美國制裁伊朗案例研究

文/田園 賀洋 編輯/韓英彤

1979年伊朗伊斯蘭革命后，美國開始了對伊朗長達四十多年的制裁。美國對伊朗的制裁在所有美國對外制裁案例中頗為典型，動用了幾乎全部的經(jīng)濟金融制裁手段，并形成了一套對伊朗專項制裁法律體系。其中，在《伊朗交易監(jiān)管法》中首次提出了“次級制裁”概念，在《2012財年國防授權(quán)法》生效后，切斷了伊朗與環(huán)球同業(yè)銀行金融電訊協(xié)會（SWIFT）系統(tǒng)的聯(lián)通。

1979年以來美國對伊朗制裁大致分為四個階段

1979年伊朗伊斯蘭革命以來美伊交惡，美國用制裁打擊伊朗，至今經(jīng)歷四個階段。總體看，美國對伊朗制裁有三大特點：一是美國對伊朗制裁以法之名，均有技術(shù)性原因，涵蓋人質(zhì)危機、恐怖主義、武器擴散及核問題、人權(quán)問題、敵對軍事行動等；二是各階段制裁理由非單一原因，呈現(xiàn)交叉重疊的綜合特征；三是美國對伊朗制裁日趨精準化，越來越依賴金融手段。以2003年為分界點，2003年前的制裁措施以資產(chǎn)凍結(jié)、限制石油出口及全方位的貿(mào)易制裁為主；2003年后制裁手段除經(jīng)濟貿(mào)易制裁外，還配合有高強度的金融制裁。具體來看：

第一階段為1979年至20世紀80年代末，因敵對狀態(tài)引發(fā)分散化制裁，制裁理由涉及人質(zhì)危機（1979年）、支持恐怖主義（1983年）和軍事敵對行為（1987年），制裁手段主要是經(jīng)濟貿(mào)易制裁及政府資產(chǎn)凍結(jié)。針對人質(zhì)危機，1979年11月伊朗革命者闖入美國大使館并扣留60余名使館人員，美國當即宣布停止進口伊朗石油、凍結(jié)伊朗政府和央行資產(chǎn)（總統(tǒng)行政令12170號）；1980年4月美國升級制裁，宣布與伊朗斷交（至今）、禁止對伊朗出口、禁止從美國向伊朗匯款、禁止向伊朗提供貸款等（總統(tǒng)行政令12205號、12211號）。1981年1月美伊雙方共同邀請阿爾及利亞政府作為調(diào)解人，三國簽署《阿爾及利亞政府宣言》，伊朗釋放被扣美國人質(zhì)，美國隨之解除制裁。針對支持恐怖主義，美國認定伊朗幕后策劃了1983年貝魯特美國大使館爆炸案，1984年宣布伊朗為“支持恐怖主義國家”（至今）。針對軍事敵對行動，1987年伊朗在波斯灣水域?qū)嵤硨娛滦袆?，美國斷絕與伊朗的任何進出口貿(mào)易（總統(tǒng)行政令12613號）。

第二階段為20世紀90年代初至本世紀初，針對伊朗核武器開發(fā)，尤其是伊俄核合作進行專項制裁，制裁手段以經(jīng)濟貿(mào)易制裁為主，重點打擊核相關(guān)產(chǎn)業(yè)及能源產(chǎn)業(yè)。針對1992年伊俄《和平利用核能協(xié)議》，美國頒布《伊朗—伊拉克不擴散武器法案》，對向兩伊提供軍事武器及技術(shù)的相關(guān)國家、實體和個人進行制裁。針對1995年1月伊朗與俄羅斯簽署總價為10億美元的輕水反應(yīng)堆核電站項目合同，美國直接禁止本土公司投資伊朗石油產(chǎn)業(yè)（總統(tǒng)行政令12957號、12959號）。隨后頒布《伊朗交易監(jiān)管法》，全面禁止美國與伊朗的一切貿(mào)易和投資，成為之后20年美國對伊朗制裁的主要核心內(nèi)容。1996年美國通過《伊朗制裁法》，將制裁措施的適用對象擴大到美國公司以外的主體，禁止任何人向伊朗的石油工業(yè)進行大規(guī)模的投資。具體措施有：禁止任何企業(yè)向伊朗石油工業(yè)投資超過2000萬美元；禁止任何人向伊朗提供價值超過一百萬美金的石油產(chǎn)品；禁止幫助伊朗發(fā)展石油工業(yè)；禁止向伊朗提供石油、天然氣開發(fā)生產(chǎn)的設(shè)備；購買伊朗國債；幫助伊朗出口石油；成立與石油開發(fā)有關(guān)的合資公司；幫助伊朗石油公司融資、保險等。1997年美國發(fā)布13059號總統(tǒng)行政令，在12957號、12959號總統(tǒng)行政令基礎(chǔ)上進一步加大對伊朗石油領(lǐng)域進出口制裁。

