農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革進(jìn)展及策略研究
——基于山東省改革試點(diǎn)地區(qū)的田野調(diào)查

公茂剛，伊珂萱

一、文獻(xiàn)回顧

生產(chǎn)要素的有效流動(dòng)和合理配置是經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率提高的關(guān)鍵。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，越來(lái)越多的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市定居，農(nóng)村出現(xiàn)了大量閑置宅基地。中國(guó)社科院農(nóng)村所發(fā)布的《中國(guó)農(nóng)村發(fā)展報(bào)告(2017)》顯示，全國(guó)農(nóng)村居民點(diǎn)閑置用地面積大約為3000萬(wàn)畝，而且每年新增閑置農(nóng)村住房5.94億平方米①參見《宅基地改革:數(shù)十萬(wàn)億元的鄉(xiāng)村大市場(chǎng)!》，網(wǎng)址鏈接https://www.sohu.com/a/439353925_780508。。由于當(dāng)前宅基地制度不完善，法律法規(guī)不健全，宅基地轉(zhuǎn)讓、退出機(jī)制不成熟，閑置宅基地還未能實(shí)現(xiàn)有效的流動(dòng)和合理的再配置。農(nóng)民雖然擁有宅基地資源，但沒能實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有的價(jià)值。沉睡的宅基地資源未被有效地開發(fā)利用，一方面導(dǎo)致資源的大量浪費(fèi)，另一方面也阻礙了城鄉(xiāng)融合發(fā)展。目前激活農(nóng)村宅基地資源，不僅可增加農(nóng)民的資產(chǎn)性收益，還會(huì)為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供要素支持，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。為此，2018年中央一號(hào)文件明確提出探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”改革。通過(guò)宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革為宅基地資源的有效流動(dòng)和合理配置提供保障。近年來(lái)，山東省在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革方面一直走在全國(guó)前列，除了承包地“三權(quán)分置”改革外，宅基地“三權(quán)分置”改革也在全國(guó)率先開展。2018年7月中共山東省委、省政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于開展農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”試點(diǎn)促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的實(shí)施意見》(魯辦發(fā)〔2018〕27號(hào))，開始進(jìn)行宅基地“三權(quán)分置”改革。通過(guò)落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，完善宅基地管理的體制機(jī)制，盤活農(nóng)村建設(shè)用地，進(jìn)而提高土地資源集約利用水平，滿足鄉(xiāng)村發(fā)展需求[1]。目前對(duì)農(nóng)村宅基地的研究也日益得到學(xué)界的重視。

在農(nóng)村閑置宅基地退出與流轉(zhuǎn)方面。由于城市化的發(fā)展以及宅基地制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行方面的不完善，監(jiān)管落實(shí)不到位等原因，相當(dāng)規(guī)模和比例的農(nóng)村宅基地與房屋被閑置(祁全明，2015)[2]。影響宅基地閑置與否的因素包括農(nóng)戶自身?xiàng)l件、宅基地資源稟賦條件、宅基地制度(王良健、吳佳灝，2019)[3]。農(nóng)民年齡與受教育程度、家庭收入、贍養(yǎng)老人及撫養(yǎng)子女?dāng)?shù)量、宅基地退出補(bǔ)償方式、現(xiàn)有住房面積、宅基地面積等均影響農(nóng)民宅基地退出意愿(陳霄，2012[4]；于偉等，2016[5]；栗瀅超，2019[6])。Zhang和Makeham(1992)認(rèn)為如果農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)得以明確，農(nóng)村土地參與流轉(zhuǎn)可以提高土地配置效率及農(nóng)民收入[7]。孟勤國(guó)(2005)則指出宅基地使用權(quán)是農(nóng)民生存權(quán)的保障，允許其自由流轉(zhuǎn)可能造成城市居民對(duì)農(nóng)民土地權(quán)利的剝奪，致使農(nóng)民流離失所并危及社會(huì)穩(wěn)定[8]。于建嶸、陳志武(2008)認(rèn)為如果把完整的土地產(chǎn)權(quán)歸還給農(nóng)民，允許進(jìn)行交易，就能解決目前存在的一系列問題[9]。張卉林(2015)認(rèn)為目前宅基地權(quán)利立法不完善，對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、退出、征收等沒有具體規(guī)定，只有制度障礙的化解才能真正充分發(fā)揮農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押的作用[10]。影響農(nóng)戶宅基地流轉(zhuǎn)意愿的因素主要有戶主受教育程度與年齡、庭院經(jīng)營(yíng)性收入、家庭歸屬感、宅基地區(qū)位條件與對(duì)外聯(lián)系便利程度、家庭非農(nóng)收入比例、宅基地確權(quán)、城市人“身份認(rèn)同”等(吳郁玲等，2018[11]；錢龍等，2020[12]；王俊龍等，2022[13])。Li等(2022)研究表明農(nóng)民的整體福利水平在其宅基地流轉(zhuǎn)后顯著提高[14]。

