南寧市天然商品林停伐補助現(xiàn)狀及對策探究

肖 靖

（南寧市生態(tài)公益林工作站，廣西 南寧 530031）

0 引言

生態(tài)文明建設(shè)是中國特色社會主義事業(yè)的重要內(nèi)容，關(guān)系人類福祉，關(guān)乎民族未來，事關(guān)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興中國夢的實現(xiàn)。黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院更加高度重視生態(tài)文明建設(shè)，先后作出了一系列重大決策部署，推動生態(tài)文明建設(shè)取得了重大進(jìn)展和積極成效。習(xí)近平總書記多次指出：“綠水青山就是金山銀山”。建設(shè)以生態(tài)公益林、天然林為主體的森林生態(tài)系統(tǒng)，就是為了更好地維護(hù)和改善生態(tài)系統(tǒng)，保持生態(tài)平衡，維護(hù)生物多樣性，給子孫后代留下天藍(lán)、地綠、水凈的美好家園，不斷滿足人民群眾對生態(tài)環(huán)境的需求和可持續(xù)發(fā)展的需要。

1 全面停止天然林商業(yè)性采伐重要性

天然林是森林生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，結(jié)構(gòu)穩(wěn)定、生物多樣性豐富。全面停止天然林商業(yè)性采伐是黨中央、國務(wù)院為恢復(fù)森林資源、擴(kuò)大森林面積、提升森林質(zhì)量、增強森林生態(tài)功能而做出的一項歷史性重大決策，黨的十八屆五中全會明確提出，“十三五”期間要“完善天然林保護(hù)制度，全面停止天然林商業(yè)性采伐”，“嚴(yán)禁移植天然大樹進(jìn)城”。保護(hù)好天然林對于保持水土、涵養(yǎng)水源、保障生態(tài)安全，保持生物多樣性，滿足社會對森林資源的多種需求具有廣泛和重要的意義。對于維護(hù)國家生態(tài)安全，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展具有不可替代的作用。對于推進(jìn)生態(tài)文明和美麗中國建設(shè)影響深遠(yuǎn)，意義重大。

2 南寧市天然商品林停伐補助工作開展情況

2.1 前期工作開展

南寧市天然商品林面積為1.75萬hm，分布于南寧市的一市四縣七城區(qū)，主要在河流源頭、巖溶石山、山體溝谷，湖庫周圍和重要山脈核心地帶，是維護(hù)生態(tài)平衡、蓄水保土、應(yīng)對氣候變化、保持生物多樣性的關(guān)鍵載體。

按照國家林業(yè)和草原局通知提出的“從2016年起全面停止全國國有林場天然林商業(yè)性采伐，積極推進(jìn)集體和個人所有的天然林協(xié)議停止商業(yè)性采伐，逐步實現(xiàn)全國天然林資源保護(hù)全覆蓋”。2019年，中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳印發(fā)《天然林保護(hù)修復(fù)制度方案》，明確全面停止天然林商業(yè)性采伐，讓森林休養(yǎng)生息，對納入保護(hù)重點區(qū)域的天然林，除森林病蟲害防治、森林防火等維護(hù)天然林生態(tài)系統(tǒng)健康的必要措施外，禁止其他一切生產(chǎn)經(jīng)營活動等決策部署。全面落實國家停止天然商業(yè)性采伐任務(wù)，也是加快廣西生態(tài)文明示范區(qū)建設(shè)的重要內(nèi)容。為貫徹落實黨中央國務(wù)院有關(guān)精神，按照國家統(tǒng)一部署，全面落實停止集體和個人所有天然商品林商業(yè)性采伐工作，南寧市根據(jù)上級的要求，認(rèn)真開展調(diào)查研究，積極探索天然林資源保護(hù)經(jīng)營的多種途徑，全面開展停止天然林商業(yè)性采伐工作。

（1）全面摸清行政區(qū)域內(nèi)天然商品林布局現(xiàn)狀、生態(tài)區(qū)位內(nèi)商品林分布、林分情況、林地林木權(quán)屬，權(quán)屬單位意見等，明確符合天然林布局優(yōu)化調(diào)整對象，對1hm（含1hm）以上未劃入天然商品林、分布零散難以發(fā)揮生態(tài)效益的天然林、農(nóng)戶不愿簽訂合同以及其他原因造成的錯劃漏劃的天然林等開展調(diào)查，摸清天然商品林資源情況。