第三階段為2003年至2018年，伊核問題升級及其間的人權(quán)問題，導(dǎo)致美國在經(jīng)濟貿(mào)易制裁的基礎(chǔ)上加大金融制裁，并成功推動多邊制裁，形成對伊朗實體產(chǎn)業(yè)、金融領(lǐng)域的全面打擊，直至2015年達成伊核協(xié)議后有所放松。2003—2006年，以美國單邊制裁為主。2003年2月伊朗宣布發(fā)現(xiàn)鈾礦并建設(shè)鈾濃縮設(shè)施，美國以伊朗秘密研制核武器、資助伊拉克境內(nèi)反美武裝和“支持恐怖主義”等理由追加制裁：在能源領(lǐng)域方面，禁止為伊朗提供汽油或者幫助伊朗煉油和發(fā)展煉油能力；在金融領(lǐng)域方面，禁止與伊朗革命衛(wèi)隊或伊朗銀行金融交易、禁止美國金融機構(gòu)處理同伊朗有關(guān)的資金流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)。2006—2015年，以美國主導(dǎo)的國際多邊制裁為主。2006—2010年，美國推動聯(lián)合國安理會先后通過6項決議，實施核武器相關(guān)物資、技術(shù)和設(shè)備禁運、凍結(jié)相關(guān)個人和機構(gòu)資產(chǎn)，禁止提供財政援助等措施[安理會第1696（2006）號、第1737（2006）號、第1747（2007）號、第1803（2008）號、第1835（2008）號、第1887（2009）號決議、第1929（2010）號決議]。2010年美國出臺《2010年全面制裁伊朗、問責(zé)和撤資法》，對1996年的《伊朗制裁法》進行修訂，進一步擴大對伊朗能源領(lǐng)域及為其提供服務(wù)、發(fā)生交易的金融機構(gòu)的制裁范圍，并加大制裁力度。2012年美國推動SWIFT切斷與伊朗連接；2013年發(fā)布13622號、13628號總統(tǒng)行政令，限制金融機構(gòu)使用伊朗本幣，并對天然氣、農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)制裁。2015年伊朗核問題六國（中、美、英、法、俄、德）與伊朗達成《伊核問題全面協(xié)議》，伊朗停止核武器研發(fā)計劃，美國解除了大部分針對伊朗的“次級制裁”，外國金融機構(gòu)可以向伊朗企業(yè)和伊朗政府提供金融服務(wù)，也可以參與投資伊朗的石油工業(yè)，購買伊朗的石油；參與伊朗的航運業(yè)和造船業(yè)等。其間針對人權(quán)問題，先后實施兩輪制裁。2010年9月，凍結(jié)通過網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)協(xié)助伊朗或敘利亞政府侵犯人權(quán)相關(guān)個人和機構(gòu)資產(chǎn)（總統(tǒng)行政令13533號）；2012年4月，發(fā)布13606號總統(tǒng)行政令，新增制裁對象。

第四階段為2018年以來，美國單方面退出伊朗核協(xié)議分兩步重啟制裁，并多次針對伊朗反制行動升級制裁。2018年5月，特朗普宣布美退出伊朗核協(xié)議，分兩步重啟對伊制裁。第一步，自2018年8月6日起首先重啟對伊朗非能源領(lǐng)域制裁，具體包括：對伊朗購買或收購美元實施制裁；對伊朗進行的黃金或貴金屬貿(mào)易實施制裁；對伊朗進行的銷售、供應(yīng)或進出口金屬貿(mào)易實施制裁，具體包括鋁、鋼鐵、石墨、煤炭和“一體化工業(yè)處理”軟件；對與購買或者出售伊朗里亞爾有關(guān)的重大交易、在伊朗境外持有以伊朗里亞爾計價的大量資金或者賬戶的制裁；對購買、認購或者促成伊朗發(fā)行國債的制裁；對伊朗的汽車行業(yè)實施制裁（總統(tǒng)行政令13846號）。第二步，自2018年11月4日起重啟對伊朗能源和金融領(lǐng)域的制裁，具體包括：對伊朗的港口運營商、船運和造船業(yè)，包括伊朗伊斯蘭共和國航運公司、南伊朗航運公司及其附屬公司的制裁；對與伊朗國家石油公司、Naftiran國際貿(mào)易公司和伊朗國家油輪公司等進行的與石油有關(guān)的交易，包括從伊朗進口石油、石油產(chǎn)品或石化產(chǎn)品的制裁；根據(jù)《國防授權(quán)法案》（2012）第1245章，對與伊朗中央銀行和其他指定的伊朗金融機構(gòu)進行交易的國外金融機構(gòu)進行制裁；根據(jù)《伊朗全面制裁和撤資法》（2010）的第104章第（c）（2）（E）（ii）條，對向伊朗中央銀行和其他伊朗金融機構(gòu)提供特定的金融信息服務(wù)實施制裁；對提供保險或再保險的制裁；對伊朗能源行業(yè)的制裁。2019年5月初，美國對伊朗鋼鐵、鋁、銅等部門實施了額外制裁（總統(tǒng)行政令13871號）。2019年6月以來，伊朗多次以軍事行動反制，引發(fā)美制裁升級：2019年6月伊朗擊落美軍用無人機，美國將伊朗最高精神領(lǐng)袖哈梅內(nèi)伊、軍隊高級將領(lǐng)等納入制裁（總統(tǒng)行政令13876號），并于同年9月凍結(jié)伊朗央行、國家發(fā)展基金資產(chǎn)（總統(tǒng)行政令13224號）。2020年1月初，伊朗襲擊美軍基地，美國進一步凍結(jié)特定個體資產(chǎn)（總統(tǒng)行政令13092號），包括伊朗8名高官和礦業(yè)公司等（見附表）。