在農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革方面。中國(guó)農(nóng)村土地制度中，宅基地制度是較為落后的一項(xiàng)制度安排，農(nóng)民雖然可以依集體成員資格無(wú)償取得宅基地，但宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利不完整，弱化了農(nóng)戶之間以財(cái)產(chǎn)權(quán)交易和市場(chǎng)方式配置宅基地的可能路徑(劉守英，2018)[15]。賦予農(nóng)民宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)是宅基地“三權(quán)分置”改革的重要內(nèi)容。宅基地“三權(quán)分置”既應(yīng)從理論上厘清所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)權(quán)能邊界及相互關(guān)系，更要從實(shí)踐中探索各項(xiàng)權(quán)能的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。宅基地“三權(quán)分置”面臨著所有權(quán)主體虛置和處分權(quán)缺失、資格權(quán)界定和退出機(jī)制不健全、使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍受限等權(quán)能困境(韓文龍、謝璐，2018)[16]。韓立達(dá)等(2018)從發(fā)揮村集體的宅基地增量所有權(quán)權(quán)能、確立農(nóng)戶資格權(quán)法律地位和行權(quán)方式、放活宅基地使用權(quán)實(shí)現(xiàn)與國(guó)有建設(shè)用地同權(quán)同價(jià)、開征土地增值稅等四個(gè)方面構(gòu)建了農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”實(shí)現(xiàn)形式[17]。向勇(2019)認(rèn)為宅基地“三權(quán)分置”的立法意旨是促進(jìn)和保障農(nóng)戶獲取宅基地的增值利益，其制度功能是實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的市場(chǎng)化[18]。李琳等(2019)認(rèn)為宅基地“三權(quán)分置”的關(guān)鍵是宅基地利用權(quán)的法律構(gòu)建，焦點(diǎn)是資格權(quán)的法律翻譯[19]。董新輝(2019)指出宅基地使用權(quán)公益與私益的雙重屬性導(dǎo)致兩者無(wú)法從根本上兼顧和融合[20]。張力、王年(2019)認(rèn)為宅基地資格權(quán)在法律上的權(quán)能應(yīng)包含宅基地分配權(quán)、管理權(quán)、收益權(quán)與救濟(jì)權(quán)[21]。在確保農(nóng)民不失地的前提下，強(qiáng)化宅基地使用權(quán)抵押和轉(zhuǎn)讓等處分權(quán)能，實(shí)現(xiàn)房地分離，是宅基地“三權(quán)分置”改革可供選擇的路徑(高圣平，2019)[22]。劉國(guó)臻、劉芮(2019)指出宅基地“三權(quán)分置”政策指明了宅基地上房屋轉(zhuǎn)讓制度改革的方向[23]。宅基地“三權(quán)分置”改革通過(guò)所有權(quán)虛位權(quán)能實(shí)現(xiàn)、資格權(quán)潛在價(jià)值顯化、使用權(quán)多元化流轉(zhuǎn)等方式促進(jìn)農(nóng)民收入增長(zhǎng)，提升農(nóng)戶整體福利，將對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生重要影響(張廣輝、張建，2021)[24]。

綜上所述，學(xué)界對(duì)農(nóng)村宅基地的研究主要集中于宅基地閑置、退出、流轉(zhuǎn)的影響因素以及“三權(quán)分置”改革的法理依據(jù)、法律表達(dá)、權(quán)利間的關(guān)系等方面。由于目前宅基地“三權(quán)分置”改革還處于試點(diǎn)階段，實(shí)踐資料相對(duì)缺乏，因此對(duì)宅基地“三權(quán)分置”改革現(xiàn)狀及問題的研究還較少。2018年，山東省率先選取了17個(gè)縣(市、區(qū))進(jìn)行宅基地“三權(quán)分置”改革試點(diǎn)①山東省率先選取的17個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))為:濟(jì)陽(yáng)、平度、沂源、滕州、東營(yíng)墾利區(qū)、萊陽(yáng)、臨朐、汶上、肥城、威海環(huán)翠區(qū)、五蓮、萊蕪高新區(qū)、沂南、平原、鄒平、陽(yáng)谷、鄄城。，在對(duì)宅基地確權(quán)、登記、頒證基礎(chǔ)上，加強(qiáng)法律法規(guī)建設(shè)，逐步完善宅基地退出、轉(zhuǎn)讓機(jī)制。山東省宅基地“三權(quán)分置”改革走在全國(guó)前列，其實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及教訓(xùn)具有借鑒意義。故本文隨機(jī)選取了山東省17個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))中的沂源、濟(jì)陽(yáng)、鄒平和臨朐四個(gè)縣(市、區(qū))進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，并對(duì)第一手資料進(jìn)行了詳細(xì)分析，總結(jié)宅基地“三權(quán)分置”改革的進(jìn)展、存在的問題及取得的經(jīng)驗(yàn)，以期為進(jìn)一步深化改革提出策略建議。

二、農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革現(xiàn)狀

本次實(shí)地調(diào)研通過(guò)制作調(diào)查問卷，并利用網(wǎng)絡(luò)上的問卷星調(diào)研平臺(tái)②參見《山東省宅基地“三權(quán)分置”現(xiàn)狀調(diào)研問卷》，問卷網(wǎng)址https://www.wjx.cn/jq/42392230.aspx。，在暑期進(jìn)行走訪調(diào)研，共獲取239份有效問卷。此次實(shí)地調(diào)研隨機(jī)選取了沂源、濟(jì)陽(yáng)、鄒平和臨朐四個(gè)縣(市、區(qū))的7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，分別是濰坊市臨朐縣C街道和W鎮(zhèn)，淄博市沂源縣L鎮(zhèn)和Z鎮(zhèn)，濱州市鄒平市M鎮(zhèn)，濟(jì)南市濟(jì)陽(yáng)區(qū)D鎮(zhèn)和Q鎮(zhèn)。調(diào)研時(shí)間是2019年7月15日至30日。走訪調(diào)研的主要對(duì)象是村民，并選取了8個(gè)村的黨支部書記進(jìn)行了采訪，分別是L村、Y村、H村、Z村、S村、J村、W村、B村。

(一)宅基地“三權(quán)分置”改革政策實(shí)施情況

1.政府政策宣傳

宅基地“三權(quán)分置”改革政策對(duì)于廣大農(nóng)村中大多數(shù)人來(lái)說(shuō)并不熟悉，政策執(zhí)行落實(shí)的效果很大程度上依賴于政策的宣傳講解。通過(guò)對(duì)農(nóng)戶的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)村民表示政府相關(guān)部門或村委會(huì)對(duì)宅基地“三權(quán)分置”改革政策進(jìn)行了宣傳。但只有42.45%的村民表示政府相關(guān)部門或村委會(huì)對(duì)宅基地“三權(quán)分置”改革相關(guān)政策進(jìn)行了詳細(xì)講解；37.41%的村民表示講解較為粗略。還有20.14%的村民則表示政府相關(guān)部門或村委會(huì)未對(duì)宅基地“三權(quán)分置”改革政策進(jìn)行過(guò)宣傳講解。村委會(huì)主要通過(guò)召開大會(huì)、廣播、村委公告欄、宣傳單頁(yè)等方式向村民宣傳宅基地“三權(quán)分置”改革。臨朐縣W鎮(zhèn)B村村委會(huì)通過(guò)召開村民代表大會(huì)，向村民代表講解了宅基地“三權(quán)分置”改革的詳細(xì)內(nèi)容，并進(jìn)一步由村民代表向其他村民繼續(xù)傳播。村民之間口口相傳的過(guò)程，一方面宣揚(yáng)了“三權(quán)分置”政策，但另一方面也可能會(huì)使政策信息傳播失真，產(chǎn)生政策誤解，對(duì)將來(lái)的政策落實(shí)產(chǎn)生不利影響。因此需要政府進(jìn)一步加強(qiáng)追蹤解讀。沂源縣L鎮(zhèn)L村村委在實(shí)施改革之前通過(guò)廣播向村民全面解讀了宅基地“三權(quán)分置”政策。沂源縣Z鎮(zhèn)政府通過(guò)電視臺(tái)宣傳宅基地“三權(quán)分置”政策。

