上海城市綠帶規(guī)劃思想流變研究

■ 杜 安

（上海市園林設計研究總院有限公司，上海 200031）

0 引言

城市綠帶作為歐美近現(xiàn)代城市規(guī)劃思想的重要內(nèi)容，對于遏制大城市無序蔓延、提升生態(tài)環(huán)境品質、滿足市民游憩需求等具有重要的現(xiàn)實意義。本文從城市規(guī)劃思想史視角切入，以不同時期上海城市綠帶構想及其演變?yōu)檠芯繉ο?，厘清上海城市綠帶規(guī)劃思想的起源、理論基礎和發(fā)展脈絡。文中首次將上海城市綠帶構想劃分為初創(chuàng)期（1946—1951年）、計劃經(jīng)濟時期（1952—1990年）、全面建設期（1991—2015年）、戰(zhàn)略發(fā)展期（2016年至今）四個歷史階段，重點探討了各階段基于都市人口、產(chǎn)業(yè)、社會變遷的上海城市綠帶規(guī)劃建設特征及其關注重點，并從規(guī)模、結構、功能、用地、效益等維度深刻剖析上海城市綠帶空間演變軌跡背后的規(guī)劃思想流變。期望本文的研究成果能為當前正在開展的上海環(huán)城生態(tài)公園帶體系規(guī)劃建設提供啟示，對未來上海綠帶建設提供理論與實務參考。

1 上海城市綠帶構想的初創(chuàng)期（1945—1951年）

1.1 歐美城市綠帶規(guī)劃思想源流及其在中國的早期傳播

1.1.1 “田園城市”和“有機疏散理論”中的綠帶構想

歐美現(xiàn)代城市綠帶規(guī)劃的思想源流可追溯至《圣經(jīng)·舊約》和16世紀莫爾的《烏托邦》（1515年）中對理想城市的描述[1]。受到一系列先兆思想中“用純凈的農(nóng)業(yè)地帶環(huán)繞城市”的啟發(fā)，埃比尼澤·霍華德（Ebenezer Howard）在其名著《明日：一條通往真正改革的和平道路》（1898年初版，1902年第二版起更名為《明日的田園城市》）較完整地提出其田園城市綠帶構想[1-2]。

由霍華德田園城市思想啟蒙而引發(fā)的田園城市運動催生了20世紀上半葉伊利爾·沙里寧（Eliel Saarinen，即老沙里寧）的有機疏散理論、歐文（Raymond Unwin）和帕克（Robert E.Park）的衛(wèi)星城理論、佩利（Clarence Arthur Perry）的鄰里單位理論、蓋迪斯（Patrick Geddes）的區(qū)域規(guī)劃思想等一系列重要學說[3]，并且經(jīng)由中西學人交往和租界地規(guī)劃實踐而幾乎同步導入我國。其中老沙里寧所倡導的城市有機疏散論于20世紀40年代開始在中國傳播，并于1945年經(jīng)由梁思成先生的引介而在中國規(guī)劃界產(chǎn)生影響。作為在實踐層面對上?，F(xiàn)代城市規(guī)劃提供過重要指引的主流學說，有機疏散論提出構建帶狀綠地系統(tǒng)網(wǎng)絡，即將原先密集的城區(qū)分隔為若干個集鎮(zhèn)，彼此間用保護性綠化地帶隔離。老沙里寧在其代表作《城市：它的發(fā)展、衰敗與未來》（1943年）中設想，“如果疏散過程能夠有計劃地徹底實現(xiàn),那么這些綠化保護地帶,將構成一個完整的帶狀綠地系統(tǒng)，把整個城市及其各個社區(qū)，都包括在里面”[4]。20世紀40年代在美國受業(yè)于老沙里寧的吳良鏞先生曾在《城市：它的發(fā)展、衰敗與未來》中文版譯序中特別提及，老沙里寧的有機疏散等學說是當時上海都市計劃委員會編制的《大上海都市計劃》（初稿、二稿）的理論基礎[4]。

