基層公安機關重點人口管控問題研究

楊少強

（河北公安警察職業(yè)學院，河北 石家莊 050091）

重點人口管控工作是公安基層基礎工作的重要組成部分，能夠有效發(fā)現(xiàn)重點人員并進行管控，是人口管理的主要工作，是社會治安防控體系建設的“關鍵”所在，對國家安全穩(wěn)定和預防、控制、打擊違法犯罪起著至關重要的作用。近年來，隨著我國經濟社會建設的長足進步以及互聯(lián)網技術的深度融合，我國社會結構和居民生活方式都發(fā)生了深刻變化，公安機關面臨的重點人口管理工作呈現(xiàn)了特點，出現(xiàn)了新情況、新問題，服務于現(xiàn)實斗爭的實際效能也相對弱化。為此，嘗試結合本地公安實際工作情況對轄區(qū)重點人口管理工作現(xiàn)狀進行調查，并就如何進一步做好重點人口管理工作進行探討。

一、重點人口管控工作的概述及歷史沿革

重點人口是指有危害國家安全或社會治安嫌疑，由公安機關重點管理的人員。重點人口管理為公安機關內部掌握的基礎工作，嚴禁對外泄露?！爸攸c人口”為公安機關內部用語，嚴禁對外使用。

公安機關作為肩負治安管理職能的國家機關，工作涉及領域往往長期囿于點多、線長、面廣、警力不足的困局。將人口進行分層次管理，符合工作實際，為治安管理中的人口管控工作指明著力點，高度契合帕累托法則(又稱不重要多數(shù)法則、二八定律），早已被廣泛應用于社會學及企業(yè)管理學等領域，是公安機關開展工作的一大“法寶”，有著極其重要的地位。

公安機關開展的重點人口管控工作，有著較為久遠的歷史沿革，早在建國初期，先后歷經“刑釋解教”、“重點人口”、“工作對象”等稱謂變遷，公安機關的此項工作逐步摸索固化，1985 年，公安部首次出臺了《重點人口管理工作規(guī)定》；1999 年，公安部將吸毒人員列為重點人員管理；2008 年，公安部修訂了《重點人口管理工作規(guī)定》，并從此成為公安機關開展此項工作遵循的法規(guī)依據(jù)。近年來，隨著社會治安形勢的變化，各地紛紛自行增加了列管種類：部分邪教及反動會道門、非法信訪人、極端的涉軍利益訴求者、涉眾型經濟犯罪參與者中非理性維權群體等。可以預見，在不久的未來，隨著新狀況陸續(xù)出現(xiàn)，針對新出現(xiàn)群體的相關工作也必將陸續(xù)展開。

可以說，很長一段時間以來，重點人口管控工作發(fā)揮著不可替代的作用，是公安基層基礎工作中不可缺失的重要環(huán)節(jié)。

二、基層重點人口管控工作的現(xiàn)狀

透過此項工作的演進過程可以看到，作為社會治安管理體系的一部分，重點人口管控工作是隨著社會演進不斷變化的。但這種變化的速度能否趕超全社會的變化節(jié)奏、是否能夠滿足公安工作需求，均需要保持謹慎樂觀的態(tài)度。具體表現(xiàn)如下：

（一）管控人員數(shù)總量呈持續(xù)增長態(tài)勢，人員結構呈現(xiàn)新變化

以河北省某設區(qū)市的一個直屬分局為例，近十年列管人員數(shù)量持續(xù)增長，尤其2016-2018 年度，年增長幅度接近百分之十（下圖）。

通過對該分局列管人員結構的分析，刑事犯罪嫌疑類和有可能“民轉刑”類的被列管數(shù)量逆勢減少，危害國家安全類列管人數(shù)基本持平，造成總量連年增加的為新增吸毒人員。而通過列管重點人口查破刑事案件數(shù)量，近三年均為零（下圖）。

（二）以派出所、社區(qū)民警為單一主體的管控方式已不能適應工作需求，“管不住”為此項工作面臨的最大痛點

首先，重點人口的漏管、失控現(xiàn)象嚴重。特別是對暫住人口中重點人口的列管流于形式，直接造成重點人口管理工作與當前的治安狀況不相符，發(fā)揮不了其應有的作用。2018 年度全局列管的重點人口中，僅有13 人系暫住人口，這明顯與實際情況不符。對照某派出所2019 年上半年調查統(tǒng)計，今年上半年該所共抓獲犯罪嫌疑人24 名，其中流動人口違法犯罪嫌疑人13 名占54%，均未列管；案前被列管人員3 名，僅占12%，且此3 人的管控措施僅限于立檔建卡，列管民警對其經濟來源、社會交往、思想動態(tài)等情況完全不掌握。同時，對具有刑事犯罪嫌疑的重點人口，大部分派出所列管缺乏充分的材料依據(jù)，造成工作上的盲目性和無效勞動，多數(shù)工作停留在應付層面?！傲卸还堋钡那闆r普遍存在。

