落實(shí)“進(jìn)出平衡”助力耕地保護(hù)

王曉健，錢 程

（江蘇茂源勘測(cè)規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司，江蘇 揚(yáng)州 211400）

1 背景

作為農(nóng)業(yè)大國(guó)，耕地的絕對(duì)數(shù)量大但是人均占有量較少是我國(guó)土地資源的基本特點(diǎn)，作為基本的生產(chǎn)資料，耕地尤其是優(yōu)質(zhì)耕地的減少趨勢(shì)十分明顯?！叭{(diào)”顯示，我國(guó)現(xiàn)有耕地1.287億hm，“二調(diào)”以來(lái)的10 年間耕地減少了753.33萬(wàn)hm。如何兼顧“發(fā)展”和“吃飯”是政府當(dāng)下面臨的巨大挑戰(zhàn)。即使我國(guó)已經(jīng)制定并實(shí)施了最為嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策體系，但現(xiàn)實(shí)中的耕地總量依然呈日漸下滑的格局。耕地“占一補(bǔ)一”的占補(bǔ)平衡制度從誕生至今已有20多年，而耕地“轉(zhuǎn)一補(bǔ)一”的進(jìn)出平衡制度則是對(duì)占補(bǔ)平衡制度的補(bǔ)充和延伸，該制度從農(nóng)用地用途管制方面對(duì)耕地保護(hù)提出了新要求。

2 政策演進(jìn)

從土地資源的有限性和稀缺性來(lái)看，土地用途管制制度既保證了土地資源利用的高效性，也保證了利用的有序性，而作為該制度的重要組成部分，耕地占補(bǔ)平衡政策自正式產(chǎn)生以來(lái)，其更新發(fā)展呈現(xiàn)出顯著的階段性特征，具體表現(xiàn)為數(shù)量平衡的第一階段、數(shù)量質(zhì)量平衡的第二階段、數(shù)量質(zhì)量生態(tài)平衡的第三階段。

1998 年，《土地管理法》（下稱《管理法》）修訂中以法律條文正式明確了“國(guó)家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度。非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照‘占多少，墾多少’的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母兀瑳](méi)有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費(fèi)”，自此，耕地“占補(bǔ)平衡”政策正式落地實(shí)施。雖然《管理法》明確要求所墾耕地與所占耕地的數(shù)量和質(zhì)量應(yīng)相當(dāng)，但并沒(méi)有明確耕地“質(zhì)量”的認(rèn)定條件，所以“質(zhì)量相當(dāng)”淪為一紙空談。

2006年6月，自然資源部公布的《耕地占補(bǔ)平衡考核辦法》（下稱《辦法》）要求，“對(duì)耕地占補(bǔ)平衡考核，應(yīng)按‘占多少、補(bǔ)多少’的原則，對(duì)依法批準(zhǔn)占用耕地的非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地補(bǔ)充耕地方案的落實(shí)情況進(jìn)行檢查核實(shí)”，“占用耕地單位應(yīng)將所占用耕地的耕作層土壤剝離，用于土地開發(fā)整理或其他耕地土壤改良”，《辦法》首次明確了將質(zhì)量建設(shè)納入耕地占補(bǔ)平衡體系中，并提出了相應(yīng)的措施，所補(bǔ)耕地的質(zhì)量得到前所未有的重視。

2014年9月，自然資源部下發(fā)的《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》（下稱《規(guī)定》）要求，“對(duì)城市建設(shè)用地實(shí)行總量控制，并因地制宜采取組團(tuán)式、串聯(lián)式、衛(wèi)星城式布局，避免占用優(yōu)質(zhì)耕地。對(duì)農(nóng)用地整治應(yīng)促進(jìn)耕地集中連片，增加有效耕地面積，提升耕地質(zhì)量，改善生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和布局?！兑?guī)定》從生態(tài)方向豐富了“占補(bǔ)平衡”的內(nèi)涵。