1.1.2 1944年大倫敦規(guī)劃中的綠帶構想

在田園城市運動的發(fā)源地英國，綠帶思想于20世紀20年代廣為流行。1935年大倫敦地區(qū)規(guī)劃委員會提出建立開敞的綠帶空間，被認為是最早的官方建議。1938年，英國頒布《綠帶法》，以立法形式規(guī)制倫敦及附近各郡，通過國家購買城市邊緣地區(qū)農(nóng)業(yè)用地的方式保護農(nóng)村和城市環(huán)境免受城市過度擴張的侵害[5-8]。1944年，倫敦大學學院教授艾伯克隆比(Patrick Abercrombie)主持了著名的大倫敦規(guī)劃方案，該方案直面戰(zhàn)后倫敦人口迅速增長的現(xiàn)實情況，為避免給城市帶來過大的壓力，有計劃地從極度擁擠的市區(qū)疏散出100萬人口，把他們安置到規(guī)劃的衛(wèi)星城（倫敦新城）去，而實現(xiàn)這一規(guī)劃意圖的重要手段之一就是在倫敦周邊設置一條平均寬度8km的綠帶[7]。倫敦綠帶具體落位在1939年第二次世界大戰(zhàn)爆發(fā)時的城鎮(zhèn)集聚區(qū)邊緣，主要由農(nóng)用地和休閑用地構成，它的出現(xiàn)既構筑了一道阻止城市無限蔓延的有效屏障，也為倫敦居民提供了良好的游憩場所。倫敦綠帶構想從根本上重新探討了城市人口過剩問題的解決方法，多數(shù)城市規(guī)劃學者認同1944年大倫敦規(guī)劃中的綠帶構想是霍華德田園城市思想的原則體現(xiàn)[7]。1946年《明日的田園城市》第4版中，編者特意將艾伯克隆比的大倫敦規(guī)劃圖編入其中，并赫然增加了“田園城市思想運用于倫敦”的圖注，反映了當時英國城市規(guī)劃界的這一普遍共識。

1944年大倫敦規(guī)劃及倫敦綠帶構想在世界范圍產(chǎn)生了廣泛影響，深刻啟發(fā)和引領了歐洲各大城市在第二次世界大戰(zhàn)后的重建規(guī)劃，也受到當時中國城市規(guī)劃界的關注。1944年在倫敦大學學院師從艾伯克隆比攻讀都市計劃博士學位的陳占祥先生，曾作為艾伯克隆的助手直接參與了大倫敦規(guī)劃的部分工作。陳占祥先生1946年中斷學業(yè)回國后供職南京國民政府營建司，其間曾被借調到上海市建設局兼任上海市都市計劃委員會總圖組代組長，不時到上海指導都市計劃編制工作，客觀上有助于促成大倫敦規(guī)劃及倫敦綠帶構想在大上海都市計劃中的移植。

1.2 《大上海都市計劃》和《綠地研究報告》

1945年8月抗日戰(zhàn)爭勝利，南京國民政府接管上海，“秩序初定，百廢待舉”[9]。為加快戰(zhàn)后重建，鞏固和發(fā)揮上海在全國的作用，上海市政府設立都市計劃委員會，著手編制大上海都市計劃。計劃編制組聚焦上海“全國最重要港埠之所在”和“全國最大工商業(yè)中心之一”的定位，以893km2市界為據(jù)，規(guī)劃最高容納人口700萬人[9]。該計劃自1945年至1949年先后歷經(jīng)三稿。自此，我國城市規(guī)劃界開始運用田園城市理論、有機疏散理論、衛(wèi)星城鎮(zhèn)理論、區(qū)域規(guī)劃理論等西方近現(xiàn)代城市規(guī)劃理論來解決實際問題[3]。

1946年12月，《大上海都市計劃總圖草案初稿報告書》（以下簡稱《初稿》，后續(xù)第二、第三修改稿分別簡稱《二稿》《三稿》）刊發(fā)，這是上海結束百年租界歷史后首次編制的完整的城市總體規(guī)劃，亦是上海城市綠帶規(guī)劃思想之雛形與肇始?！冻醺濉穼ι虾Ｊ袇^(qū)綠地現(xiàn)狀情況作出評估，并認為未來上海綠地建設一是增加面積，二是滿足新的標準，三是節(jié)省（建設）費用?！冻醺濉诽岢龅木G帶規(guī)劃具體設想是“計劃一綠地帶,以包圍現(xiàn)市區(qū)中心,其寬度從2.5km起點不等”[9]，旨在避免城市無限制發(fā)展。這是大倫敦規(guī)劃提出的綠帶理念在國內(nèi)的最早引入[3]。