第二，各管一段的傳統(tǒng)工作模式不適應群體性事件的管控。近年來，涉房地產、涉拆遷、涉軍、涉眾型經濟犯罪參與人等利益訴求群體逐年增加。這些群體在現(xiàn)實生活中往往并不熟識，組織多頭，訴求各異；但往往一呼百應，迅速勾連，形成群體性事件。某被列管人員的活動信息被發(fā)現(xiàn)后，通常只由列管民警掌握，進行記錄，而不能對同群體其他列管民警進行風險提示，動態(tài)管控信息缺乏匯總，無法布置集群工作。

第三，相對警力不足的現(xiàn)狀依舊極大限制重點人口管控工作。隨著我國城鎮(zhèn)化進程的不斷推進，空心村與城中村并行，城市規(guī)模不斷擴大，使得城市公安基層基礎工作中的警力日趨緊張。以某基層民警為例，其列管對象為71 人，約占全局1/5，如每天針對3 名重點人口開展工作，一個輪次的逐人見面共需要一個月時間。

（三）部分管理措施于法無據(jù)

目前我們所依據(jù)的法規(guī)，僅為公安部門內部規(guī)章，對外并無強制約束力。在公安部取消對判刑和勞教人員注銷戶口的規(guī)定頒布后，對刑釋解教人員的約束力明顯下降，戶口所在地派出所案前案后不掌握情況的現(xiàn)象就會更加增多。而在實際工作中，對生活照片、筆記、指紋等進行列管采集時，隨著被列管對象的權利意識的不斷增強，不配合的情況時有發(fā)生。

（四）考核獎懲機制流于形式，工作檢查成為桌面上的臺賬檢查

按照要求，該分局每年對派出所的重點人員管控工作每季度進行檢查，但考核成本高，考核人員難以與被列管人正面接觸，真實性考核形同虛設；考核重點聚焦在列管率和紙質臺賬方面；近三年，該分局沒有對重點人員管控工作做出獎勵或懲罰決定。

通過對目標分局的重點人員管控工作模式的全面解構及重組，我們可以發(fā)現(xiàn)很多具有共性的特征。由此我們可以推斷：重點人員管控工作的實際效果差強人意?？梢姡裉熘攸c人員管控這個“法寶”不好用了，并不是因為社會學和管理學基本原理發(fā)生了變化，而是我們的“刀”鈍了。

三、重點人口管控工作的困局成因分析

造成目前困局的成因是錯綜復雜的，應當摒棄傳統(tǒng)的條塊思維模式，更不能人為割裂重點人口管控工作與其他公安工作乃至社會總體進程的關系。下面，試著以內因、外因為切入點，進行全局視角的分析研究。

（一）外因分析

隨著經濟社會的不斷發(fā)展，全社會的主要矛盾也發(fā)生了變化。這種判斷是我國最根本的國情。這種變化反應到公共安全管理這一工作上來時，主要體現(xiàn)在：“社會人”大幅增加，“單位人”減少，公安管理難度逐步加大，人民群眾對公共安全產品水平需求卻日益提高；互聯(lián)網背景下的即時通訊工具在很大程度上打破了金字塔式的社會層級結構，社會扁平化趨勢明顯；以移動支付為標志的移動互聯(lián)網正在深度改變人們的消費習慣，在大物流的背景下人們的生活習慣也發(fā)生巨大變化；碎片化閱讀與社交軟件、新聞客戶端、自媒體的背景下，人們的意見表達及思想輸出，主要集中于網絡端口。我國手機網民規(guī)模8.17億，移動互聯(lián)網的使用比例為98.6%，無論是絕對數(shù)量及滲透率均處于世界前列（下圖）。