2.村民政策了解

村民對(duì)政策的認(rèn)知水平，很大程度上決定了政策落實(shí)的進(jìn)度。通過(guò)政府相關(guān)部門或村委會(huì)與村民進(jìn)行有效的信息溝通可以很好地降低信息不對(duì)稱，避免農(nóng)村宅基地私下流轉(zhuǎn)以及征地拆遷補(bǔ)償過(guò)程中出現(xiàn)的各種問題。但在實(shí)踐中即使政府相關(guān)部門或村委會(huì)進(jìn)行過(guò)宣傳，由于村民知識(shí)文化水平有限，其對(duì)于相關(guān)政策的認(rèn)知理解程度往往還不夠充分。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，調(diào)查群體中約有33.81%的村民表示不了解農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革的政策具體內(nèi)容；47.48%的村民對(duì)政策內(nèi)容大體了解；只有18.71%的村民表示非常了解宅基地“三權(quán)分置”政策。比如在鄒平市M鎮(zhèn)S村，只有一些干部及文化程度稍高的村民對(duì)宅基地“三權(quán)分置”政策有較好的認(rèn)知，其他多數(shù)村民對(duì)此政策表示并不了解。針對(duì)政府相關(guān)部門或村委會(huì)政府宣講情況，有42.45%的村民表示政策得到了詳細(xì)講解，但限于理解能力只有18.7%的村民表示對(duì)政策非常了解。主要原因在于村民的文化程度較低，特別是一些老年人理解力更是有限。

村民對(duì)宅基地“三權(quán)分置”制度的了解情況還體現(xiàn)在他們對(duì)宅基地各項(xiàng)權(quán)利擁有情況的認(rèn)知上。根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，大約49.64%的村民認(rèn)為自己擁有宅基地所有權(quán)，他們中的多數(shù)人都表示自己的宅基地是從上輩人那繼承下來(lái)的，宅基地屬于其私有財(cái)產(chǎn)。對(duì)這部分村民的進(jìn)一步采訪發(fā)現(xiàn)，他們將宅基地所有權(quán)和宅基地上房屋所有權(quán)混為一談，他們認(rèn)為房屋是私有財(cái)產(chǎn)，宅基地自然也應(yīng)是私有財(cái)產(chǎn)，但實(shí)際上他們繼承的只是宅基地上的房屋，由于目前房地一體不可分割，才導(dǎo)致對(duì)宅基地的繼承，單獨(dú)的宅基地是不能繼承的。大約83.45%的村民認(rèn)為宅基地可以繼承，其中絕大多數(shù)村民不能區(qū)分宅基地繼承權(quán)和房屋繼承權(quán)，他們沒有宅基地和房屋分離的觀念；還有7.92%的村民不了解宅基地可否繼承，只有8.63%的村民認(rèn)為宅基地不能繼承。大約88.49%的村民認(rèn)為他們擁有宅基地使用權(quán)，這其中的一部分是存在擁有所有權(quán)認(rèn)知的村民，但是多數(shù)村民對(duì)宅基地屬于集體，而自己只擁有使用權(quán)和地上房屋所有權(quán)的認(rèn)識(shí)不明確。村民們對(duì)資格權(quán)的認(rèn)知度普遍不高，只有35.25%的村民認(rèn)為自己擁有資格權(quán)。宅基地資格權(quán)是在2018年中央一號(hào)文件中首次提出的，也是宅基地“三權(quán)分置”改革的主要體現(xiàn)。由于只有大約三分之一的村民認(rèn)識(shí)到資格權(quán)，這也反映出村民對(duì)宅基地“三權(quán)分置”改革的了解依然不深入。宅基地流轉(zhuǎn)是指宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，約有57.55%的村民認(rèn)為他們擁有宅基地流轉(zhuǎn)權(quán)利。由于一部分村民的宅基地是通過(guò)購(gòu)買已在城里落戶的原村民的宅基地獲得的，這部分村民由此認(rèn)為宅基地可以流轉(zhuǎn)。但這實(shí)際上并非宅基地流轉(zhuǎn)，只是原村民退出宅基地，購(gòu)買者支付的只是原村民房屋財(cái)產(chǎn)價(jià)值，這與使用權(quán)的流轉(zhuǎn)并非一個(gè)概念。此外，在宅基地“三權(quán)分置”中并沒有流轉(zhuǎn)權(quán)，只有所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)，但部分村民把流轉(zhuǎn)權(quán)也看作了宅基地“三權(quán)”之一，也說(shuō)明他們對(duì)政策的了解不夠深入透徹。

3.政府政策落實(shí)

確權(quán)是宅基地“三權(quán)分置”改革的第一步，也是其他促進(jìn)宅基地要素流動(dòng)相關(guān)政策制定和完善的基礎(chǔ)。宅基地確權(quán)政策出臺(tái)以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本都制定了落實(shí)指導(dǎo)意見或方案。根據(jù)調(diào)研，57.55%的村民表示接收到當(dāng)?shù)卣贫ǖ南嚓P(guān)落實(shí)政策，23.74%的村民表示不了解政府是否出臺(tái)過(guò)相關(guān)政策，還有18.71%的村民表示沒有看到任何的相關(guān)政策。根據(jù)對(duì)當(dāng)?shù)卣恼{(diào)研可知，他們都已經(jīng)出臺(tái)了相關(guān)政策并已經(jīng)下達(dá)到村委會(huì)，只是部分村委會(huì)沒有將政策文件直接下達(dá)到農(nóng)戶手中，而是通過(guò)廣播、告示、宣傳欄等形式予以告知。而有的村民對(duì)此不夠關(guān)心，或者認(rèn)為其家庭已經(jīng)接收到相關(guān)政策，但自己并非戶主而對(duì)此不夠了解。調(diào)研地區(qū)土地確權(quán)情況統(tǒng)計(jì)顯示，約有83.45%的村民的宅基地已經(jīng)完成了確權(quán)，5.04%的村民的宅基地還未確權(quán)，11.51%的村民對(duì)自家宅基地是否確權(quán)不清楚。由于有些被調(diào)查對(duì)象不是戶主或不是年輕人，他們對(duì)宅基地確權(quán)并不了解、并不關(guān)心。根據(jù)對(duì)當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，宅基地確權(quán)基本已經(jīng)完成，只是證書還未發(fā)到農(nóng)戶手中。