《初稿》刊印后，由于上海市政府明確市界以外地帶不再考慮，經(jīng)過研究修改,于1947年又編制了《二稿》?！抖濉分鲝埿率袇^(qū)（工業(yè)區(qū)）分布在現(xiàn)有的城區(qū)周圍,用綠地分隔，在降低人口密度的同時，留有充裕的土地和綠地面積?！抖濉穼G地帶計劃作了相應的調整，將原綠地帶圍繞“市區(qū)中心”表述改為圍繞“現(xiàn)在的建成區(qū)”，綠地帶寬度由0.5km至2.5km[9]。同時進一步明確了該環(huán)狀綠帶的作用，包括分隔核心和新市區(qū)、防止市區(qū)帶狀發(fā)展、使土地價格維持較低水準等三要點[9]。

《二稿》同時刊附了《上海市綠地系統(tǒng)計劃初步研究報告》，這也是上?，F(xiàn)代城市規(guī)劃史上第一份較完備的城市綠地規(guī)劃專項報告。該報告認為當時上海中區(qū)人口密集，改善困難[9]，提議先在新計劃區(qū)設計合理的標準，一項主要原則便是規(guī)定環(huán)區(qū)綠地，限制中區(qū)再向外發(fā)展，再按照全市人口的工作、居住需要，建立11個新計劃區(qū)，新區(qū)分置在廣大的農(nóng)地中，并且用綠地包圍，以此明確界限，防止城市的無限度發(fā)展[9]。由此可見，《二稿》及《上海市綠地系統(tǒng)計劃初步研究報告》延續(xù)了有機疏散理論，在《初稿》基礎上，參考大倫敦計劃，提出用設置環(huán)主城區(qū)和環(huán)新城綠帶的手段來限制城市無限制蔓延的規(guī)劃思想主線。

1949年5月7日上海解放，前國民政府上海市代理市長趙祖康在征得上海市人民政府市長陳毅同意后繼續(xù)編制《三稿》，并于6月6日完成《大上海都市計劃總圖三稿初期草案說明》[10-12]?！度濉肪幹蒲永m(xù)了霍華德田園城市思想和大倫敦計劃的基本脈絡，明確提出在舊市區(qū)外圍規(guī)劃一個環(huán)區(qū)綠地，阻止市區(qū)繼續(xù)向外擴展。綠地所環(huán)繞的面積為86km2，并作了相應的人口密度測算[9]。

大上海都市計劃引導了我國城市規(guī)劃、園林綠化工作者初步建立起基于綠地系統(tǒng)專項規(guī)劃的系統(tǒng)思考。就在《三稿》刊印后不久，1951年由上海市人民政府工務局都市計劃研究委員會程世撫、馮紀忠、鐘耀華等研究討論，吳振千記錄，完成了《綠地研究報告》，這是一篇關于中國現(xiàn)代大都市綠地建設的十分重要的獨立文獻[13]。該報告對都市計劃綠帶思想進行了進一步描述：“將來綠地的形式主要是利用帶狀林業(yè)，像人體循環(huán)系統(tǒng)一樣廣泛分布深入居住區(qū)，在大區(qū)的外面有環(huán)區(qū)綠帶環(huán)繞”[13]。《綠地研究報告》提出，利用帶狀林地連系重點公園的綠地系統(tǒng)既可讓市民隨時隨地享受綠地的利益，又可以節(jié)省管理的人力與養(yǎng)護經(jīng)費。此外，該報告還建議在帶狀林業(yè)內(nèi)栽植松柏科、谷斗科等樹木，這樣“一方面可供市民觀賞，另一方面還可以合理砍伐、修剪、供生產(chǎn)薪炭之用”[13]。可見，布局合理、管護簡便、綠化林業(yè)與生產(chǎn)相結合等已成為中華人民共和國成立之初上海綠化建設的基本原則，并在業(yè)內(nèi)形成共識，帶有鮮明的時代烙印。

1.3 意義和局限

三稿大上海都市計劃及其衍生的《上海市綠地系統(tǒng)計劃初步研究報告》《綠地研究報告》的編研是上海城市綠地規(guī)劃發(fā)展史上的重大歷史事件。自抗日戰(zhàn)爭勝利至中華人民共和國成立之初，作為遠東國際大都市的上海幾乎同步引入了第二次世界大戰(zhàn)后歐美現(xiàn)代城市規(guī)劃的一系列主流學說與嶄新范例；同時，都市計劃編制組匯集了一批當時我國優(yōu)秀的規(guī)劃師，他們中的許多人具有留學歐美背景，在回國后百廢待興的特殊歷史時期，結合國情、市情做了大量科學調研，進而完成了一次基于集體自覺的歐美先進規(guī)劃理念在中國的第一次偉大移植。