在此背景下，整個公安工作都在面臨著沖擊，重點人員管控工作作為公安基層基礎工作的重要組成部分，勢必難以幸免。

1.傳統(tǒng)的重點人口管理模式正在受到經濟、社會發(fā)展變化的挑戰(zhàn)。一方面，市場經濟的發(fā)展，帶來人、財、物大流動，打破了計劃經濟時代的種種限制，流動人口的大量存在，“空掛戶口”、“人戶分離”現(xiàn)象急劇增多，使傳統(tǒng)的相對處于靜態(tài)狀況下的重點人口管理工作方式明顯滯后于形勢的發(fā)展需要。另一方面，市場經濟帶來的一些負面效應使人們的思想觀念和價值取向發(fā)生深刻變化；基層治安組織弱化，特別是曾經在重點人口管理工作中發(fā)揮過重要作用的治安積極分子隊伍明顯弱化，公安機關在重點人口管理方面只能孤軍奮戰(zhàn)，致使具體管控和幫教措施難以落實；部分應予列管的重點人員，采取居無定所的生活方式，給基于屬地管理的傳統(tǒng)模式帶來巨大挑戰(zhàn)。

2.政府內部各部門配合協(xié)作性較差，形成合力難。一是判決、刑罰執(zhí)行機關與公安監(jiān)管聯(lián)系方式原始。基于政法各部門信息系統(tǒng)的獨立架構，以及出于安全考慮而建立的網絡壁壘，政法各部門目前尚未形成暢通的信息交流渠道，絕大部分刑釋解教人員的法律文書等信息資料依舊依靠傳統(tǒng)的掛號信函的方式予以送達，由此引發(fā)的轉遞不及時甚至丟失情況難以避免；公安業(yè)務部門則難以對任務進行及時掌握并落實管控措施。二是公安機關協(xié)查通報制度難以落實。受倦怠思想、責任外推等主觀因素與經費不足等客觀因素的影響，對流動人口中的重點人口，流入地公安機關難以對寄住或暫住的外來人員全面發(fā)函調查，流出地公安機關對來函請求協(xié)查往往視為可辦可不辦的額外負擔，導致大量重點人口漏管失控。三是司法、民政等部門與公安部門配合協(xié)作不力。主要表現(xiàn)在對刑釋解教人員的安置幫教方面思想不統(tǒng)一，職責不明，缺乏主動，工作脫節(jié)，派出所在引導幫助刑釋解教人員就業(yè)、解決生活出路等問題上心有余而力不足，影響了幫教工作的開展。以緩刑為例，罪犯的緩刑考驗期內的監(jiān)管職責屬當?shù)厮痉ㄐ姓C關；但在緩刑考驗期后，作為刑事解教人員，公安機關又負有列管職責。目前實際工作中，雙方仍然存在信息無法共享、法律手續(xù)交接不連貫等實際問題。

（二）內因分析

1.基層基礎工作普遍薄弱，重打輕防的觀念和派出所日益繁重的工作任務削弱了重點人口管控工作。目前，面對日益復雜的社會治安形勢，派出所警力嚴重不足，其工作任務非常繁重?！吧厦媲l線，下面一根針”的現(xiàn)象并未得到改觀，多部門紛紛為派出所下任務、定指標。特別是市區(qū)派出所的社區(qū)民警大部分時間用在處理治安案件、值班備勤以及非警務活動上，很少有時間了解掌握重點人口動態(tài)情況。同時，重點人口管理作為一項業(yè)務基礎性非常強的工作，任務量大，涉及面廣，見效慢，短期內難以收到明顯成效。因此，許多責任區(qū)民警認為重點人口管理工作是一項“費力不討好”的艱苦工作，屬于慢工細活，出力不少，難出實績。加之獎懲措施流于形式，即便是出了成績，也不能向偵察破案一樣立功受獎，因此缺乏開展重點人口管控工作積極性、主動性，長期存在畏難情緒，不愿認真做好重點人口的管理工作。再加上部分基層所隊領導受長期以來“重打輕防”陳舊思想觀念的影響，基層派出所對重點人口管理工作重視不足、投入不夠，甚至只是滿足于在檔案材料整理方面做表面文章，在落實具體管控措施方面缺少實實在在的工作。長此以往，便形成了對重點人口管理越不重視、越不愿干，越不出成效、越不重視的惡性循環(huán)局面。

2.其他部門警種對重點人口管控工作的重要性缺乏基本的認識，治安部門獨木難支。無論是綜合指揮類，還是執(zhí)法業(yè)務類警種，對重點人口管理工作缺乏必要的認識，習慣于使用評比、任務目標等手段促進基層工作，缺乏統(tǒng)籌；而作為名義上的主管部門的治安系統(tǒng)，反而對此現(xiàn)象無能為力。

