(xué)生總數(shù)增長了19%。

與教育需求城區(qū)化相比，教育供給的空間布局調(diào)整較為緩慢。從圖3可以看出，在2010年，全國人口流出地的市轄區(qū)小學(xué)教師占比略高于小學(xué)生占比，市轄區(qū)的師生比略高于非市轄區(qū)；此后，市轄區(qū)學(xué)生占比就超過教師占比，且差距逐漸拉大，非市轄區(qū)的師生比趕超了市轄區(qū)。生均財政教育支出也表現(xiàn)出相似的趨勢。圖4顯示，從2010年到2019年，相對于市轄區(qū)，非市轄區(qū)生均財政教育支出有明顯的上升，后者與前者的比例已達到0.9以上⑤。那么，應(yīng)該如何看待人口流出地中心和外圍地區(qū)生均教育資源的消長？應(yīng)如何評價其效率和公平性？

要真正理解人口流出地教育需求和供給的變化，首先要認識到教育的規(guī)模經(jīng)濟性。所謂“規(guī)模經(jīng)濟性”，指的是由于固定投入存在，在一定階段，平均成本隨產(chǎn)出數(shù)量增加而下降的規(guī)律。具體到教育，當學(xué)生數(shù)變化時，校舍、師資以及管理服務(wù)人員的變化相對較小，可以看作“不變”或者“準不變”投入。當學(xué)生數(shù)很多時，這些投入可以按照最優(yōu)的配比來安排，規(guī)模經(jīng)濟性可以被充分利用；但如果學(xué)生數(shù)過少，上述投入就會表現(xiàn)出“不可分性”：哪怕只有少數(shù)學(xué)生，也不得不配套教室、各科老師以及相應(yīng)的管理服務(wù)人員，以使教學(xué)繼續(xù)。當一個地區(qū)人口大量流出導(dǎo)致人口密度過低時，就會出現(xiàn)這種規(guī)模不經(jīng)濟的情況。相對固定的投入按學(xué)生數(shù)平均下來，單位教育成本急劇上升。同時，學(xué)生數(shù)過少，難免會出現(xiàn)一位老師身兼數(shù)科，多個年級的學(xué)生同班上課，教學(xué)器材和設(shè)施缺乏等情形，使教育質(zhì)量下降，這也成為人口流出地教育需求城區(qū)化的一大原因。

可見，人口流出地教育供給相對緩慢的城區(qū)化，實際上體現(xiàn)了教育規(guī)模不經(jīng)濟的困境。為轄區(qū)內(nèi)的居民提供教育等公共服務(wù)，是地方政府最基本的責任。人口作為關(guān)鍵的生產(chǎn)要素，以及上級轉(zhuǎn)移支付重要的參考指標，則決定著地方政府的財力。個體或家庭的遷出，一方面減少了地方政府的財政收入，另一方面卻因影響了規(guī)模經(jīng)濟性而沒能等比例降低政府的支出責任。公共教育的實際負擔因而加重。人口流出地內(nèi)的外圍地區(qū)，學(xué)生數(shù)大量減少，教育支出呈現(xiàn)剛性，生均占用的教育資源增加，而教育質(zhì)量并不會相應(yīng)提高；在中心地區(qū)，學(xué)生數(shù)往往增加，亦由于教育供給無法同步調(diào)節(jié)，出現(xiàn)大班額等問題，也不利于教育質(zhì)量的保持。因此，由于既有的規(guī)模經(jīng)濟紅利喪失，中心地區(qū)和外圍地區(qū)教育的效率都受到損害，生均教育資源的“公平”亦是表象。