大上海都市計劃中闡述的城市綠帶構想，其要義和特點主要體現(xiàn)在三個方面：一是全面吸收和導入歐美城市綠帶理論，首次明確提出在城市建成區(qū)外圍設置一定寬度的綠環(huán)，而規(guī)劃中的各新市區(qū)亦用綠地包圍，它們相互聯(lián)系形成綠地系統(tǒng)，旨在防止城市蔓延、分隔都市建成區(qū)和新區(qū)（衛(wèi)星城），平抑土地價格等。二是對城市與自然和諧共生的探索。程世撫在《三稿》編制過程中極富遠見地提出“城市在森林中,森林在城市中”的暢想，提倡在市中心植樹，在中山環(huán)路外設綠環(huán)，在各分區(qū)之間設綠色防護圈[11]，可視作我國規(guī)劃工作者較早開展城市與自然關系探討的重要例證。三是結合國情、市情，在綠帶規(guī)劃和綠化造林中充分考慮經(jīng)濟性。三稿都論及綠地帶的土地復合利用，強調了防護隔離、休閑游憩、運動健身及發(fā)展都市農(nóng)業(yè)等功能的復合統(tǒng)一，以及綠地建設鼓勵栽植經(jīng)濟林木等，這種綠、林、農(nóng)一體的建設思路體現(xiàn)出對經(jīng)濟效益的重視，反映出規(guī)劃編制者節(jié)儉、務實的理性思忖。

然而也應看到，大上海都市計劃中的諸多構想在當時條件下無法付諸實施，更多的是“紙上談兵”，帶有鮮明的理想主義色彩。都市計劃編制團隊的主要成員程世撫多年后在回顧這段經(jīng)歷時曾坦率地表示，中華人民共和國成立前所謂都市計劃，只是歐美城市規(guī)劃理論陸續(xù)介紹過來以后，效仿資本主義國家，做些點綴性的紙上談兵的計劃,可以說與建設無關，因為“那時根本沒有建設，只是留存檔案而已……”[14]。吳良鏞先生在評述都市計劃時認為，當時熱情的技術工作者積極提出了疏散工業(yè)、建設衛(wèi)星城鎮(zhèn)、改善居住環(huán)境等一些有見地的設想，但也直接指出該計劃方案（在當時的時代背景下）只不過是一紙空想[4]。

大上海都市計劃在上?，F(xiàn)代城市規(guī)劃發(fā)展史上首次對建設城市綠帶提出了具體設想，并從規(guī)模、結構、功能、用地、效益等多個維度進行探討，這一短暫的探索歷程也為20世紀90年代上海環(huán)城綠帶落地實施，乃至當下上海環(huán)城生態(tài)公園帶規(guī)劃構想提供了諸多啟發(fā)。

2 計劃經(jīng)濟時期的上海城市綠帶構想（1952—1990年）

自1952年中央財政經(jīng)濟委員會聘請穆欣等蘇聯(lián)專家援華，至1990年近40年間，上海城市綠化建設總體處于緩慢發(fā)展階段，其間曾一度停滯。這一時期的城市規(guī)劃建設由計劃經(jīng)濟起主導作用，借鑒蘇聯(lián)模式是其重要特征。

在20世紀50年代中期以前，上海城市規(guī)劃工作直接受蘇聯(lián)援華專家指導，系統(tǒng)吸收蘇聯(lián)城市規(guī)劃經(jīng)驗。由于短時間內(nèi)全盤引入蘇聯(lián)體系，城市規(guī)劃工作在理論體系、工作模式、標準定額、專業(yè)教育等方面采取一邊倒的學習蘇聯(lián)的政策，對后來數(shù)十年中國城市規(guī)劃理論和實踐均產(chǎn)生了深遠影響。

蘇聯(lián)的城市綠帶思想是伴隨1935年制定莫斯科城市改建總體規(guī)劃的綠地系統(tǒng)專項規(guī)劃所取得的成就而逐步完善的。根據(jù)蘇聯(lián)的探索，莫斯科注重改變綠地分布不均狀況，其重要手段是構建了一種環(huán)楔結合的綠地系統(tǒng)，即通過大型楔形綠地楔入城市中心區(qū)，這種綠楔向內(nèi)將市區(qū)的眾多公園綠地、街心花園和放射形林蔭道串聯(lián)起來，向外則拓展至城市近郊，與環(huán)城公路外圍一條總規(guī)模達172500hm2的環(huán)城森林公園保護帶相連接，從而形成完整的綠地系統(tǒng)。該系統(tǒng)確保了居民的休閑活動，向城市輸送新鮮空氣，并完善了整個城市區(qū)域的景觀面貌[15]。莫斯科的這種環(huán)楔結合的綠帶模式在東歐國家得到推廣，取得了較好的成效。