（2）對現(xiàn)實中已存在的界線變化或?qū)傩宰兓奶烊涣诌M(jìn)行全面梳理排查。對天然林界線或?qū)傩砸蜃佑凶兓男“嘣趫D庫中標(biāo)注出來，逐一摸排并開展現(xiàn)場核查，查清變化原因，變化面積及小班現(xiàn)狀等因子，做好變化地塊數(shù)據(jù)的登記和匯總。對符合區(qū)劃標(biāo)準(zhǔn)要求，地塊界線和屬性無變動的天然林地，認(rèn)真核實林地和林木權(quán)利人，并進(jìn)行公示公布等程序。

（3）嚴(yán)格執(zhí)行國家林業(yè)和草原局和自治區(qū)林業(yè)廳關(guān)于天然林管護(hù)有關(guān)規(guī)定，對全市天然林開展保護(hù)管理工作，組織各縣區(qū)結(jié)合實際，對天然商品林停止商業(yè)性采伐審批。

（4）依法開展打擊破壞天然林的各類違法違規(guī)行為，對轄區(qū)內(nèi)破壞天然林違法違規(guī)行為進(jìn)行拉網(wǎng)式清理排查，采取個案查處和專項檢查相結(jié)合的形式，依法加大查處打擊力度，有效打擊破壞天然林違法違規(guī)行為，鞏固天然林保護(hù)管理成果。如2016年下半年的專項行動，排查出涉嫌破壞天然林問題44起，涉及天然林面積101.1hm。經(jīng)甄別共立刑事案件36起、行政案件2起，涉及濫砍濫伐天然林林木6.8hm、建設(shè)項目違法使用天然林林地47.81hm，其他22.4hm。

（5）2018年起，南寧市加快推進(jìn)天然商品林核實落界工作，嚴(yán)格按照《廣西壯族自治區(qū)天然商品林落界核定辦法（試行）》和2017年度林地及森林資源變更調(diào)查的工作要求，全面銜接林地“一張圖”數(shù)據(jù)，對范圍內(nèi)天然林的林地權(quán)屬、林木權(quán)屬，地類、起源、林種、林齡，平均樹高、平均胸徑及位置邊界等基本情況開展實地調(diào)查核實，提交天然商品林區(qū)劃落界成果數(shù)據(jù)至自治區(qū)審批。2019年南寧市天然商品林區(qū)劃落界基本完成。

2.2 停伐補助現(xiàn)狀

南寧市天然林每年應(yīng)兌付補償金為400多萬元，權(quán)屬分為國有、集體和個人。按規(guī)定，天然林補償金的兌付，都要先與林權(quán)人簽訂管護(hù)合同（停伐協(xié)議），每年對已簽訂管護(hù)合同（停伐協(xié)議）的天然林進(jìn)行檢查驗收，待驗收合格后，方能登記造冊報相關(guān)部門審核發(fā)放管護(hù)補助。

停伐管護(hù)補助（2019～2021年）的標(biāo)準(zhǔn)為：停伐管護(hù)補助中的國有管護(hù)補助標(biāo)準(zhǔn)為每年10元/667m，其中管護(hù)補助支出9.75元、公共管護(hù)支出0.25元；集體和個人管護(hù)補償標(biāo)準(zhǔn)為每年每畝16元，其中管護(hù)補助支出15.75元、公共管護(hù)支出0.25元。公共管護(hù)支出中自治區(qū)林業(yè)主管部門0.05元，設(shè)區(qū)市林業(yè)主管部門 0.03元，縣級林業(yè)主管部門0.17元。

2019年起南寧市全面落實停止天然商品林停伐補助工作，取得一定的成效，但這項工作政策性強，工作量大，涉及面廣，情況比較復(fù)雜，直接關(guān)系到廣大林權(quán)者的切身利益，關(guān)系到林區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定，開展難度大，停伐補助資金兌現(xiàn)工作進(jìn)展緩慢，兌現(xiàn)率低。如2019～2021年天然商品林停伐實施進(jìn)度情況：2019年應(yīng)兌付停伐管護(hù)補助天然林面積為16787.6hm，已兌付停伐管護(hù)補助天然林面積為2175.86hm，兌現(xiàn)率為13.9%；2020年應(yīng)兌付停伐管護(hù)補助天然林面積為14769.46hm，已兌付停伐管護(hù)補助天然林面積為1598.04hm，兌現(xiàn)率為9.21%；2021年應(yīng)兌付停伐管護(hù)補助天然林面積為7098.85hm，已兌付停伐管護(hù)補助天然林面積為1557.164hm，兌現(xiàn)率為30.55%。