(二)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

宅基地流轉(zhuǎn)是指宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，“三權(quán)分置”改革后，宅基地的權(quán)利結(jié)構(gòu)更加明晰，為宅基地流轉(zhuǎn)奠定了基礎(chǔ)。而且城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快和進(jìn)城務(wù)工人員在城里買房定居使得農(nóng)村出現(xiàn)了越來(lái)越多的閑置宅基地。根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，村里有30戶以上閑置宅基地的占21.58%，有閑置宅基地21至29戶的占41.01%，11至20戶的占23.02%，10戶以內(nèi)的占14.39%。由此可見，閑置宅基地?cái)?shù)量在10戶以上30戶以下的村子占了絕大多數(shù)，并以21至29戶最多，宅基地被閑置的數(shù)量存在不斷增加趨勢(shì)。宅基地閑置造成資源浪費(fèi)，而且由于無(wú)人看管，宅基地上建筑物的破舊老化程度加快，宅基地流轉(zhuǎn)不僅可以盤活閑置資源，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供寶貴的要素支持，而且還可以增加農(nóng)民收入，促進(jìn)其生活水平的提高。但由于宅基地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律法規(guī)目前尚不健全，流轉(zhuǎn)機(jī)制和市場(chǎng)體系還不完善，宅基地流轉(zhuǎn)還存在一些體制障礙，因此山東省宅基地流轉(zhuǎn)情況還不普遍。根據(jù)所調(diào)查地區(qū)村委會(huì)提供的數(shù)據(jù)顯示，宅基地流轉(zhuǎn)/出租數(shù)量在5宗以內(nèi)的占38.13%，6至10宗的占31.65%，11至20宗的占18.71%，20宗以上的只占11.51%。由此可見宅基流轉(zhuǎn)數(shù)量還較小，發(fā)生頻率較低，而且多數(shù)是以出租房屋為主。宅基地之所以流轉(zhuǎn)，最主要的原因是上輩人留下的老房子無(wú)人居住而閑置，轉(zhuǎn)出之后可以獲得一些財(cái)產(chǎn)性收入，持有這種觀點(diǎn)的村民約占41.73%。另外一個(gè)主要原因是村民已經(jīng)在城里購(gòu)買了房子，為了工作方便而長(zhǎng)期居住在城里，或者跟隨自己的子女，為子女照顧孩子而長(zhǎng)期在城里居住，造成宅基地閑置而流轉(zhuǎn)宅基地，持有此種觀點(diǎn)的占31.65%。因?yàn)橥獬鰟?wù)工而流轉(zhuǎn)的占13.67%。還有12.95%的村民表示選擇流轉(zhuǎn)宅基地是因?yàn)榇迩f規(guī)劃等其他原因。

宅基地“三權(quán)分置”改革的目的是要盤活農(nóng)村宅基地資產(chǎn)，促進(jìn)宅基地資源的有效流動(dòng)和合理配置，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供要素支撐，同時(shí)也撬動(dòng)其他生產(chǎn)要素投入。宅基地確權(quán)使農(nóng)戶的資格權(quán)和使用權(quán)得到充分保障，產(chǎn)權(quán)權(quán)利結(jié)構(gòu)的清晰有利于閑置宅基地資源統(tǒng)籌規(guī)劃和開發(fā)，為宅基地流轉(zhuǎn)、租賃和抵押建立保障條件。由于宅基地“三權(quán)分置”改革剛剛開始，其效果還不明顯，不過(guò)調(diào)研資料顯示，約有55.39%的村民表示“三權(quán)分置”改革后，宅基地流轉(zhuǎn)更有保障，消除了流轉(zhuǎn)無(wú)法收回的顧慮，而且宅基地轉(zhuǎn)讓、租賃等手續(xù)辦理更加方便，這些都將會(huì)促進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)數(shù)量的提升。39.57%的村民表示沒有流轉(zhuǎn)過(guò)宅基地，對(duì)是否會(huì)產(chǎn)生影響并不清楚。僅有5.04%的村民表示“三權(quán)分置”改革對(duì)流轉(zhuǎn)沒有影響。通過(guò)對(duì)調(diào)研村的黨支部書記的采訪可知，宅基地“三權(quán)分置”改革實(shí)施后，流轉(zhuǎn)農(nóng)戶人數(shù)普遍增加，流轉(zhuǎn)形式和流轉(zhuǎn)渠道也開始多樣化，比如流轉(zhuǎn)形式上以宅基地出讓、租賃、抵押、征收置換以及傳統(tǒng)的繼承等形式為主，流轉(zhuǎn)渠道則以農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)和向農(nóng)家樂等鄉(xiāng)村旅游公司或合作社流轉(zhuǎn)為主。

宅基地流轉(zhuǎn)一直存在諸多阻礙，其中最主要的是法律障礙。依據(jù)我國(guó)憲法第10條第4款，《物權(quán)法》第152條，《土地管理法》第62、63條，《擔(dān)保法》第34、36、37條等法律條文規(guī)定:宅基地所有權(quán)嚴(yán)格禁止買賣，宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓需依照法律規(guī)定；宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法及國(guó)家有關(guān)規(guī)定；宅基地流轉(zhuǎn)僅限于集體組織內(nèi)部，嚴(yán)禁向集體組織外部流轉(zhuǎn)；宅基地的使用權(quán)在房屋出賣或出租后隨之轉(zhuǎn)給受讓人或承租人，但所有權(quán)始終為集體所有；宅基地不能繼承，但房屋可以繼承；宅基地使用權(quán)不得單獨(dú)轉(zhuǎn)讓，需隨房一并轉(zhuǎn)讓；宅基地使用權(quán)不能單獨(dú)抵押。2015年經(jīng)全國(guó)人大授權(quán)在全國(guó)59個(gè)縣區(qū)開展了農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)(含宅基地使用權(quán))抵押貸款試點(diǎn)，表明試點(diǎn)地區(qū)放開了宅基地使用權(quán)不得抵押的限制，但其他地區(qū)宅基地仍不可抵押。除了法律法規(guī)障礙外，宅基地流轉(zhuǎn)還存在供求信息不對(duì)稱，市場(chǎng)體系、流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全，流轉(zhuǎn)手續(xù)繁瑣等障礙。調(diào)研數(shù)據(jù)如圖1所示，50.36%的村民認(rèn)為宅基地流轉(zhuǎn)還存在法律制度障礙，并且擔(dān)心流轉(zhuǎn)的權(quán)益保障問題。18.71%的村民表示宅基地流轉(zhuǎn)收入過(guò)低，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)難以達(dá)成。17.98%的村民表示宅基地流轉(zhuǎn)需要辦理的手續(xù)多，流程復(fù)雜，時(shí)間較長(zhǎng)，而且宅基地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系還沒建立。12.95%的村民表示獲取宅基地流轉(zhuǎn)的有效信息困難，有的村委負(fù)責(zé)人對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)事宜并不完全清楚，也無(wú)專業(yè)人員可咨詢，雖然有些網(wǎng)站(比如土流網(wǎng)、搜土地網(wǎng)等)提供相關(guān)流轉(zhuǎn)信息，但村民并不了解。