總體上，1959年和1986年編制的兩版上海城市總體規(guī)劃承襲了蘇聯(lián)分散組團的結構布局，規(guī)劃中的綠帶主要承擔阻隔各分區(qū)的作用[16]。具體來看，1959年《關于上海城市總體規(guī)劃的初步意見》在蘇聯(lián)經(jīng)驗影響下由當時的國家建筑工程部上海規(guī)劃工作組指導編制完成，規(guī)劃提出，應從上海實際情況出發(fā)，在舊市區(qū)作“小文章”，近郊區(qū)作“大文章”，在衛(wèi)星城鎮(zhèn)布置更多綠地，實現(xiàn)園林化；市區(qū)邊緣規(guī)劃環(huán)城綠帶，其寬度為1～4km不等；綠地楔入市區(qū)，以利于夏季通風、降低市區(qū)內(nèi)溫度等?？梢娫撘?guī)劃綜合吸收了蘇聯(lián)環(huán)境衛(wèi)生學、衛(wèi)星城理論、綠楔理論等有益經(jīng)驗，同時，也積極響應了最高領導人于1959年提出的“大地園林化”的指示。而1986年版《上海城市總體規(guī)劃》則對綠帶規(guī)劃本身著墨不多，提出在中心城區(qū)周圍建設20萬畝蔬菜保護地，加上公園、綠地，構成環(huán)城綠帶和建設控制區(qū)以保護生態(tài)平衡等設想。

蘇聯(lián)經(jīng)驗的積極意義在于加強了對城市生態(tài)和環(huán)境衛(wèi)生問題的關注，綠環(huán)與綠楔相結合模式為通過科學合理的綠地規(guī)劃布局改善城市生態(tài)環(huán)境提供了一些思路，對后來構筑“環(huán)、楔、廊、園、林”城市生態(tài)空間格局的規(guī)劃理論具有一定的啟發(fā)和正向引導作用；蘇聯(lián)經(jīng)驗的消極意義是忽視了地域性和民族性，特別是蘇聯(lián)援滬城市規(guī)劃專家穆欣團隊的古典主義城市布局導向割裂了上海特有的城市肌理和歷史文化，一些定額指標偏離了實際情況[17]。難能可貴的是在那段特殊歷史時期中，上海城市規(guī)劃工作者在積極吸收蘇聯(lián)方面有益經(jīng)驗的同時，在重大原則問題上堅持科學論證，據(jù)理力爭，避免了生搬硬套蘇聯(lián)模式給城市發(fā)展帶來無可挽回的消極影響[12,17]。

3 上海城市綠帶的全面實施期（1991—2015年）

3.1 規(guī)劃建設概況

改革開放以來，上海經(jīng)濟快速發(fā)展，人口數(shù)量激增，城鎮(zhèn)化進程加劇。1978—1990年，上海市常住人口由1104萬增至1334萬，城鎮(zhèn)化率由55.71%增長至64.98%，工業(yè)總產(chǎn)值由514.01億元猛增至1642.75億元，第三產(chǎn)業(yè)占GDP比重也由18.6%大幅增至30.9%[18]，但城鄉(xiāng)綠化建設未能實現(xiàn)規(guī)模、質量、效益的同步增長。進入20世紀90年代，上海市生態(tài)環(huán)境面臨進一步惡化趨勢。1993年底，上海市區(qū)綠化覆蓋率為13.78%，人均公共綠地面積僅1.15m2，遠低于國內(nèi)外同等城市水平。與此同時，隨著上海土地批租步伐加快，以及舊城改造和新區(qū)開發(fā)，有限的綠地面積不斷被蠶食，要完成當時設定的2000年人均綠地4m2、2020年人均綠地8m2的目標任務十分艱巨[19-22]。