3.打擊和管理兩條戰(zhàn)線之間缺少信息溝通，管理端的工作往往無法得到應有的評價。辦案單位在辦理案件、審查犯罪嫌疑人時，不能將有關信息及時轉遞給有關派出所，不僅影響了對違法犯罪人員信息資料的積累，而且造成多頭分散采集，重復勞動。同時，打擊部門通過管理戰(zhàn)線的工作取得實際戰(zhàn)果時又往往秘而不宣。

總體來說，公安機關內部的運行機制尚未真正調整到完全符合社會運行的新要求上來，重點人口管控出現(xiàn)信息交流不暢、權責不明、彼此推諉、漏管失控等具體性問題則在所難免。

四、重點人口管控工作的對策和建議

根據(jù)以上所陳述的具體問題和形成原因的分析，結合當前信息化進程和對今后工作形勢的預判，在重點人口管理工作中，建議從以下六個方面進行嘗試。

（一）轉變思想觀念，理順機制體制

要從講政治的高度對重點人口管控工作進行重新認識；將此項工作上升到公安機關整體工作的全局通盤進行考慮，從現(xiàn)有的治安警種牽頭，推動為情報智慧系統(tǒng)牽頭；強化社區(qū)民警的情報搜集意識，推動民警從“治安管理者”到“情報信息獲取者”的轉變；對情報信息進行深度數(shù)據(jù)挖掘，建立科學的工作實效評價體系。

（二）依托先進技術，固化原有經驗，提升工作效率

充分利用人像比對、WIFI 圍欄、車輛卡口識別等感知類技術手段，輔助管控民警對列管對象進行掌控，形成情報信息的雙定向流動機制；固化原有的管控經驗，摸索固化數(shù)據(jù)模型，形成指引性技戰(zhàn)法，如針對侵財類重點人員的收支模型構建、針對政保類人員的言論模型構建、針對涉眾類型人員的集體模型構建、針對涉毒人員的異常行為分析模型構建等；讓數(shù)據(jù)多跑路、民警少跑路，民警工作有方向、可借鑒，切實提高工作效率，提升管控水平。

（三）規(guī)范工作方式，推動工作依法依規(guī)開展

充分發(fā)掘現(xiàn)有法律體系和技術手段對密控工作的支撐效能，規(guī)避風險的同時利用數(shù)據(jù)挖掘模式進行后臺密控；規(guī)范民警工作方式和執(zhí)法動作，對符合條件的重點人員應及時進行擴線偵查，排除嫌疑后應及時撤案銷案；用好用足法律授權。

（四）結合實際情況，鼓勵各地創(chuàng)新

應當正視公安機關所面臨實際情況的客觀差異性，鼓勵各地結合本地實際情況，開展創(chuàng)新。例如，河北公安將重點人員管控工作細分為危險、關注兩個工作等級；其中危險等級擴展為七類22 種，關注等級為16 種。

（五）加強對外聯(lián)系，形成社會合力

應當主動加強與其他政府部門和社會組織聯(lián)系，認真做好刑釋解教人員的銜接管理工作，做到底數(shù)清楚，文件轉遞及時，杜絕漏管失控問題的發(fā)生；對于公開幫教類重點人口，應及時組建社會治安綜合治理的基層改造網絡，對刑釋解教人員延伸服務，使其順利回歸社會，排除治安隱患的同時彰顯公安機關人文關懷。

（六）嚴格考核獎懲機制，推動重點人口管控工作扎實深入開展

在大數(shù)據(jù)背景下的社區(qū)警務工作，固然發(fā)生了較大的變化，一些困難是客觀存在，但是我們依然要深刻地認識到基層基礎工作所獲取的信息的基礎性和準確性。監(jiān)督考核部門應當建立是否發(fā)現(xiàn)機制和管控落實機制，并出臺較為詳細的考核標準；明確社區(qū)警務等工作中必要的操作流程；對重特大刑事案件的偵破予以“一案雙獎”，對采集到關鍵信息、落實安防措施等方面基礎工作發(fā)揮關鍵性作用的民警及輔警予以同等獎勵；鼓勵民警創(chuàng)新，摸索發(fā)現(xiàn)重點人口數(shù)據(jù)模型；對重新犯罪及漏管失控的重點人口進行倒查，綜合評價屬地基層基礎工作；對民轉刑案件予以解剖分析，研究嫌疑人行為模式和社會表現(xiàn)。