3 主要問題

（1）一些地方林權(quán)人對天然林重要性認(rèn)識不足，認(rèn)為天然林是低產(chǎn)雜木林，無太大經(jīng)濟(jì)價值。亂砍濫伐天然林、毀林種桉、亂侵濫占天然林林地等現(xiàn)象仍時有發(fā)生；部分采石采礦企業(yè)以不知曉采石采礦要辦理使用林地手續(xù)為借口，或者宣稱辦理征占用林地手續(xù)復(fù)雜、時間長、費用高而逃避辦理使用林地許可。

（2）近年來，隨著公益林（地）與商品林地經(jīng)營收入差距的不斷擴(kuò)大，補償標(biāo)準(zhǔn)與逐年攀升的林地租金差距較大，天然商品林停伐管護(hù)補償標(biāo)準(zhǔn)偏低而導(dǎo)致天然林（地）管護(hù)難的問題日益凸顯。南寧市林區(qū)主要是集體林區(qū)，天然林（地）權(quán)屬大多為集體或個人。實行林權(quán)制度后，大幅降低了林業(yè)稅費，木材價格上漲，林農(nóng)耕看重眼前利益，禁伐、限伐積極性不高，部分林農(nóng)不愿意簽訂管護(hù)合同（停伐協(xié)議），少部分林農(nóng)所有的天然林面積比較小，應(yīng)得的補償資金相應(yīng)較少，因此不愿領(lǐng)取補助資金。強烈要求提高天然林管護(hù)補償標(biāo)準(zhǔn)或調(diào)出不合理的天然林。

（3）部分林權(quán)權(quán)利人認(rèn)為天然商品林停伐管護(hù)補助資金的使用規(guī)定范圍較狹隘，無法真正落實到實際工作中，對群眾生活水平的提高并不明顯，不愿意領(lǐng)取。已落實管護(hù)界線的個別村屯遲遲未簽訂合同，宣傳工作不到位，群眾對天然林隙認(rèn)識不足。個別村屯已納入天然林后，群眾不接受。

（4）由于歷史原因，仍存在部分錯劃、漏劃、未征求權(quán)屬人的意見將集體或個人的林地及權(quán)屬不清的林地劃入公益林或天然商品林。

（5）部分林地存在權(quán)屬糾紛，林地權(quán)屬無法確認(rèn)，導(dǎo)致部分天然商品林無法簽訂管護(hù)合同，無法兌付管護(hù)補償金。部分天然林落界范圍與民政區(qū)劃界限存在沖突。

（6）目前天然林（地）的管護(hù)多為林農(nóng)一家一戶自己管理，也有部分為村集體聘用兼職護(hù)林員統(tǒng)一管護(hù)，但是因為補償標(biāo)準(zhǔn)偏低，導(dǎo)致群眾的參與熱情度不高。村民代表結(jié)構(gòu)復(fù)雜，有的做生意經(jīng)商、有的外出打工，村民代表會議難以召集這些人員，嚴(yán)重影響生態(tài)林管護(hù)機(jī)制改革進(jìn)展。

（7）縣（區(qū)）天然林管理經(jīng)費很難列入財政預(yù)算，而僅靠縣區(qū)林業(yè)主管部門籌措，困難很大。特別是生態(tài)公益林建設(shè)，建設(shè)區(qū)域往往是經(jīng)濟(jì)貧困地區(qū)，基本上是"吃飯"財政，地方很難拿出資金來搞生態(tài)建設(shè)，天然林管理經(jīng)費缺乏成了生態(tài)公益林建設(shè)的最大障礙。

（8）天然林保護(hù)管理工作繁雜，機(jī)構(gòu)改革后專業(yè)技術(shù)人員減少，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站的工作人員兼職鎮(zhèn)政府工作較多，影響林業(yè)工作開展。

（9）管護(hù)和環(huán)境有沖突，導(dǎo)致部分天然林受到病蟲害和火災(zāi)的威脅，應(yīng)提出可行性的方案，讓天然林管護(hù)和保護(hù)環(huán)境得到共同發(fā)展。

4 對策建議

（1）探索建立天然林動態(tài)分級補償機(jī)制。結(jié)合現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，實行天然林登記、質(zhì)量、生態(tài)效益等因素，推進(jìn)實施分類補償，財政分級按比例分擔(dān)，提高天然林停伐管護(hù)補償標(biāo)準(zhǔn)，并應(yīng)當(dāng)根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展水平相應(yīng)增長，實行動態(tài)的增長機(jī)制。