圖1 宅基地流轉(zhuǎn)主要障礙

(三)農(nóng)村閑置宅基地使用去向

農(nóng)村宅基地是村集體無(wú)償給予村民用來(lái)建設(shè)住房和小庭院的土地，是居住建設(shè)用地而非生產(chǎn)建設(shè)用地，因此閑置宅基地流轉(zhuǎn)之后不能改變其用途。在流轉(zhuǎn)的宅基地上重新建造廠房是違背法律規(guī)定的。但這并不意味著不可以使用流轉(zhuǎn)或租賃來(lái)的房屋從事農(nóng)家樂、民宿等商業(yè)經(jīng)營(yíng)。因?yàn)檫@些經(jīng)營(yíng)行為仍然是在已有房屋基礎(chǔ)上開展的商業(yè)行為，并沒有將原有房屋毀滅后重新建設(shè)。如果是由于宅基地已經(jīng)沒有村民居住，并且地上房屋滅失，或者實(shí)施村莊調(diào)整規(guī)劃而由村集體收回的宅基地，村集體可以重新規(guī)劃其用途，可以復(fù)墾用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，也可以繼續(xù)用作宅基地。但是經(jīng)過(guò)重新規(guī)劃之后，用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地已經(jīng)不再是宅基地，土地的用途自然可以改變。由此可見，只要是仍為宅基地，其用途就不能改變。但調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，58.99%的村民認(rèn)為宅基地可以改變其用途，12.95%的村民認(rèn)為不可以改變，28.06%的村民不知道宅基地是否可以改變用途。這表明村民對(duì)宅基地用途的法律規(guī)定不夠了解，這樣不利于保護(hù)村民合法權(quán)益。農(nóng)村閑置宅基地租賃或流轉(zhuǎn)之后的用途主要是農(nóng)家樂經(jīng)營(yíng)和提供民宿，但也有一部分村集體把收回的宅基地重新復(fù)墾，轉(zhuǎn)變?yōu)榱宿r(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地。

從事農(nóng)家樂經(jīng)營(yíng)的土地一部分是村里的集體建設(shè)用地，另一部分是村民的宅基地，而宅基地主要是提供民宿。集體建設(shè)用地則用于建設(shè)一些游玩設(shè)施。嚴(yán)格意義上來(lái)講，農(nóng)家樂經(jīng)營(yíng)主體是通過(guò)租賃村民的房屋而非流轉(zhuǎn)宅基地從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。根據(jù)調(diào)研，約有2/3的村莊存在農(nóng)家樂經(jīng)營(yíng)行為，而且還存在村莊之外的人員來(lái)從事農(nóng)家樂經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)象。在農(nóng)家樂經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，沂源縣L鎮(zhèn)L村和Z鎮(zhèn)Y村都對(duì)閑置宅基地進(jìn)行了民宿改建，分別采用了不同方式進(jìn)行宅基地流轉(zhuǎn)。在L村，有閑置宅基地的農(nóng)戶自愿以宅基地入股，村委會(huì)將閑置宅基地集中起來(lái)后租賃給農(nóng)家樂經(jīng)營(yíng)方，而農(nóng)家樂經(jīng)營(yíng)方負(fù)責(zé)規(guī)劃、出資和建設(shè)民舍，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，農(nóng)戶獲得出租收益。在Y村，閑置房屋由合作社負(fù)責(zé)投資裝修、裝飾以及其他相關(guān)配套投資，然后再租賃給農(nóng)家樂經(jīng)營(yíng)方經(jīng)營(yíng)或者自己經(jīng)營(yíng)，給農(nóng)戶支付租金。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，少部分村莊已經(jīng)把部分閑置宅基地收回后重新作為農(nóng)地使用，交由合作社管理，主要用作果樹種植，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游中的水果采摘等。

三、農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革中存在的問題

山東省農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革雖然在有條不紊地開展，并取得了階段性成果，但通過(guò)實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)仍然存在一系列問題。

(一)宅基地“三權(quán)分置”政策宣傳不夠深入

各地政府和當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)都通過(guò)各種方式介紹宣傳了宅基地“三權(quán)分置”改革相關(guān)政策。但從村民對(duì)“三權(quán)分置”了解程度可知，政策宣傳不夠深入。究其原因主要有以下幾點(diǎn):首先，政府工作人員和村委會(huì)成員對(duì)宅基地“三權(quán)分置”了解不深入，導(dǎo)致在宣傳講解時(shí)不能抓住政策的核心，宣傳偏離主題。比如采訪時(shí)，多數(shù)村支書表示“三權(quán)分置”改革只要完成了宅基地三權(quán)確權(quán)、登記、頒證就算完成任務(wù)，完全沒有認(rèn)識(shí)到“三權(quán)分置”改革的初衷。宅基地確權(quán)、登記、頒證只是“三權(quán)分置”改革邁出的第一步，后續(xù)還需要完善法律法規(guī)制度建設(shè)，建立起宅基地要素流動(dòng)配置的市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”改革的真正目的，盤活宅基地資產(chǎn)，促進(jìn)宅基地要素流動(dòng)，進(jìn)而撬動(dòng)其他要素投入到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中。其次，宣傳方式?jīng)]有創(chuàng)新，宣傳力度不夠。目前各地采取的宣傳方式主要以傳統(tǒng)方式為主，比如電視、廣播、宣傳欄、單頁(yè)等，而對(duì)于現(xiàn)代化信息技術(shù)的應(yīng)用較少，比如手機(jī)短信、互聯(lián)網(wǎng)、微信、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)自己的宣傳APP等。在當(dāng)前智能網(wǎng)絡(luò)化時(shí)代，農(nóng)民獲取信息的手段也發(fā)生了較大變化，更多地依賴于智能終端和網(wǎng)絡(luò)。因此創(chuàng)新信息傳播手段將會(huì)提高政策宣傳效果。再次，農(nóng)民的知識(shí)文化水平較低也導(dǎo)致了政策宣傳效果不理想。目前在農(nóng)村生活的農(nóng)民多數(shù)都是年齡較大、文化程度較低者。受到自身知識(shí)水平的限制，再加上相關(guān)部門政策宣傳不到位，目前多數(shù)農(nóng)民對(duì)自己宅基地所擁有的權(quán)屬關(guān)系仍較為模糊，對(duì)于流轉(zhuǎn)宅基地的要求和程序也不甚了解，這對(duì)后續(xù)宅基地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生了障礙。