2021年9月，隨著新《土地管理法實(shí)施條例》（下稱《條例》）的實(shí)施，“進(jìn)出平衡”制度正式推出?！稐l例》明確規(guī)定：國(guó)家對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地。進(jìn)出平衡制度是針對(duì)農(nóng)用地之間隨意轉(zhuǎn)化用途等行為采取的制度性約束，也是切實(shí)貫徹《條例》實(shí)施新相關(guān)要求的一項(xiàng)新舉措。隨后，自然資源部及其他相關(guān)部門聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問(wèn)題的通知》，明確提出了耕地用途管制及其具體管控措施和要求，這是對(duì)土地用途管制制度的進(jìn)一步細(xì)化和深化。

3 耕地保護(hù)主要問(wèn)題

無(wú)論耕地“占補(bǔ)平衡”還是“進(jìn)出平衡”，其背后實(shí)施的動(dòng)因都直指耕地保護(hù)，雖然相關(guān)政策在不斷演進(jìn)，但耕地保護(hù)工作依舊困難重重，具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

3.1 耕地意義深化

耕地是我國(guó)最為寶貴的資源，早已從最初的糧食生產(chǎn)要素，上升為關(guān)系著糧食安全的國(guó)家戰(zhàn)略要素，習(xí)近平總書記曾批示：“中國(guó)人的飯碗任何時(shí)候都要牢牢端在自己手上”，由此可見(jiàn)，現(xiàn)如今的耕地已不能再簡(jiǎn)單定義為屬于農(nóng)戶的可以用來(lái)自由耕作的土地，其早已通過(guò)“糧食戰(zhàn)役”成為大國(guó)間的利益博弈載體，從可以自由切換的“多車道”到現(xiàn)在的“單車道”，農(nóng)戶對(duì)耕地意義的理解不夠深刻，對(duì)耕保重要性的認(rèn)知也出現(xiàn)明顯偏差。

3.2 城市化對(duì)耕地產(chǎn)生占用

人口城鎮(zhèn)化是指農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口、農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)人口的過(guò)程。作為城市擴(kuò)張的主要推動(dòng)力，農(nóng)民進(jìn)城現(xiàn)象在提高城鎮(zhèn)化率的同時(shí)也將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)占用耕地的問(wèn)題推到了輿論的風(fēng)口浪尖。城市人口的激增帶來(lái)的住房、就業(yè)及基建等問(wèn)題對(duì)于土地資源的合理分配提出了很高的要求，既要顧及當(dāng)下發(fā)展需求，又要考慮未來(lái)發(fā)展方向，由此造成對(duì)耕地的占用則是問(wèn)題核心所在，不容小覷。同時(shí)，由于掛鉤指標(biāo)允許省內(nèi)交易，導(dǎo)致越是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)指標(biāo)交易數(shù)量越多，耕地布局也越廣，而這些地區(qū)往往在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市化進(jìn)程中具有較大潛力。耕地多、城市化快速的因素共同導(dǎo)致了潛在的耕地占用高風(fēng)險(xiǎn)。

3.3 耕地隱性損失明顯

受灌溉條件及種植效益的影響，農(nóng)戶更愿意種植經(jīng)濟(jì)效益更高的林果作物，或者對(duì)原耕地開挖并進(jìn)行水產(chǎn)養(yǎng)殖作業(yè)，這也直接導(dǎo)致耕地向林地、果園及坑塘的轉(zhuǎn)化，雖然轉(zhuǎn)化后的土地依舊存在農(nóng)業(yè)價(jià)值，但已明顯偏離甚至丟失糧食種植的功能。除此之外，部分耕地受土地地形及肥力影響，產(chǎn)出率及效益較低，導(dǎo)致土地“撂荒”現(xiàn)象頻發(fā)，農(nóng)戶居家到城市生活的現(xiàn)象并不罕見(jiàn)。無(wú)論是經(jīng)濟(jì)作物種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)的無(wú)序擴(kuò)張，還是農(nóng)戶“被迫”進(jìn)城，都造成了耕地資源的隱性損失，進(jìn)而對(duì)糧食安全造成了不可忽視的影響。