面對規(guī)模不經(jīng)濟的陷阱，人口流出地要采取主動而精細的措施，堅持對各類資源和主體進行收縮和集中。當?shù)卣畱?yīng)以市轄區(qū)或優(yōu)勢縣城為依托發(fā)展基礎(chǔ)教育，既通過教育需求與供給的集中與匹配重建規(guī)模經(jīng)濟性，又避免偏僻落后地區(qū)難以吸引師資等問題。在收縮集中的過程中，必然出現(xiàn)不平等的傾向，居住在中心地區(qū)的兒童及家庭得益，外圍地區(qū)的居民則受損。對于利益受損者，應(yīng)該給予交通、寄宿、租房等針對性幫扶，降低學(xué)童在中心地區(qū)就讀的成本，利用規(guī)模經(jīng)濟紅利營造公平。過去的農(nóng)村“撤點并校”政策，邏輯上符合經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，也起到了節(jié)約教育經(jīng)費、提高農(nóng)村學(xué)生競爭力的效果（梁超,王素素，2020），但也因為沒能完全解決利益補償問題，引發(fā)了諸多爭議。未來人口流出地的教育收縮集中政策應(yīng)引以為鑒。長遠來看，低密度引發(fā)的規(guī)模不經(jīng)濟最終要靠對居民集中安置來解決。不單教育，養(yǎng)老、衛(wèi)生、醫(yī)療、治安等一系列公共服務(wù)都存在規(guī)模經(jīng)濟性。隨著人口不斷流出，居住密度持續(xù)下降，公共服務(wù)成本上升、質(zhì)量惡化的問題將愈發(fā)嚴重。促進人口集中居住，重建規(guī)模經(jīng)濟，應(yīng)成為人口流出地政府的工作主線。

四、加強公共教育供給的政策建議

基于上文對中國人口遷移與教育需求變動的分析，此部分提出具體的政策建議。首先，在大城市教育供給擴容的原則下，不同階段的教育適用于不同的策略，政府應(yīng)將更多資源投入到高中建設(shè)，同時借助社會力量增加義務(wù)教育供給。其次，針對人口流出地缺乏規(guī)模經(jīng)濟的問題，當?shù)卣e極推動教育資源集中化，進而帶動人口居住形態(tài)集中化。最后，政府的治理方式和財政體系應(yīng)加以調(diào)整，提高地方政府發(fā)展教育的積極性，并平衡各地各級政府的事權(quán)、支出責任和財力。具體論述如下：

（一）以高中建設(shè)帶動大城市教育擴容

大城市教育擴容是龐大的系統(tǒng)工程，需要投入大量資源。有限的財政資金和行政資源應(yīng)優(yōu)先使用在最關(guān)鍵的教育環(huán)節(jié)，從而沖破瓶頸，帶動整個教育體系增加供給。當前，中國大城市的高中階段教育具有全局制約性。首先，大城市高中教育的容量關(guān)系到全國高中教育的發(fā)展。隨著中國九年制義務(wù)教育實現(xiàn)全面普及，進一步普及高中階段教育成為迫近的目標。高中教育的覆蓋水平和質(zhì)量，制約著中國步入高收入國家的進程。從全國層面統(tǒng)籌考慮，既然要增加高中教育的供給，就應(yīng)該選擇有需求、教育條件好、財政寬裕的地區(qū)。讓大城市承擔更多的高中教育責任，將極大有利于中國高中教育普及與提質(zhì)。其次，外來人口在大城市接受義務(wù)教育受制于大城市高中教育資源不足。在眾多留守兒童中，有大量“回流兒童”需要特別關(guān)注。他們大多隨父母遷移到大城市接受小學(xué)教育，但無法在當?shù)仨樌麉⒓又锌?，于是在初中階段回到戶籍地學(xué)習(xí)，參加中考并上高中。有研究顯示，回流兒童比其他留守兒童有更高的心理健康風險，回流經(jīng)歷也會嚴重影響其學(xué)習(xí)成績（黎煦，朱志勝，2018；黎煦，朱志勝，陶政宇，左紅，2019）。如果能夠在大城市興建大批普通高中，推動“異地中考”的阻力就會減少，很大一部分留守兒童便可以與父母在城市團聚。另一方面，當對大城市義務(wù)教育的需求因充足的高中學(xué)位而上升時，政府和社會主體也更加容易形成明確的判斷和穩(wěn)定的預(yù)期，增加義務(wù)教育的供給。