1993年5月，上海市規(guī)劃局編制并報批《上海市外環(huán)線規(guī)劃方案》，提出規(guī)劃標準路段紅線寬度100m的外環(huán)線綠帶的初步構想。1993年6月上海市第三次規(guī)劃工作會議上，市政府主要領導提出要抓緊規(guī)劃在外環(huán)線外側建設一條寬度至少500m，環(huán)繞整個上海市區(qū)的大型綠化帶，從根本上改善上海生態(tài)環(huán)境。據(jù)此，1994—2004年，環(huán)城綠帶歷經(jīng)《上海市環(huán)城綠化系統(tǒng)規(guī)劃》《上海城市環(huán)城綠帶規(guī)劃》《城市外環(huán)線綠帶實施性規(guī)劃》和《生態(tài)專項建設工程規(guī)劃》等四次規(guī)劃[18]。1995年12月，環(huán)城綠帶在普陀區(qū)桃浦地區(qū)開工建設[19]（表1）。

表1 上海環(huán)城綠帶建設工程分期實施計劃表[19-22]

上海環(huán)城綠帶全長98k m，規(guī)劃總面積為6208hm2，在結構布局上呈“長藤結瓜”、以“藤”為主的形態(tài)，具體分為100m林帶、400m綠帶和主題公園三種類型[19]。上海環(huán)城綠帶規(guī)劃涉及地域廣，用地類型多樣，以林帶、生產(chǎn)性綠化用地占比最多，其次為體育設施用地、公園用地，以及曠地型市政、交通設施用地等，此外還包含少量的低密度建筑用地和遠期轉變?yōu)榫G帶的用地（表2）。

表2 上海環(huán)城綠帶規(guī)劃用地類型一覽表[19-22]

上海環(huán)城綠帶工程的落地實施是城市發(fā)展到一定階段，生態(tài)空間拓展遭遇瓶頸，應對城市化過程中積累的各種矛盾而采取的必然手段，因此啟動之初就帶有鮮明的問題導向特征，形成了以改革促發(fā)展的城鄉(xiāng)生態(tài)建設破解路徑和倒逼效應。研究表明，城市綠帶只有達到一定的寬度規(guī)模，才能有助于解決現(xiàn)階段面臨的各種“城市病”，進而尋求更大的生態(tài)效益，推動城市可持續(xù)發(fā)展；而在當前城市經(jīng)濟發(fā)展階段的既有產(chǎn)業(yè)和人口分布格局，以及土地資源開發(fā)利用現(xiàn)狀和自然生態(tài)基底等對城市綠帶的理想結構形態(tài)所產(chǎn)生的反向制約效應，共同塑造了上海環(huán)城綠帶“長藤結瓜”這一靈活而務實的結構、功能體系和指標體系。

3.2 建設成就和意義

上海環(huán)城綠帶借助市場開發(fā)模式，采取多渠道籌措建設資金，調整產(chǎn)業(yè)結構促進農(nóng)民增收，充分調動社會各方的積極性，配之以政策法規(guī)的及時跟進，破解了城鄉(xiāng)生態(tài)用地增量困境，取得了積極的成效。截至“十三五”末期，上海環(huán)城綠帶工程已建成超過3700hm2綠地，實施率達70%以上，在上海中心城區(qū)基本實現(xiàn)了真正的成環(huán)成綠，并且直接助力2017年底全市人均公園綠地面積突破8m2[19-22]。據(jù)《上海市外環(huán)綠帶建設效益后評估》報告，每年產(chǎn)出的服務價值保守估計約9億元。

上海環(huán)城綠帶的建設實施，標志著自抗日戰(zhàn)爭結束以來上海幾代規(guī)劃工作者謀劃的城市綠帶構想的實質性啟動，是上海城鄉(xiāng)生態(tài)空間規(guī)劃史上的標志性事件，其重大意義表現(xiàn)在諸多方面。一是進一步完善全市綠地系統(tǒng)，加快形成了自20世紀90年代初逐步形成，并由2001年版上海市城市總體規(guī)劃予以確認的“環(huán)、楔、廊、園、林”綠地空間結構。二是從根本上遏制中心城區(qū)“攤大餅”式的盲目超量擴展，實現(xiàn)城市和郊區(qū)之間的自然過渡，成為多心組團式城市合理布局的重要保證。三是通過綠化造林大幅改善城市生態(tài)環(huán)境，充分發(fā)揮其滯塵、降噪、緩解熱島效應、吸納隔離污染氣體等功能，實現(xiàn)顯著的生態(tài)效益。四是塑造和優(yōu)化新時期城市景觀風貌，并為市民提供休閑娛樂活動場所。五是發(fā)揮土地疊加效益，最大限度利用土地資源，進而產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟效益[19-22]。