3.4 耕保目標(biāo)呈現(xiàn)“多維”化

從單純地保護(hù)耕地?cái)?shù)量，到數(shù)量與質(zhì)量齊抓，再到數(shù)量質(zhì)量生態(tài)平衡，耕地保護(hù)目標(biāo)逐步深入，維度亦不斷立體化。可以說(shuō)每個(gè)階段的政策從科技水平、工程技術(shù)條件及耕作模式來(lái)看，都是當(dāng)時(shí)社會(huì)發(fā)展水平下的最優(yōu)選擇。盡管我國(guó)主觀上始終堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，但是耕地保護(hù)的難度客觀上是遞增的，由“點(diǎn)”到“線”再到“面”，耕保制度在耕保維度的迭代中不斷得到完善，實(shí)施的難度也隨之不斷增加。

3.5 耕地非生產(chǎn)性功能日益凸顯

隨著自然生態(tài)空間愈發(fā)得到重視，人民對(duì)于生存空間和生活品質(zhì)的要求也隨之不斷提升。在鄉(xiāng)村振興全面推進(jìn)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)步伐不斷加快的背景下，農(nóng)村的交通、網(wǎng)絡(luò)、物流等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都有了質(zhì)的飛躍，掀起了一股城鎮(zhèn)居民去鄉(xiāng)村暫居、農(nóng)戶將老宅進(jìn)行現(xiàn)代化翻修的新時(shí)代潮流。這也要求耕地為社會(huì)提供更為豐富的非生產(chǎn)性功能。除傳統(tǒng)的耕作文化、自然景觀、生物棲息等功能外，還包括地下水、土壤、空氣、生存空間等凈化的生態(tài)功能。

4 “進(jìn)出平衡”的必要性

我國(guó)地域廣闊，自然條件、基礎(chǔ)設(shè)施千差萬(wàn)別。除了城市化、工業(yè)化對(duì)耕地產(chǎn)生的必要占用外，耕地“非農(nóng)化”和“非糧化”正在逐步威脅我國(guó)的糧食安全。具體表現(xiàn)在，10 年間耕地凈流向林地746.67萬(wàn)hm，凈流向園地420萬(wàn)hm。對(duì)于永久基本農(nóng)田以外的一般耕地，土地管理法只是提出禁止在耕地上開展建墳、建房、采礦等一系列建設(shè)行為，而針對(duì)利用一般耕地發(fā)展林果業(yè)導(dǎo)致耕地“非糧化”，也沒(méi)有明文約束，而農(nóng)村土地承包法則允許承包方在不改變土地農(nóng)業(yè)用途的情況下在所承包土地上自主進(jìn)行任何農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，默認(rèn)允許甚至鼓勵(lì)耕地“非糧化”亦創(chuàng)造更大效益。因此，基層在處理“非糧化”行為時(shí)缺乏法律依據(jù)，處理措施顯得很被動(dòng)、乏力。

目前，國(guó)家層面尚未明確耕地“非農(nóng)化”、“非糧化”的定義。從字面理解，筆者認(rèn)為其應(yīng)當(dāng)包含兩層不同含義，現(xiàn)已知土地主要分為建設(shè)用地、農(nóng)用地、未利用地三大類，耕地“非農(nóng)化”、“非糧化”既能表示農(nóng)用地中耕地向建設(shè)用地轉(zhuǎn)化，即“大非農(nóng)”，也能表示耕地向其他農(nóng)用地用途轉(zhuǎn)換，即“小非糧”，見(jiàn)下圖。從農(nóng)戶角度講，他們對(duì)土地的“非糧化”調(diào)整主要受經(jīng)濟(jì)因素影響，通過(guò)土地“小非糧”使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和市場(chǎng)需求更協(xié)調(diào)，帶來(lái)更大的收益。而從政府層面講，無(wú)論是耕地“大非農(nóng)”還是“小非糧”，都可以帶來(lái)巨大的直接或潛在價(jià)值。同時(shí)，完全禁止耕地“非農(nóng)化”、“非糧化”意味著依然要保留傳統(tǒng)糧食種植產(chǎn)業(yè)，而現(xiàn)階段糧食種植效益與土地非農(nóng)化帶來(lái)的增值效益相比對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)明顯較少，這些因素必然導(dǎo)致地方政府及農(nóng)戶對(duì)耕地“非農(nóng)化”、“非糧化”的意愿異常高漲，而對(duì)耕地保護(hù)的意愿嚴(yán)重不足。