高中建設(shè)并不只限于普通高中，大城市的中等職業(yè)教育也需要在保證質(zhì)量的前提下適當擴容。中等職業(yè)教育的招生數(shù)量占高中階段教育招生總數(shù)的40%以上，承擔著為社會培養(yǎng)技能型人才的重任。職業(yè)教育成功的關(guān)鍵在于校企合作，因而職業(yè)教育和對應(yīng)產(chǎn)業(yè)的空間重疊十分必要。大城市坐擁豐富的產(chǎn)業(yè)和優(yōu)秀的企業(yè)，天然適合發(fā)展職業(yè)教育。同時，由于收入水平高等原因，大城市戶籍人口的教育需求更加偏向通識教育，而外來人口家庭增加收入的需求更為迫切，可能更適合見效快的職業(yè)教育。大城市的職業(yè)教育優(yōu)勢自然應(yīng)該更多服務(wù)于外來人口，為教育擴容乃至戶籍制度改革提供支撐。目前北京、上海等大城市已經(jīng)逐步放開當?shù)胤菓艏踔猩鷪罂贾新氃盒?。未來，大城市地方政府還應(yīng)該進一步鼓勵中職院校跨地區(qū)招生，以充分利用其職業(yè)教育優(yōu)勢；同時破除阻礙校企合作及企業(yè)和社會力量辦校的體制機制弊端，并加大財政支持，從而提高教育回報，吸引更多學(xué)生。

（二）借助社會力量增加大城市義務(wù)教育供給

在大城市教育擴容的過程中，社會力量可以成為政府作用的有益補充。短期內(nèi)，給定治理方式和財政制度，政府總的教育投入是有限的。當政府著力進行高中建設(shè)時，義務(wù)教育需求可以更多通過民辦教育來滿足。實際上，民辦教育一度成為大城市義務(wù)教育的重要組成部分。在2013年之前，北京和上海等大城市的民辦小學(xué)在校生數(shù)明顯增加，所占的比例也較高，很大程度上填補了公共教育供給的缺口。之后，由于這些城市入學(xué)門檻提高，以及一些民辦學(xué)校被關(guān)停，民辦教育對公共教育的補充作用減弱，留守兒童和流動兒童問題隨即加劇?？梢?，調(diào)整靈活的民辦教育本可以有效緩解大城市的教育供需矛盾，抑制其發(fā)展無益于效率與公平。況且當前各城市內(nèi)公立學(xué)校的質(zhì)量差距與學(xué)區(qū)制度相互作用，成為新的不平等的來源，給民辦義務(wù)教育松綁，也成為許多本地居民的呼聲。

大城市的政府應(yīng)從以下幾個方面促進民辦義務(wù)教育發(fā)展。首先是明確設(shè)立民辦小學(xué)和初中的標準?？陀^地說，目前義務(wù)教育階段社會力量辦學(xué)的進入壁壘很高。大城市中存續(xù)的民辦小學(xué)和初中，多成為服務(wù)少數(shù)人的“貴族學(xué)?！薄Ｕ畱?yīng)該確立“寬審批，嚴監(jiān)管”的原則，提供量足、質(zhì)優(yōu)、價廉的民辦義務(wù)教育。其次是依托民辦教育發(fā)揮公共教育職能。公共教育的宗旨在于有教無類，具體的形式則未必局限于公辦一種。有關(guān)部門可以通過購買服務(wù)、提供補貼、制定標準等手段，借助民辦學(xué)校實現(xiàn)教育的公益性。最后，大城市應(yīng)該進一步放寬非本市戶籍兒童就讀民辦小學(xué)和初中的條件。目前，一線城市的外來務(wù)工人員想讓子女在當?shù)亟邮苊褶k義務(wù)教育，要滿足關(guān)于就業(yè)關(guān)系、住所和社保繳納的一系列要求，還要面對政策不確定性，實際的門檻仍然較高。政府要進一步減少、簡化入學(xué)條件，保障供應(yīng)，從削足適履般“界定”教育需求，轉(zhuǎn)向主動識別并服務(wù)于教育需求。

（三）在人口流出地引導(dǎo)教育資源與人口“集中式收縮”