3.3 存在問題

首先，由于顯而易見的超大城市中心區(qū)土地資源稀缺導致綠化用地增量發(fā)展面臨結構性困境，20多年來，上海市環(huán)城綠帶建設實施中始終伴隨著一系列阻礙工程推進的痛點、難點、堵點。1997年11月11日的《上海法制報》（現(xiàn)《上海法治報》）頭版刊登的權威調查顯示，上海市外環(huán)綠帶內(nèi)搶建占地現(xiàn)象嚴重，非法占綠觸目驚心，引起市委、市政府高度重視，為此部署加大巡視檢查力度。針對法制管理工作明顯滯后、違章建筑肆意侵占、規(guī)劃內(nèi)容隨意變更、養(yǎng)護管理機制不明確等亂象，2002年3月5日，上海市政府發(fā)布了《上海市環(huán)城綠帶管理辦法》，旨在加強環(huán)城綠帶的管理，從法治層面對違法占綠行為進行約束。

其次，2007年后，上海市土地征收成本居高不下，資金壓力持續(xù)增加，加之相關區(qū)縣可供捆綁開發(fā)的土地指標吃緊，環(huán)城綠帶建設的動力機制日漸消退，推進難度進一步增加。至“十三五”末期，上海環(huán)城綠帶未建面積尚有1489hm2，約3/4分布在浦東，其中工礦倉儲用地和農(nóng)村建設用地分別占比35%和30%，動拆遷成本極高。與此同時，隨著生活水平的提高，廣大市民對休閑游憩的品質需求進一步提高，而已建成的環(huán)城綠帶形成大量純林結構的密閉林帶空間，功能單一，景觀體驗感較差，難以滿足人民群眾親近自然的精神需求，也制約了其生態(tài)系統(tǒng)服務功能的充分發(fā)揮。

4 上海城市綠帶的戰(zhàn)略發(fā)展期(2016年至今)

進入21世紀，歷經(jīng)三個五年規(guī)劃，上海市常住人口已由2001年的1668.33萬人增長到2015年的2457.56萬人，城鎮(zhèn)化率由2001年的78.69%增長到2015年的88.53%[18]。隨著城市空間不斷拓展，城市建設用地開發(fā)早已突破外環(huán)線，“環(huán)”與“城”的消長關系正在經(jīng)歷深刻調整，以遏制城市擴張為初衷的城市綠帶的內(nèi)涵和外延需要在新發(fā)展理念下重新加以審視，亦成為新時代賦予上海建設韌性生態(tài)之城的宏大命題。

在此背景下，2017年12月《上海市城市總體規(guī)劃(2017—2035年)》獲得國務院批復。規(guī)劃提出2035年基本建成卓越的全球城市，令人向往的創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城，具有世界影響力的社會主義現(xiàn)代化國際大都市。其中，聚焦建設韌性生態(tài)之城，規(guī)劃首次將外環(huán)綠帶納入主城區(qū)，提出“雙環(huán)九廊十區(qū)”的市域生態(tài)空間結構，依托外環(huán)綠帶和郊環(huán)綠帶形成的“雙環(huán)”錨固城市增長邊界，限制無序蔓延，保障生態(tài)底線[23]。《上海市生態(tài)空間專項規(guī)劃2021—2035》進一步提出，在外環(huán)綠帶和郊環(huán)綠帶之間規(guī)劃17條生態(tài)間隔帶，以新發(fā)展理念提升生態(tài)功能內(nèi)涵，實現(xiàn)從“環(huán)繞中心城的綠化帶”到“環(huán)穿主城區(qū)的公園帶（環(huán)城生態(tài)公園帶）”的能級躍升[24]，以此回應超大城市存量發(fā)展階段的現(xiàn)實要求。在實施層面基于多樣化、精細化供給等角度，依托城市綠帶創(chuàng)造更多優(yōu)質生態(tài)空間，滿足人民對美好生活的向往[24]。