因此，亟需耕地“進(jìn)出平衡”的要求來(lái)拓展耕地保護(hù)制度，約束耕地與其他農(nóng)用地之間的互轉(zhuǎn)，為現(xiàn)有的占補(bǔ)平衡制度“堵漏”，筑牢耕地保護(hù)的新防線，構(gòu)建耕保和經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的新局面。

圖1 耕地“占補(bǔ)平衡”和“進(jìn)出平衡”制度實(shí)施范圍示意圖

5 幾點(diǎn)建議

5.1 改被動(dòng)為主動(dòng)

從耕地“占補(bǔ)平衡”到“進(jìn)出平衡”，無(wú)論是下達(dá)各地耕地保有量任務(wù)還是將耕地保護(hù)作為地方檢查考核內(nèi)容，都是從法律或行政層面提出要求，屬于被“被動(dòng)”保護(hù)，盡管如此，“耕地保護(hù)年年談，耕地總量年年減”的現(xiàn)象依舊無(wú)法得到遏制，究其原因，是整個(gè)社會(huì)片面追求經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，忽視“菜籃子”問(wèn)題，導(dǎo)致商業(yè)、工業(yè)、手工業(yè)的效益遠(yuǎn)大于農(nóng)業(yè)造成的，從這個(gè)角度看，保護(hù)耕地的動(dòng)機(jī)需要變“被動(dòng)”為“主動(dòng)”，通過(guò)增加收益、提供優(yōu)惠政策及提高認(rèn)知等手段，讓每個(gè)農(nóng)戶都參與到耕保工作中，切實(shí)提高農(nóng)戶切身利益，利用農(nóng)民數(shù)量的基數(shù)優(yōu)勢(shì)，激發(fā)耕保的巨大潛力。

5.2 嚴(yán)格“進(jìn)出”條件評(píng)估及監(jiān)督

根據(jù)相關(guān)要求，“耕地轉(zhuǎn)出”應(yīng)優(yōu)先選擇不穩(wěn)定利用、質(zhì)量較低、零星分散、不宜集中連片耕作管護(hù)的耕地；“耕地轉(zhuǎn)進(jìn)”優(yōu)先考慮自身規(guī)模較大的地塊，或與周邊現(xiàn)狀耕地布局集中連片、農(nóng)田水利設(shè)施配套較好的地塊。雖然這對(duì)“進(jìn)出”的耕地有了一定限制，但條件相對(duì)主觀，筆者認(rèn)為應(yīng)適當(dāng)增加客觀評(píng)定，如對(duì)于轉(zhuǎn)入的農(nóng)用地，納入前可選取地塊面積、地塊坡度、土壤酸堿度、耕作層厚度及道路通達(dá)度等多項(xiàng)自然因素和耕作條件作為評(píng)估指標(biāo)對(duì)其進(jìn)行評(píng)價(jià)，確保轉(zhuǎn)進(jìn)耕地的“質(zhì)”符合要求，以此杜絕耕地“出優(yōu)進(jìn)劣”的情況，從“數(shù)量平衡”向“質(zhì)量平衡”轉(zhuǎn)變，防止耕地的“隱性”損失。

5.3 報(bào)備制度

農(nóng)民自行改變種植結(jié)構(gòu)情況的監(jiān)管是耕地“進(jìn)出平衡”工作實(shí)施的一大難點(diǎn)，因該情形一般發(fā)生在對(duì)耕地依賴程度較高的農(nóng)戶身上，他們受供需結(jié)構(gòu)的反復(fù)影響較大，這也直接導(dǎo)致政府無(wú)法即時(shí)掌握情況、無(wú)法提前做好統(tǒng)一安排，且一旦放任，極易造成“雪崩效應(yīng)”。筆者認(rèn)為，作為農(nóng)村中持有耕地較大的群體，農(nóng)戶對(duì)于耕地“進(jìn)出平衡”的實(shí)施乃至耕地保護(hù)政策的落實(shí)有著不容忽視的作用，應(yīng)當(dāng)將農(nóng)戶尤其是種植量達(dá)到一定規(guī)模的農(nóng)戶納入“農(nóng)事記錄簿”中進(jìn)行統(tǒng)一管理，農(nóng)戶自行更改土地種植品種時(shí)及時(shí)報(bào)備，包括種植作物前后明細(xì)和預(yù)計(jì)種植時(shí)間等。