前文已經(jīng)說明，人口流出地政府面臨公共服務(wù)規(guī)模經(jīng)濟喪失的挑戰(zhàn)，對公共服務(wù)資源和人口進行收縮集中配置是必然的選擇。實際上，人口流出地學(xué)校和居住點的撤并一直在推進。從對“撤點并?！焙汀昂洗宀⒕印闭叩脑u估與反饋可以看出，通過重建規(guī)模經(jīng)濟性，節(jié)約財政支出、提高公共服務(wù)質(zhì)量的目標不難實現(xiàn)，難點在于將規(guī)模經(jīng)濟紅利公平地分配給各個群體，尤其是居住在外圍地區(qū)利益受損的家庭，以得到絕大多數(shù)人對政策的支持。想做到這一點，前提是對政策成本收益、作用機制、異質(zhì)性影響及個體福利效應(yīng)的深入研究。不得不說，這方面的工作仍然是匱乏的。更為關(guān)鍵的是，收縮集中的大方向下存在著無數(shù)政策選擇，向何處集中，在多大程度集中，以何種速度集中，都有待發(fā)展公共服務(wù)和人口最優(yōu)布局的理論予以甄別。

既然人口流出地已經(jīng)出現(xiàn)教育需求“縣城化”、“市區(qū)化”的趨勢，當?shù)卣身槃輧?yōu)先進行公共教育的“集中式收縮”。一方面，政府應(yīng)更加重視優(yōu)勢縣城和市轄區(qū)的學(xué)校建設(shè)，增加學(xué)位并且保障師資和設(shè)施配套，讓更大比例的學(xué)生接受質(zhì)量更高的教育。另一方面，對于從村鎮(zhèn)進入縣城或市轄區(qū)就讀的學(xué)生，政府應(yīng)根據(jù)具體情況提供校車、寄宿和租房便利；對于學(xué)生數(shù)過少、教育質(zhì)量已無法保證的學(xué)?；蚪虒W(xué)點，則要考慮關(guān)閉，并將節(jié)約的資金重點用于安排受影響的學(xué)生。有研究發(fā)現(xiàn)，“撤點并校”政策促使農(nóng)村家長在城鎮(zhèn)租房供孩子上學(xué)，他們自身則成為非農(nóng)勞動力市場的一員，在保持親子陪伴的同時提高了家庭收入（Xie & Zhang，2020）。政策設(shè)計可以順應(yīng)這一趨勢，向居住偏遠的家庭提供租房補貼，既促進教育供給的集中，又增加非農(nóng)勞動力，還能夠為將來人口居住的集中化作鋪墊。

（四）改革政府治理模式與財政體系

行政體制和財政制度等政治經(jīng)濟學(xué)因素決定了政府發(fā)展公共教育的意愿與能力。一直以來，中國地方政府承擔著主要的基礎(chǔ)教育支出責任。然而，過去一些地方片面追求轄區(qū)內(nèi)短期經(jīng)濟擴張以體現(xiàn)政績，教育作為具有長期性和地區(qū)外溢性的社會事業(yè)，沒有得到應(yīng)有的重視。研究證明，地方政府存在較強的生產(chǎn)性支出沖動，熱衷于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和招商引資，教育等非生產(chǎn)性支出則被擠出（尹恒，朱虹，2011；張莉，皮嘉勇，宋光祥，2018）。尤其是一些人口流出地，政府財力本不寬裕，卻進行大量無效投資，甚至背負巨額債務(wù)（常晨，陸銘，2017；彭沖，陸銘，2019）。如果地方政府這種行為模式不改變，即便有好的教育政策，也難以得到有效貫徹執(zhí)行。鑒于此，中國可自上而下建立公開透明的教育監(jiān)督評價機制，并將地方公共教育發(fā)展水平納入政績考核。另外，還要進一步發(fā)揮各級人大的權(quán)力機關(guān)作用，切實增強群眾話語權(quán)。