(二)宅基地資格權(quán)的確定存在一些障礙

宅基地資格權(quán)是“三權(quán)分置”改革中首次提出的權(quán)利。但在農(nóng)村農(nóng)民對(duì)宅基地的資格權(quán)實(shí)際早就存在，只是沒有作為一個(gè)概念加以界定和作為一項(xiàng)權(quán)利予以確認(rèn)。資格權(quán)即農(nóng)民向村集體申請(qǐng)宅基地的權(quán)利，只有享有宅基地資格權(quán)才能獲得宅基地，并能依法長(zhǎng)期無(wú)償使用宅基地。由于擁有宅基地資格權(quán)就享有無(wú)償使用宅基地的權(quán)利，在進(jìn)行宅基地資格權(quán)確認(rèn)時(shí)一定要嚴(yán)格按照規(guī)定依法執(zhí)行。但根據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，宅基地資格權(quán)在確認(rèn)過(guò)程中仍然存在較多不完善之處。首先，宅基地資格權(quán)確定過(guò)程中涉及方方面面關(guān)系，厘清這些關(guān)系存在一些困難。宅基地資格權(quán)是以戶為單位確定的，確認(rèn)過(guò)程中涉及村集體成員身份確認(rèn)，以及農(nóng)民的家庭戶口、出生死亡、男女性別、婚姻嫁娶等關(guān)系和其他的就業(yè)安置、人才引進(jìn)等特殊情況。而且這些關(guān)系存在的起始時(shí)間，是否可以恢復(fù)、能否繼承轉(zhuǎn)讓等都需要厘清。其次，一些歷史遺留問題也對(duì)宅基地資格權(quán)確定產(chǎn)生了障礙。比如“一戶多宅”、宅基地面積超標(biāo)等。有些村民一戶多宅是因?yàn)樽约荷觐I(lǐng)了宅基地，而在上輩人去世后又繼承了上輩的住宅，由于地隨房走，也便繼承了宅基地。但多數(shù)繼承來(lái)的宅基地都沒有向村集體及土地管理部門備案，實(shí)際上并未形成繼承關(guān)系，但有些村民家族觀念重，對(duì)此不能理解，阻礙了宅基地確權(quán)。一戶多宅的另一個(gè)原因是村民私自轉(zhuǎn)讓宅基地后又另選址新建了住房，且未在村集體和土地管理部門備案，雖然不合法，但造成了事實(shí)上的一戶多宅。宅基地面積超標(biāo)也對(duì)宅基地確權(quán)造成了障礙，國(guó)家對(duì)宅基地面積有明確的規(guī)定，而且對(duì)于超標(biāo)的宅基地面積也有需要交納相應(yīng)費(fèi)用的政策規(guī)定，但有些農(nóng)民卻不愿意交費(fèi)，也傾向于阻礙了宅基地確權(quán)。最后，傳統(tǒng)宗族勢(shì)力對(duì)宅基地資格權(quán)確認(rèn)也帶來(lái)了較大阻力。一些宗族大姓，祖輩的房產(chǎn)較多，為了規(guī)避一戶一宅政策，也傾向于阻礙宅基地確權(quán)。

(三)宅基地流轉(zhuǎn)配套服務(wù)體系不完善，流轉(zhuǎn)易出糾紛

長(zhǎng)期以來(lái)，宅基地交易的法律法規(guī)并不健全，但農(nóng)民的自發(fā)交易日益增加，不規(guī)范行為相伴而生，產(chǎn)生了各種交易糾紛。由于配套服務(wù)體系不完善，村民對(duì)閑置宅基地如何出租或轉(zhuǎn)讓，能夠向誰(shuí)轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)讓時(shí)需要走哪些程序、到哪里辦理，出現(xiàn)糾紛如何解決、找誰(shuí)解決都不甚清楚。調(diào)研資料顯示，目前農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)主要是由交易雙方自行草擬和簽訂合同，然后村委會(huì)進(jìn)行備案，相關(guān)土地管理部門并沒有提供相對(duì)規(guī)范的合同范本。由于村民的知識(shí)水平普遍不高，在交易過(guò)程中對(duì)合同內(nèi)容理解不透徹，導(dǎo)致事后較容易出現(xiàn)糾紛，比如村民與承租方簽訂宅基地租賃合同時(shí)，容易在租賃期限以及租賃價(jià)格上出現(xiàn)分歧，一般需經(jīng)村委會(huì)調(diào)解才能達(dá)成一致。缺乏宅基地轉(zhuǎn)讓服務(wù)平臺(tái)和服務(wù)體系，村民自身很難詳細(xì)解讀流轉(zhuǎn)政策及注意事項(xiàng)，不能全面了解宅基地流轉(zhuǎn)潛在風(fēng)險(xiǎn)以及相應(yīng)的預(yù)防性應(yīng)對(duì)措施，從而難以實(shí)現(xiàn)閑置宅基地的充分利用。宅基地流轉(zhuǎn)需要有良好的鄉(xiāng)村旅游等產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境。但調(diào)研顯示，由于缺乏資金支持，鄉(xiāng)村旅游等產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到一定阻礙，原因是多方面的。首先政府可用扶持資金有限，且資金利用率偏低，對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的扶持效果不明顯。其次多數(shù)村落由于自身基礎(chǔ)設(shè)施不完善，交通不便利，網(wǎng)絡(luò)通信不能完全覆蓋，貸款抵押物缺乏，對(duì)工商業(yè)資本和金融資本的吸引不足。最后農(nóng)村自身缺乏發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力與能力，集體經(jīng)濟(jì)和農(nóng)戶缺乏資本積累，無(wú)力進(jìn)行大量的資金投入。此外，通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)還不普遍，多數(shù)情況只涉及房屋出租。