（2）探索社會參與天然林建設(shè)補償機(jī)制。積極探索社會參與生態(tài)公益林建設(shè)的途徑和辦法，如生態(tài)稅收機(jī)制、企業(yè)投資等形式，逐步建立走公共財政投入為主體、全社會支持為補充的生態(tài)公益林投入機(jī)制。

（3）建議結(jié)合每年天然林隙動態(tài)調(diào)整時機(jī)，對區(qū)劃不準(zhǔn)、錯劃、漏劃、合同簽訂及補償資金發(fā)放存在問題以及屬性因子錯誤的天然林進(jìn)行調(diào)整和修正，使全市天然林規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局更加合理，森林生態(tài)功能更加完善。

（4）部分縣區(qū)天然商品林權(quán)屬糾紛問題一直存在，建議加大天然林權(quán)屬糾紛調(diào)處力度，積極開展天然林權(quán)屬糾紛排查摸底梳理工作，創(chuàng)新思路，改進(jìn)方法，有效協(xié)調(diào)解決歷史遺留問題和新產(chǎn)生的權(quán)屬糾紛。

（5）加強森林資源的管理監(jiān)督，對天然林的管護(hù)實行政府領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制和責(zé)任追究制度；加強林地管理和防火工作，防火工作由村委會組織各村屯干部組成防火應(yīng)急小組，建立天然林防火應(yīng)急預(yù)案，同時加強森林病蟲害的防治工作，對補償范圍內(nèi)的重點公益林建立檔案，進(jìn)行資源跟蹤監(jiān)測。有效地減少火燒、病蟲害等現(xiàn)象的發(fā)生。

（6）逐級搞好技術(shù)培訓(xùn)，使各級管理人員做到政策熟悉、管理規(guī)范、技術(shù)熟練。制定生態(tài)護(hù)林員管理辦法，配備了專職護(hù)林員，對管護(hù)人員全面落實管理責(zé)任制。同時加強對重點天然林的保護(hù)力度，完善管理和監(jiān)督制度，提升森林管護(hù)科技水平。

（7）充分利用電視、報紙、網(wǎng)絡(luò)等媒體，廣泛宣傳“綠水青山就是金山銀山”“森林是水庫、錢庫、糧庫”“山水林田湖是一個生命共同體”的發(fā)展理念，宣傳黨中央國務(wù)院對天然林保護(hù)工作的決策部署等有關(guān)法律法規(guī)政策。逐級搞好技術(shù)培訓(xùn)，使各級集體和個人所有天然商品林保護(hù)管理人員和落界核定人員做到政策熟悉、管理規(guī)范、技術(shù)熟練。呼吁有關(guān)部門和媒體拓寬宣傳渠道，引導(dǎo)林農(nóng)轉(zhuǎn)變觀念，向林權(quán)權(quán)利人解讀天然商品林保護(hù)政策，宣傳天然林建設(shè)的重要性。

（8）繼續(xù)加大天然林保護(hù)執(zhí)法力度，堅持打擊破壞天然林違法犯罪行為，禁止在天然林區(qū)內(nèi)進(jìn)行開墾、采石、采沙、采土、筑墳等破壞森林資源的活動，嚴(yán)禁亂砍濫伐，防止天然林盜伐、濫伐等違法行為發(fā)生。

（9）由于天然林管護(hù)面寬量大，分散，不便管理，應(yīng)建立健全管護(hù)制度，完善管護(hù)措施，做到科學(xué)管護(hù)。充分發(fā)揮天然林的綜合效益，進(jìn)一步改善優(yōu)化生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)森林資源健康發(fā)展。

5 結(jié)語

隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展以及人們生活質(zhì)量的提高，天然林保護(hù)工作變得更為重要，天然林的保護(hù)大大改善了廣大人民的生活居住環(huán)境。在水土保持、涵養(yǎng)水源、改風(fēng)固沙等生態(tài)效益方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于它的經(jīng)濟(jì)效益。通過開展天然商品林停伐補助工作，其不但可以保證人們的生活品質(zhì)，同時還能帶動經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對于我國和諧社會的構(gòu)建更能起到促進(jìn)的作用。總而言之，天然林保護(hù)工作，屬于造福后代、實現(xiàn)自然資源可持續(xù)發(fā)展的公益事業(yè)，目前國家及各地方政府采取了多種積極的措施去完善與推進(jìn)對天然林的投入與管護(hù)，這使得天然林的建設(shè)得到長足的發(fā)展與進(jìn)步。而在天然林保護(hù)上依舊存在一些亟待解決的問題，這需要相關(guān)部門不斷進(jìn)行改進(jìn)完善，以充分發(fā)揮天然林的生態(tài)價值。