在糾正政府治理模式的基礎(chǔ)上，頂層設(shè)計還應(yīng)調(diào)整財政體系以平衡各級政府的事權(quán)、支出責任和財力。中國財政體系的特征是事權(quán)下壓，財權(quán)集中，財力調(diào)節(jié)依賴轉(zhuǎn)移支付。然而，隨著人口遷移，人口流出地教育投入的地區(qū)外溢性增強，規(guī)模不經(jīng)濟顯露，教育事權(quán)層次明顯過低，有違財政分權(quán)的基本原則。中央和省級政府應(yīng)在人口流出地試點基礎(chǔ)教育“以市為主”管理，提高統(tǒng)籌層次和效果。同時，轉(zhuǎn)移支付制度也需要進一步完善。轉(zhuǎn)移支付的設(shè)計應(yīng)避免“可替換性”問題，真正調(diào)節(jié)地方政府的支出結(jié)構(gòu)，加快公共服務(wù)標準化和均等化實現(xiàn)。具體來說，上級政府可減少定額專項轉(zhuǎn)移支付，增加有對價的不限額轉(zhuǎn)移支付，從而降低教育等民生性支出的“價格”，鼓勵下級政府發(fā)展相關(guān)事業(yè)。

五、結(jié)論

對于中國的經(jīng)濟社會發(fā)展，“七普”數(shù)據(jù)既給出了預(yù)警，也提供了啟發(fā)。一方面，人口老齡化加快加深，低生育問題未能緩解，中國勞動力規(guī)模優(yōu)勢逐漸衰減，人口年齡結(jié)構(gòu)優(yōu)勢正在喪失。另一方面，中國人口的受教育情況明顯改善，超大規(guī)模的人口遷移方興未艾，勞動力質(zhì)量和勞動力配置效率提升成為經(jīng)濟增長的主要動力。當前中國發(fā)展處于重要戰(zhàn)略機遇期，迫切需要調(diào)動人口發(fā)展的積極因素，緩和消極因素。加強并改善公共教育供給，可以促進人力資本積累和人口遷移，并同時緩解低生育率問題，是新人口形勢下一舉多得的有效對策，應(yīng)賦予最高的優(yōu)先級。

中國公共教育供給的問題既在于總投入不足，也在于空間配置不優(yōu)。在人口遷移的大背景下，以大城市為主的人口聚集地未能大量增加公共教育供給，無法適應(yīng)日益擴張的教育需求，導(dǎo)致“入學(xué)難”，遲滯戶籍制度改革，阻礙人口遷移，并造成嚴重的留守兒童和流動兒童問題。在人口流出地，人口和教育需求向市轄區(qū)等中心地區(qū)收縮，局部教育資源趨緊，村鎮(zhèn)等外圍地區(qū)的教育喪失規(guī)模經(jīng)濟性，資源使用效率降低，當?shù)亟逃l(fā)展陷入兩難。未來，中國的人口和經(jīng)濟活動將主要集中于以超大城市為核心的都市圈和城市群。在這一過程中，人口遷移的方向不會逆轉(zhuǎn)，人口集聚和人口流出仍將各自加強，相應(yīng)的教育供求矛盾還會進一步發(fā)展。決策者應(yīng)充分認識人口空間再配置的趨勢與規(guī)律，及時調(diào)整教育供給的數(shù)量與布局，以適應(yīng)教育需求變化。

在具體的政策層面，政府要接受大城市人口規(guī)模持續(xù)擴張的現(xiàn)實，積極增加當?shù)氐墓步逃┙o。一方面兼顧通識教育與職業(yè)教育，大量建設(shè)普通高中并有效支持中等職業(yè)學(xué)校發(fā)展；另一方面借助社會力量，快速實現(xiàn)義務(wù)教育擴容。人口流出地政府則要認識到規(guī)模經(jīng)濟的重要性，在保障各方利益的前提下，以多種方式積極推動公共教育供給“集中式收縮”，使有限的資源發(fā)揮更好的效果。公共教育供給政策的執(zhí)行貫徹，還離不開地方治理模式和財政體系的調(diào)整。頂層設(shè)計要糾正重投資、輕民生的底層沖動，使教育等公共服務(wù)的水平成為政績評價的重要依據(jù)。在此基礎(chǔ)上，上級政府可適度上收教育事權(quán)，并著力提高轉(zhuǎn)移支付的有效性，以平衡各地各級政府的能力與責任。