(四)土地規(guī)劃合理性不足，集約用地難度大

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)都需要農(nóng)村土地的合理規(guī)劃和集約利用。農(nóng)用地和宅基地的“三權(quán)分置”改革為農(nóng)村土地的集約高效利用創(chuàng)造了條件。但是目前農(nóng)村土地利用缺乏規(guī)劃或者規(guī)劃落后、合理性不足。調(diào)研結(jié)果表明，村民在選擇宅基地位置時(shí)并沒有得到村委會(huì)的合理規(guī)劃和指導(dǎo)，選擇較為隨意，而且多占用較為平整的耕地。這導(dǎo)致住宅分布零散，而且與農(nóng)地雜亂交錯(cuò)分布。閑置的宅基地更是分布零散，不能集中連片，導(dǎo)致土地資源無(wú)法有效集中利用。一方面農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地不能集中連片就難以形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，另一方面宅基地不能集中也難以有效發(fā)展鄉(xiāng)村旅游以及進(jìn)行田園綜合體建設(shè)。沂源縣L鎮(zhèn)Y村統(tǒng)一租入的閑置住房周邊仍有一些零星的住戶，這些住戶的存在不利于該區(qū)域后期集中開發(fā)利用。閑置宅基地不能統(tǒng)籌規(guī)劃、集中整合，就不能很好地配合當(dāng)?shù)靥厣糜钨Y源的開發(fā)，進(jìn)而影響產(chǎn)業(yè)鏈的延伸和發(fā)展領(lǐng)域的拓寬。在整合閑置宅基地資源后，如果未能找到合適路徑開發(fā)宅基地潛在價(jià)值，或是建成旅游民宿后，未能結(jié)合當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢(shì)吸引游客，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)發(fā)展受阻，這實(shí)際是造成了宅基地資源的二次浪費(fèi)。

(五)宅基地相關(guān)制度及法律法規(guī)不完善

農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革起步較晚，演進(jìn)過(guò)程復(fù)雜，政策變化較多。但改革開放以來(lái)，農(nóng)村宅基地和住宅捆綁的模式未有突破性改變，相關(guān)法律規(guī)章制度對(duì)宅基地的產(chǎn)權(quán)內(nèi)容與界定一直不夠清晰。我國(guó)《物權(quán)法》規(guī)定了宅基地的用益物權(quán)，但只有占有和使用權(quán)，沒有收益權(quán)、出租轉(zhuǎn)讓權(quán)、抵押權(quán)等，進(jìn)而限制了農(nóng)民宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。宅基地的所有權(quán)屬于村集體，但對(duì)所有權(quán)權(quán)能收益的規(guī)定還存在欠缺。比如，無(wú)償取得農(nóng)村宅基地是村集體成員的重要資格權(quán)，但在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后，作為所有者的村集體是否分享收益，還是全部歸農(nóng)民所有，正是目前實(shí)踐中面臨的重要現(xiàn)實(shí)問題。宅基地“三權(quán)分置”后，一地三權(quán)間的關(guān)系應(yīng)該如何建構(gòu)，所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)在法律和政策劃定上的權(quán)利邊界如何劃分都還沒有作出明確的規(guī)定。“三權(quán)分置”后，宅基地的使用主體將不再僅僅局限于本集體范圍之內(nèi)，使用主體將日益多元和復(fù)雜化，由此對(duì)資格權(quán)和使用權(quán)的監(jiān)督提出了更高的要求。宅基地的使用年限也沒有明確規(guī)定。由于宅基地是有資格權(quán)的村民無(wú)償獲得并可以長(zhǎng)期使用的，在地隨房走的政策下，就會(huì)形成隨著房屋的繼承而產(chǎn)生的宅基地的繼承，因此對(duì)宅基地的使用年限和資格權(quán)間的關(guān)系應(yīng)該有個(gè)明確規(guī)定。目前房權(quán)和地權(quán)的關(guān)系還不夠明晰，房屋可以抵押貸款，但宅基地使用權(quán)不可以單獨(dú)抵押貸款，這必然會(huì)阻礙宅基地“三權(quán)分置”改革后宅基地資源對(duì)其他農(nóng)村發(fā)展投入要素的帶動(dòng)作用，比如資金要素的投入。因此對(duì)圍繞宅基地的抵押權(quán)的界定和實(shí)現(xiàn)需要做進(jìn)一步的法律規(guī)定。宅基地流轉(zhuǎn)后主要從事商業(yè)經(jīng)營(yíng)，這與宅基地是住宅用地而非商業(yè)用地產(chǎn)生矛盾，對(duì)流轉(zhuǎn)后從事商業(yè)經(jīng)營(yíng)的宅基地的管理應(yīng)該適用宅基地還是商業(yè)用地管理法規(guī)目前也還沒有明確的規(guī)定。

四、結(jié)論及建議

(一)結(jié)論

本文依據(jù)山東省的調(diào)研數(shù)據(jù)分析了宅基地“三權(quán)分置”改革現(xiàn)狀及問題，得出的結(jié)論主要有以下四點(diǎn)。

1.宅基地“三權(quán)分置”改革可以分為兩個(gè)階段，第一個(gè)階段是在宅基地確權(quán)基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)三權(quán)分離，第二階段是進(jìn)一步完善宅基地流轉(zhuǎn)等相關(guān)法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)宅基地資源的有序流動(dòng)和合理配置，盤活宅基地資產(chǎn)。目前山東省“三權(quán)分置”改革仍處于宅基地確權(quán)、登記、頒證階段，改革的推進(jìn)還不夠深入。