根據(jù)2021年5月上海市政府辦公廳印發(fā)的《關于加快推進環(huán)城生態(tài)公園帶規(guī)劃建設的實施意見》（以下簡稱《實施意見》），結構上，環(huán)城生態(tài)公園帶由外環(huán)綠帶（“環(huán)上”）、楔形綠地（“環(huán)內(nèi)”）、生態(tài)間隔帶（“環(huán)外”）等區(qū)域整合構成，規(guī)劃總面積約287km2；此外，以林地建設為核心規(guī)劃建設“五大新城”環(huán)新城森林生態(tài)公園帶（新城綠環(huán)）[25]（表3）。功能上，通過內(nèi)涵提升和功能拓展，合理配置生態(tài)綠化、文化體育、公共服務等基礎設施，更好地滿足市民的多樣化需求。機制上，探索土地政策創(chuàng)新，例如考慮集體土地供給集體經(jīng)濟組織用于商業(yè)商辦開發(fā)，探討依靠生態(tài)間隔帶內(nèi)建設用地開發(fā)反哺生態(tài)建設；探索郊區(qū)的城市更新方式，結合鄉(xiāng)村振興對存量建設用地進行再利用；搭建多方參與平臺，建立多方共治模式等。根據(jù)上海市綠化市容局相關工作計劃，到2025年，“一大環(huán)+五小環(huán)”環(huán)城生態(tài)公園帶體系將基本形成[23-25]。

表3 上海環(huán)城生態(tài)公園帶規(guī)劃內(nèi)容一覽表[23-25]

5 結語與展望

自1946年《初稿》首次提出“綠地帶”構想至2021年上海市政府發(fā)布《實施意見》，歐美、蘇聯(lián)等綠帶理論學說先后引入，諸輪規(guī)劃方案接續(xù)出臺，上海城市綠帶規(guī)劃建設歷經(jīng)深刻的時代與社會變遷，被賦予極為豐富的內(nèi)涵：從形態(tài)結構來看，盡管隨著城市空間的拓展，城市綠帶的范圍、規(guī)模和形式在不斷調整，但通過一定寬度的綠帶環(huán)繞主城區(qū)，依托帶狀林地包圍隔離新城，相互聯(lián)系形成遏制城市蔓延的綠地系統(tǒng)網(wǎng)絡的基本意涵與思路在歷次城市總規(guī)中一以貫之得以延續(xù)；從功能導向來看，表現(xiàn)為從最初的控制發(fā)展規(guī)模、衛(wèi)生防護隔離、平抑地價等具象訴求，向構筑綠色生態(tài)屏障、錨固生態(tài)安全底線、改善生態(tài)環(huán)境、促進城鄉(xiāng)融合等戰(zhàn)略目標轉變，生態(tài)效益成為決定新時期城市綠帶空間格局走向的重要考量，反映出對新時代城市發(fā)展階段和主要矛盾的積極回應；從城市發(fā)展愿景看，環(huán)城生態(tài)公園帶規(guī)劃圍繞建設“生態(tài)之城”的目標，建設“城市里的公園”，打造“公園里的城市”，又何嘗不是對大上海都市計劃《三稿》中“城在林中，林在城中”之理想城市的遙相呼應，75年起承轉合更折射出規(guī)劃界前輩學人的遠見與睿智。在此背景下展望并研判下一階段上海城市綠帶規(guī)劃思路與發(fā)展方向：

一是戰(zhàn)略規(guī)劃層面，在生態(tài)文明背景下強化城市綠帶作為城市開發(fā)邊界內(nèi)重要結構性生態(tài)空間（四類生態(tài)空間）地位，進一步理順城環(huán)關系，引導環(huán)城生態(tài)公園帶工程在構筑主城區(qū)生態(tài)空間骨架、保障城市生態(tài)安全、提升城市生態(tài)環(huán)境品質等戰(zhàn)略愿景方面發(fā)揮積極作用。

二是建設實施層面，回歸以人民為中心的超大城市治理初心，在人民城市理念指引下推進城市綠帶功能提升，深挖土地資源復合利用潛力。近期依托上?！肮珗@城市”“千園建設工程”等在已建外環(huán)林帶基礎上，通過存量綠地空間提質增效，積極營造可進入、可體驗的優(yōu)質景觀，最大限度還綠于民，增強廣大市民的幸福感、獲得感。

三是政策法規(guī)層面，加強政策研究供給，推動建立土地開發(fā)帶動環(huán)城生態(tài)公園帶建設的平衡機制，適度加大開發(fā)政策供給，平衡好生態(tài)、生產(chǎn)、生活用地，新增耕地為生態(tài)間隔帶等生態(tài)建設預留空間[25]。加強法制建設，以上位法為基礎適時修訂《環(huán)城綠帶管理辦法》，補充強化土地開發(fā)模式、資金籌措相關內(nèi)容并制定相應細則，鼓勵開展制訂《綠帶法》相關研究；同時，以科學綠化為導向，進一步優(yōu)化完善技術標準體系，為環(huán)城生態(tài)公園帶工程順利實施提供技術指引和法治保障。