美國對伊朗制裁手段及制裁對象

美國對伊朗采取了嚴厲的金融制裁

美國制裁伊朗持續(xù)時間較長，歷任美國總統(tǒng)均有行動，但對伊朗打擊最為沉重的是金融制裁手段，尤其是2010年至2016年的金融制裁周期，將伊朗排除在國際金融體系之外是致命措施。這期間，伊朗經(jīng)濟萎縮約20%，2012年伊朗貨幣匯率大幅貶值，較2011年貶值高達60%，2013年底通貨膨脹率達40%。具體來看：

美國對伊朗發(fā)起多輪制裁的理由較多，但深層次動機皆因伊朗威脅美國核心利益。從1979年的人質(zhì)危機開始，美國制裁伊朗的理由包括支持恐怖主義、核武器問題、人權(quán)問題等，每輪制裁的法律依據(jù)及理由都相對充分。相比歐盟制裁伊朗的猶豫態(tài)度，美國對伊朗的制裁立場和態(tài)度非常堅決，且廣泛使用次級制裁。分析美國的深層次動機，皆因伊朗的非親美政權(quán)威脅了美國的核心利益：一是石油是重要的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略資源，石油美元是美國的核心金融利益，擁有豐富石油儲備的伊朗與美國敵對后，可能從石油結(jié)算渠道架空美元地位。二是伊朗憑借石油資源、地理位置、軍事力量和人口規(guī)模等多重因素，在中東地位特殊，美國擔心伊朗成為中東地區(qū)的霸主，進而威脅美國在中東地區(qū)的地位和影響力。

美國使用了嚴厲制裁手段，切斷了伊朗與SWIFT系統(tǒng)的聯(lián)通。從美國1996年實施的《伊朗制裁法》禁止伊朗金融機構(gòu)直接進入美國金融系統(tǒng)開始，逐步升級金融制裁，包括禁止美國銀行與代表伊朗銀行處理交易的外國銀行進行交易、切斷與伊朗進行石油貿(mào)易國家的所有金融機構(gòu)與美國銀行體系的聯(lián)系、凍結(jié)伊朗中央銀行、其他金融機構(gòu)和伊朗政府在美國的資產(chǎn)等。以上制裁措施雖層層加碼，但都是美國自身的施壓。2012年2月，SWIFT迫于美國的壓力，終止為伊朗提供跨境結(jié)算服務(wù)。美國施壓SWIFT切斷伊朗的國際結(jié)算服務(wù)，是美國開始利用自身在全球貨幣金融體系的核心地位，強制全球金融體系配合其實施制裁，對伊朗與其他所有國家的各項交易產(chǎn)生了無差別的毀滅性打擊。伊朗試圖規(guī)避制裁，一是通過殼公司、偽造交易文件等賺取美元收入，但美國以反洗錢為由分別于2012年5月、2013年2月和2013年3月三次發(fā)布總統(tǒng)行政令，限制伊朗金融機構(gòu)試圖接入美國金融系統(tǒng)的行為（總統(tǒng)行政令13608號、13622號、12597號）；二是嘗試建立新的結(jié)算系統(tǒng)。2019年1月，德國、英國和法國共同宣布創(chuàng)建支持貿(mào)易往來工具與伊朗以歐元進行商貿(mào)結(jié)算，以期逐漸取代SWIFT系統(tǒng)。但目前該系統(tǒng)應(yīng)用僅限于與伊朗有關(guān)的藥品、醫(yī)療器械、農(nóng)產(chǎn)品等貿(mào)易，開放地區(qū)十分有限，尚不能解決大規(guī)模石油銷售問題。

伊朗的軍事外交應(yīng)對手段有一定效果，但金融領(lǐng)域未有根本緩解。面對美國的多輪制裁，伊朗采用了多項應(yīng)對和反制措施。軍事方面，伊朗在霍爾木茲海峽問題上以實際軍事行動進行威懾，提出“霍爾木茲和平倡議”；外交方面，伊朗政府積極通過外交手段取得歐洲、俄羅斯和我國的支持，利用聯(lián)合國大會、慕尼黑安全會議等多邊機制和平臺反抗美國；石油貿(mào)易方面，實施差別化石油出口和實物交易政策，緩減石油出口危機。以上措施有一定功效，遏制了美國“護航聯(lián)盟”思想，破壞了美國2019年2月華沙峰會上構(gòu)筑孤立伊朗的陣線。但伊朗在金融領(lǐng)域的反制與對抗收效甚微。尤其是被切斷與SWIFT的聯(lián)通后，伊朗的殼公司等“曲線救國”策略皆告失敗，建立新的歐元結(jié)算系統(tǒng)的根本措施因成本過高，效用并不顯著。