2.政府相關(guān)部門和村委會(huì)通過(guò)多種方式對(duì)宅基地“三權(quán)分置”改革進(jìn)行了講解宣傳，但仍不夠深入。由于部分宣傳人員自身對(duì)政策了解不夠深入，宣傳講解時(shí)不能抓住核心要點(diǎn)，容易偏離主題，以及宣傳方式未能跟上當(dāng)前的信息化、智能化發(fā)展趨勢(shì)，宣傳力度不夠，再加上農(nóng)民自身文化程度不高等原因，政策宣傳效果并不理想，農(nóng)民對(duì)宅基地三權(quán)及其關(guān)系以及自身所擁有的權(quán)利的認(rèn)識(shí)還比較模糊。

3.宅基地資格權(quán)的界定還不夠清晰，資格權(quán)確認(rèn)依然存在障礙。宅基地資格權(quán)的合理界定、權(quán)能體現(xiàn)、年限確定、使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍等問題還沒有完善的法律規(guī)范。宅基地資格權(quán)確定過(guò)程中涉及成員身份確認(rèn)以及多方面復(fù)雜關(guān)系，還存在“一戶多宅”、宅基地面積超標(biāo)等歷史遺留問題和傳統(tǒng)宗族勢(shì)力的影響，因此宅基地資格權(quán)確認(rèn)依然存在一些障礙。

4.農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)還不普遍，主要以房屋出租為主，集約化用地效率不高，資源浪費(fèi)嚴(yán)重。由于宅基地相關(guān)制度及法律法規(guī)不完善、宅基地流轉(zhuǎn)供求信息不對(duì)稱、配套服務(wù)體系不完善、流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全、流轉(zhuǎn)手續(xù)繁瑣等原因，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)還未能全面展開，土地集約化利用效率還較低，大量資源被閑置浪費(fèi)。

(二)建議

1.全面有效宣傳宅基地“三權(quán)分置”政策。地方政府和村委會(huì)要充分利用互聯(lián)網(wǎng)、手機(jī)APP和大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息手段大力宣傳“三權(quán)分置”政策的核心要義。加強(qiáng)對(duì)各級(jí)政府和村委會(huì)相關(guān)干部及工作人員的培訓(xùn)，提升其對(duì)政策的解讀能力，使其能夠向群眾傳達(dá)準(zhǔn)確有效信息。村委會(huì)應(yīng)加強(qiáng)與高校和相關(guān)法律部門合作，及時(shí)開展宅基地確權(quán)、審批管理、流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)讓和出租等相關(guān)政策及手續(xù)等的培訓(xùn)宣講會(huì)，現(xiàn)場(chǎng)解答村民疑問。

2.建立宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)制及配套服務(wù)體系。宅基地產(chǎn)權(quán)的裂變和產(chǎn)權(quán)權(quán)利結(jié)構(gòu)的明晰是宅基地流轉(zhuǎn)的條件，而建立完善宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)制及配套服務(wù)體系是宅基地實(shí)現(xiàn)有效流轉(zhuǎn)的保障。雖然山東省各市縣基本都建立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，但并沒有發(fā)揮交易平臺(tái)應(yīng)有的作用，交易中心的交易主要是承包地流轉(zhuǎn)，很少涉及宅基地流轉(zhuǎn)。而且多數(shù)宅基地流轉(zhuǎn)都未通過(guò)交易中心，交易平臺(tái)的積極性和動(dòng)力不足。應(yīng)通過(guò)引入有資質(zhì)的產(chǎn)權(quán)網(wǎng)絡(luò)交易公司(比如土流網(wǎng)、搜土地網(wǎng)等)實(shí)現(xiàn)政企合作的方式，有效提高交易效率，降低交易成本。發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)的大數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)，有效減少交易中的信息不對(duì)稱現(xiàn)象。通過(guò)政企合作的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，提供集信息發(fā)布、產(chǎn)權(quán)交易、合同鑒定、法律咨詢、資產(chǎn)評(píng)估、資金結(jié)算、質(zhì)押融資、經(jīng)營(yíng)策劃等為一體的“一站式”服務(wù)。以“互聯(lián)網(wǎng)+”和“智能+”的方式實(shí)現(xiàn)宅基地流轉(zhuǎn)的網(wǎng)絡(luò)化。

3.完善宅基地監(jiān)管體制。政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)宅基地“三權(quán)分置”改革的監(jiān)管，特別是對(duì)宅基地確權(quán)和流轉(zhuǎn)的監(jiān)管。建立改革工作監(jiān)督評(píng)議機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)改革工作的監(jiān)督指導(dǎo)，堅(jiān)持信息共享、公開透明，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)可控性，有效解決改革過(guò)程中的各種問題。建立獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)于取得顯著成效的改革試點(diǎn)村應(yīng)給予政策傾斜和資金支持。實(shí)施宅基地退出激勵(lì)機(jī)制，參考征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)退出宅基地的農(nóng)戶，對(duì)其地上房屋建筑折價(jià)補(bǔ)償。規(guī)范流轉(zhuǎn)主體市場(chǎng)行為，加強(qiáng)流轉(zhuǎn)過(guò)程監(jiān)管，將潛在問題與風(fēng)險(xiǎn)消滅在萌芽狀態(tài)。對(duì)流轉(zhuǎn)的每一個(gè)過(guò)程做好記錄，對(duì)涉及到村集體收益的交易予以財(cái)務(wù)公開。規(guī)范宅基地審批程序，并加強(qiáng)審批監(jiān)督，堅(jiān)決嚴(yán)格整治一戶多宅現(xiàn)象。

4.國(guó)家層面應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)制度和法律法規(guī)建設(shè)。宅基地“三權(quán)分置”改革涉及《憲法》《物權(quán)法》《土地管理法》《擔(dān)保法》等相關(guān)法律法規(guī)，這些法律的修訂完善必須從國(guó)家層面進(jìn)行。構(gòu)建宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)的權(quán)利結(jié)構(gòu)體系，厘清三者之間的關(guān)系，并以規(guī)章制度和政府文件的形式予以確立，將宅基地集體所有權(quán)的權(quán)能和收益落到實(shí)處，科學(xué)合理確定并有效保護(hù)農(nóng)戶的資格權(quán)，同時(shí)盤活宅基地使用權(quán)，促進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)。形成促進(jìn)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的完整配套政策體系，建立起關(guān)于宅基地資格權(quán)的備案審查制度，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)民宅基地權(quán)益的保護(hù)，規(guī)范良好的宅基地流轉(zhuǎn)流程。推進(jìn)農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記制度建立與完善，對(duì)宅基地的權(quán)能、收益、年限等進(jìn)行全面登記。